城市公用事业公私合作模式风险分担机制研究

黄成+袁淑玉

中图分类号：F490 文献标识码：A

内容摘要：城市化速度的不断加快，使得城市公用事业建设资金缺口日趋增大，土地财政难以为继。为加快城市化建设进程，政府逐步引入社会资本，以公私合作（PPP）的模式进行基础设施建设。其中，以归责机制和契约安排为分析维度，构建合理有效的风险分担机制是保证公私合作的基础和核心。同时，为了避免因公私合作所造成私人部门的垄断行为，政府应当对公用事业产品的价格、质量与准入进行有效规制。

关键词：城市公用事业 公私合作（PPP） 风险分担 归责明确

引言及相关研究概述

当前我国新型城镇化建设已进入深化改革的重要阶段，基础设施建设资金需求巨大，而传统政府主导的融资渠道单一，土地财政难以为继，城镇化建设资金缺口日益倍增。为了支撑城市化快速发展的需要，政府逐步引入社会资本，采用公私合作（PPP）模式，积极参与到公用事业的建设。PPP模式（Public Private Partnership，缩写为PPP）即政府公共部门与私人企业合作伙伴模式，指政府公共部门通过授权或签订协议，委托私人部门代为设计、建造及运营某基础设施或代为提供某项公共服务。公私合作（PPP）模式有效缓解了政府财政负担，加快了城市化进程，但城市基础设施和公用事业投资额度大、回报期长，且存在经济风险、经营风险、市场风险等一系列风险。因此，构建合理有效的风险分担机制是保证公私合作的基础和核心。

相较于一般竞争性产业，城市公共事业兼有供给公共性和企业性两种矛盾的特性：公共性以公益性和普遍服务为出发点，由政府保证供给；企业性表现为城市公用事业存在盈利性，从而为民营企业等市场主体的进入提供了可能。纵观全球公私合作50年发展历史，城市公用事业公私合作可通过提高城市公用事业运作效率、创新融资模式、减轻政府财政负担三方面推动城市公共事业的建设与发展。首先，城市公用事业运作低下的原因在于公有产权制度的弊端。竞争机制与私人产权的引入将有效解决该难题。学者Buse（2000）将公私合作视为传统公用事业服务供给的治理工具，把公私合作定义为公共治理与市场治理之间的“第三种治理出路”；其次，由于公用事业的国有垄断运营模式，导致公用事业的基础设施建设、运营、管理各项费用均由政府承担，政府财政负担不断加重。公私合作背景下，政府可通过BT、BOT等融资方法吸引私人部门参与公用事业的建设与运营，极大的拓宽了政府融资渠道；另外，公私合作在有效减轻政府财政负担的同时，还可以发挥私人部门的运营效率优势，能够实现资金的价值。

从我国实际发展状况来看，公用事业公私合作失败案例众多并且具有典型性（见表1）。亓霞（2009）通过对我国PPP失败项目的案例分析得出：公私合作的失败与政府违约、决策失误、腐败、法律变更等政府行为有关。即在公私合作过程中，政府不能将风险全部转移给私人部门，也需承担一定风险发生的责任。Bahar（1990）也曾指出：公私合作项目并不是将风险全部转移至私人部门，其核心是项目参与双方制定“风险共担机制”，保证项目的公平性。这也从侧面反映了建立公私合作“风险共担”机制对PPP项目能否最终成功的重要性。

公私合作风险清单分析

Rutgers（1996）通过研究提出：对于城市公用事业而言，公私合作的“风险共担”原则应当遵循风险控制能力较强的部门控制并承担相应的特定风险。因此，对公共事业公私合作项目存在的风险进行有效识别，并通过各主体与识别出的风险进行层级关联，是建立公用事业公私合作“风险分担机制”的当务之急。通过对表1我国公用事业公私合作失败项目的分析，总结出我国公用事业PPP项目存在包括：政府决策风险、项目唯一性风险、政府履约风险、环境安全风险、项目执行风险、第三方延误风险或配套不足风险、政府监管风险。

（一）政府决策风险

政府决策风险的产生是因为政府缺乏实践经验所引起，在项目的选址、运营、决策发生失误，属于PPP项目潜在风险因素。比如广州番禺垃圾焚烧项目中，政府存在明显的选址错误以及城市规划错误，待建垃圾焚烧厂与周围居民存在明显利益冲突。以解决该市垃圾总量造成垃圾围城的困境而选择建造垃圾焚烧厂为出发点，但忽略了垃圾焚烧产生的毒害气体对周围居民健康的影响，最终该项目在群众的反对声中被迫取消。广东廉江供水项目政府决策错误表现在没有依照城市实际情况出发，要求购水量不少于6万立方米。但通过实际调查廉江市年需水量仅有2.6万立方米，与合同约定相距甚远，造成合作企业巨大损失，因此导致该项目最终失败，并被政府回购。

（二）项目唯一性风险

项目唯一性风险产生原因是政府在与一个私人部门签订项目之后，又允许另一个私人部门新建类似项目的行为。新建的项目会导致市场需求与价格发生改变，打破原有市场平衡，与旧项目形成商业竞争，造成旧项目开发企业的效益降低。如昆明五华垃圾焚烧厂，在政府规划初期只有该企业一家获得特许经营权处理昆明市垃圾。但在随后5年时间，昆明政府陆续新建5座垃圾焚烧电厂，造成五华垃圾焚烧厂“吃不饱”现象，经济效益直线下降。梧桐山隧道项目也是一个典型的项目唯一性风险，该隧道在建成后设置过路费，但由于过路费较高遭到市民投诉，政府协调未果情况下，重新招商引资开辟另一条隧道，二者形成竞争关系。最终，原项目开发商因收费受到抑制，不得不放弃该隧道的经营权。

（三）政府履约风险

政府履约风险是指政府部门在与私人部门签订合同之后，政府拒绝履行或者部分履行合同中双方明确的责任与义务，造成私人部门经济损失的行为。在实际中，政府履约风险产生主要是由于政府拒付或者延付费用、单方面更改条款、设施配套供给不到位等行为。例如在长春汇津污水处理厂项目中，在项目僅仅运行两年之后，长春市政府以违反了国务院规定的《中外合资经营企业法》中的内容为由，单方面发出合同废纸决议，并停止对其支付污水处理费。再比如在海南中油昆仑港华燃气项目中，政府与港华签订了一份30年的特许经营权合约。但在铺设燃气管道之前，该城区总体规划已经发生改变，已被划分为商业用地，施工无法展开，申请该规划改变用地的土地建设许可证未果后，政府以长时间没有进行实质性投资而将特许经营权收回，导致二者对簿公堂。

（四）环境安全风险

环境安全风险在公私合作项目进展过程中产生，主要是因为设计规划错误、技术生产失误造成的环境污染的负外部性事件。环境安全风险主要发生在城区垃圾焚烧与污水排放项目，表现在垃圾与污水在运输、存储、排放等过程中因技术不过关或人为操作失误而导致污染物外泄情况。垃圾在运输与存储过程中会生产恶臭味，而且容易渗入到地下污染地下水，同时垃圾在焚烧过程中会产生粉尘以及毒性气体，如处理不当将会造成十分嚴重后果。正如广州番禺垃圾焚烧项目，自项目待建以来，附近居民就对垃圾场选址以及垃圾处理方法产生异议，该项目的潜在环境安全风险会给居民的身心健康造成重大威胁。

（五）项目执行风险

项目执行风险是因为特许经营权设计不当，与原有计划有较大偏差，使项目在执行中存在困难进而给项目投资人造成经济利益损失。在经济驱动与传统政府政绩考核背景下，政府对合作项目的预测往往过于乐观，为了吸引私人部门投资人，会在合同中许诺政府最低购买量或最低购买价，一旦发生预测偏差，将会造成巨大的经济损失。如广东廉江供水项目，政府与供水企业仅第一年购买用水量6万立方米，而当年该市的用水总量只有2.6万立方米。如若，廉江市自来水公司第一年就将亏损2400多万元，随着项目执行年限增加，亏损额也将日益增加。

公私合作风险归责及层级关联

（一）公私合作不同层级风险归责

Hastak（2000）将PPP项目风险因素按照国家级风险、市场级风险、项目级别风险三个层面进行划分。其中，国家级风险由一个国家的政治背景、制度政策、整体宏观环境所决定，包括：法律法规、政府执行能力、政府监管体制等方面。国家级风险是公私合作的根源性风险，是影响公私合作是否成功的关键因素。市场级风险一般是由国家级风险引发，属于伴随性的风险，并通过项目经营主体的行为所导致。市场级风险大多数情况下只改变私人部门的收益，而并非项目终止的主要因素。项目级风险属于结果性风险，该风险一旦发生，公私合作项目必然终止，国家级风险与市场级风险均可引发项目级风险。根据Hastak的划分原则，笔者整理出我国公共事业公私合作风险因素的层级逻辑关系，如图1所示。

根据图1的PPP项目风险层级逻辑图可以看出，国家级别根源性的风险往往来自于政府的行为。在城市公共事业公私合作中，政府是项目的发起人，也是项目合约框架约定的主要人，理论上也应当对项目根源性风险进行负责。因此，如何规范政府在公私合作中的行为是规避国家级风险的根本方法。第一，政府应当在公私合作中体现参与双方公平原则，应对项目的决策、购买、合同的管理等细节进行公开透明；第二，建立完善的公私合作法律体系，实现有据监管；第三，创新公私合作制度环境，敢于以不同的新方式寻求合作，充分发挥出公私合作的优势，营造出良好的公私合作氛围。

市场级风险与政府、第三方机构、私人企业都相关联，其中项目唯一性风险与第三方延误风险的责任主体都比较单一，前者因为政府的决策改变，将新的竞争主体引入到市场中，使其特许经营权发生改变，后者是第三方原因，造成市场格局的改变。配套不足风险责任归属则较为复杂，它是由上下游一系列的复杂产业链共同导致，当其中一环出现问题可能导致后续产业发生违约行为，因而其责任主体较为模糊。

项目级风险归责更为复杂，因为国家级风险与市场级风险都有可能导致项目级风险发生，所以其责任主体相对国家级主体和市场级主体较为模糊。其中的环境安全风险可能与公共部门、私人部门的行为有关，表现为私人部门不按照规定任意排放污染物，或公共部门违约在先，而私人部门无法进行原有方式处理进而引起环境污染。项目执行风险同样归责主体难以确认，在项目执行过程中，公共部门与私人部门都有可能采用错误决策，导致执行偏差，造成损失。

（二）公私合作风险主体关联

根据图1，可以将潜在的风险因素与项目参与方进行关联，并得出风险主体关联图（见图2）。从图2可以看出，我国PPP风险产生主体较为集中，在8个风险因素当中，公共部门即政府承担6个风险职责，私人部门即私人企业需承担3个风险职责，第三方部门即包括上下游产业链需承担1个风险职责。值得注意的是，由于有些风险因素主体不明确，一般具有多个归责主体。另外，公共部门不仅承担的责任风险较多，并且大多数涉及国家级风险，这充分说明了公共部门即政府在公私合作项目中具有能够决定项目最终是否成功的作用，因此相对于其它主体，政府对项目更具有可控性，对风险的把握能力也更强。私人部门风险因素关联图包括：配套不足风险、项目执行风险以及环境安全风险。风险大部分属于市场级风险，相比公共部门其对风险的把握能力较差，并且项目执行风险与环境安全风险是与公共部门共同承担的风险因素。第三方部门相比于公私合作项目参与主体所需承担的风险责任相对较少，只有第三方延迟风险，在项目风险的可控性上比较容易。

公共事业公私合作风险分担机制规制

根据PPP项目风险因素关联图，得到公私合作参与主体的风险承担责任归属，发现政府在整个项目中起到决定性作用。因此，应在城市公共事业中适当引入政府的规制政策，适当加强公用事业的竞争性，破除公私合作的垄断性特征，增强社会公益性的职能。综合私人部门的运营效率与公众利益角度来看，对公共事业公私合作的风险分担机制规制应当从维持社会公益效率、确保公共产品的供给、扩大正向外部性三个方面来进行规制，政府最终的规制目的也是实现这三方面的动态协调。因此，维持社会公益效率对应公用事业价格规制、保持竞争，确保公共产品供给对应市场准入规制，扩大正向外部性对应公用事业产品质量规制。

（一）公私合作背景下价格规制

公用事业产品的价格是与公众利益最为相关的因素，过高的价格会降低社会总效益，但过低的价格会对私人投资部门造成亏损。因此，建立一个合理的价格机制将有利于公私合作的顺利进行。

第一，要明确私人部门的价格成本边界。以城市供水系统为例，供水厂从采集水源，进行一系列的消毒处理，再到管道运输，以及污水排放处理，形成了一个完整的城市供水系统。政府应当对各大供水厂实际费用支出情况，进行统计分析。综合当地所有供水厂每一个环节的平均支出费用，订立一个参考成本費用标准，在此标准之上定义一个合理的供水价格，平衡公众与私人部门的利益；第二，设定合理的激励制度，保证公用产品服务的普遍性。政府在设定公用产品价格基础之后，必定会对公用事业运行产生一定的消极影响。因此，要解决私人部门的消极生产，激发私人部门的运作效率；第三，对公用事业进行合理的财政补贴。公用事业的公私合作决定了该产品具有公益性和企业性，为了保证私人部门能够提供更加优质的产品与服务，政府要对公用产品进行一定的价格补贴。

（二）公私合作背景下准入规制

准入制度的规制可以保证公用事业公私合作形成良性的竞争市场，以便更好为社会进行服务。准入制度的规制重点应当围绕准入多少私人部门、由哪些私人部门准入以及这些私人部门如何准入三方面。

第一，合理规划准入数量，发挥规模效益。由于历史原因，我国的城市公用事业管网布置存在布局混乱、效率低下、重复投资等缺点。政府应当根据当地实际情况将公共事业产能过剩与产能不足的企业进行统计划分，采用横线纵向分割与合并的方式，通过资源整合将产能过剩行业进行拆分，对于产能不足产业进行合并，实现模块化运作，发挥出规模效益优点；第二，设立资质准入标准，加强准入监管。公用事业的特殊性在于公用事业关乎民生，因此在选定公用事业合作伙伴时，应当选择具有一定资质标准的私人部门。政府可以根据不同公用事业的技术标准、财政标准、经营业绩等方面进行综合考虑，设定一个标准资质；第三，选择适宜的准入方式，完善市场准入机制。在公私合作项目伙伴的选择上，可采用招标、协议、拍卖等多种形式相结合的形式，公开招投标不仅可以扩大招商范围，还可以有效防止腐败。

（三）公私合作背景下质量规制

公共事业的产品质量对公众的健康安全与社会稳定具有重要作用。因此，加强公用产品的质量规制，也是保证公私合作顺利进行的重要手段。

第一，完善公用事业质量标准体系。当前我国公用事业产品质量规定的相关法律仅分散于部门规章与地方性法规当中，法律地位层级较低。因此，有必要将公用事业产品质量上升到国家法律层面，加强质量的监督性。同时，参考发达国家对于公用事业产品质量的规定，最大限度完善质量标准体系；第二，建立产品质量考核体系。除了质量标准体系外，对于产品质量的考核同为重要。政府可以依据互联网技术手段，对全国公用事业产品进行联网公布，当出现质量问题，及时在互联网上公布，并下令整改，如果整改过后仍不合格，则可以取消其经营资格；第三，增加批露制度，加强社会监督。公用事业产品安全涉及每个公民的生命安全，政府可以根据不同公用事业行业类别设定相应的投诉网站，对被举报的私人部门进行突击检查，发挥社会的监督力量。

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