山西省开展国家公园试点建设初探

王惠君

（山西省森林公园管理中心，山西 太原 030012）

山西省开展国家公园试点建设初探

王惠君

（山西省森林公园管理中心，山西 太原 030012）

介绍了当前国内外国家公园建设发展现状与基本经验，同时对山西开展国家公园试点建设的优势与存在的困难进行了分析，提出了山西开展国家公园试点建设的基本思路及建议。

山西省；国家公园

以习近平总书记为核心的党中央站在维护世界生态安全、实现中华民族伟大复兴的高度，做出了“建立国家公园体制”的重大决定，山西省也在积极研究探索本省国家公园建设试点的推进工作。如何建设国家公园，已经成为摆在广大林业从业者面前的一个重大课题。了解国内外国家公园建设发展情况，调查研究山西国家公园试点建设现状，分析存在的问题和困难，研究对策与思路是探索山西省国家公园建设试点工作的首要任务。

1 当前国内外国家公园建设发展现状

1.1 国外国家公园建设发展情况及取得的主要经验

自1872年美国建立世界上第一个国家公园—黄石公园以来，140多年来全世界共有200多个国家和地区建立了近万个国家公园，主要有美国、加拿大、英国、澳大利亚、日本等。国家公园的建立，在保护自然生态系统、自然资源以及历史文化遗迹方面发挥了重要作用，同时也促进了人类对大自然的认识和保护，推动了世界自然保护事业的兴起与发展。

取得的主要经验与成就：一是明确了国家公园概念和选定标准。国家公园是自然环境优美、资源独特、具有区域典型性保护价值大的自然区域。该区域不受或较少受到人类活动的影响，是一个国家或地区维护自然生态系统平衡、保护生物多样性、发展生态旅游、开展科学研究和环境教育的重要场所。二是形成了较完备的法律体系。世界各国均出台了国家公园专项法律，如美国出台了《国家公园基本法》、德国出台《联邦自然保护法》、澳大利亚出台了《国家公园法》等。三是形成了较为规范的管理体制。有自上而下的垂直管理体制，有较多国家采用了自上而下与地方自治相结合的管理体制，还有地方自治管理机制。四是形成了科学有效的经营机制，主要实行管理权与经营权相分离制度，均不搞盈利性创收。管理机构主要任务是抓好园内生态系统、自然文化遗产以及动植物资源保护和管理工作，其他经营项目则通过特许经营的办法委托企业或个人经营。五是建立了较为稳定的资金投入保障体系。多数国家公园运营开支主要由国家财政拔付，其次是依靠社会公众捐赠、旅游收入、特许经营收入等。

1.2 我国国家公园建设探索情况

中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》第22条明确要求，对自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制进行改革，提出建立国家公园体制。2015年国家发改委等13部委联合通过《建立国家公园体制试点方案》，确定北京等9个省市选取1个区域作为国家公园体制建设试点，为期3年，2017年底结束。目前，青海三江源、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源试点方案均获国家发改委正式批复，已进入实质性操作阶段。

2 山西开展国家公园试点建设优势及困难分析

2.1 拟选试点建设优势

目前，山西有太岳山、关帝山、管涔山、中条山4处国家森林公园作为国家公园拟选建设试点，这4处国家森林公园具备其他类型保护地不可比拟的优势：一是资源优势。4个国家公园囊括了全省森林资源精华，多为天然次生林以及新中国成立以后营造的人工林，是全省生物多样性最丰富、动植物群落最典型、历史文化遗迹较集中的区域。二是管理优势。国有林区承担着保护全省最精华的森林资源安全的职责，维系着全省生态系统安全重任，在半个多世纪森林资源的管护建设以及推动森林公园、自然保护区建设过程中，不仅形成了集中连片、产权明晰、较为完整的生态管护区域，而且还造就了一支能管理会经营的人才队伍，同时积累了较为丰富的建设经验。三是开发优势。拟选的太岳山、关帝山、管涔山、中条山4个国家森林公园在引资开发、促进资源利用方面走在了全省前列，在引导社区共建，促进地方经济发展方面也做出了贡献、积累了经验。

2.2 拟选试点公园建设面临的问题与困难

选在太岳山、关帝山、管涔山、中条山4个国家森林公园进行国家公园建设试点还存在很多问题与困难，主要有以下几个方面：一是资源整合难度大。目前，太岳山国家森林公园范围内涉及沁源、洪洞、霍州、灵石、介休等5个县（市）的6个乡镇，关帝山国家森林公园范围内涉及交城、古交、娄烦、离石、方山等5个县（市区）的6个乡镇，中条山国家森林公园范围内涉及阳城、垣曲、夏县3个县的5个乡镇，管涔山国家森林公园范围内涉及宁武、五寨、岢岚3个县的4个乡镇。涉及居民较多，存在搬迁、权属交割变更以及补偿等大量工作；其次，这4个国家森林公园内建有12个自然保护区、1个湿地公园、5个风景名胜区、1个水利风景区、1个地质公园，还有好多文物保护单位，协调建设、环保、文物、水利部门进行资源管理整合难度也不小。二是协调开发方难度大。目前4处国家森林公园均不同程度进行了引资开发，开发商数量和投资都很大。太岳山国家森林公园合作开发方达到16家，而且合同期均在三五十年之间，距合同到期年限还很长，如何协调现有合作开发商按照国外特许经营制度退出或重新进入，妥善处理好各方矛盾和利益是一项非常艰巨的任务。三是筹集资金经费难度大。当前山西这些国家森林公园经费无保障，实行“以票养园养人干事”的门票经济，经营方面存在重开发、轻保护的现象。

3 山西开展国家公园试点建设的基本思路及建议

3.1 国家公园试点建设基本思路

以确保生态系统稳定性以及自然生态资源完整性、原真性为基本原则科学划定国家公园保护区域，以园内自然资源权属全民所有化、管理主体一体化、项目经营特许化为工作重点，着力推进资源权属确权转化、各类保护地管理机构整合归并、管理权与经营权相分离进程，以健全完善国家公园法律法规体系为目标，加快国家公园立法步伐，试点先行，形成可复制、可推广的经验。

3.2 国家公园建设试点有关建议

3.2.1 围绕一个目标

就是通过国家公园试点建设出经验、树样板。

3.2.2 处理好两大关系

一是处理好生态保护与资源利用的关系，建立国家公园就是以更严格的措施强化国家公园自然生态文化资源保护，但不排除在保护前提下适度开展生态旅游，满足人民群众日益增长的精神文化需求；二是处理好生态保护与社区居民发展的关系。国家公园建立还要考虑到区域内社区居民发展，使居民彻底从对自然生态资源消耗依赖中解脱出来，通过培训教育、吸纳就业等多种方式，引导社区居民就地从事生态保护、旅游服务等相关工作。

3.2.3 实现三个统一

一是自然生态资源权属统一。对国家公园区划范围内森林、林木、林地、土地、田地、山河湖泊等一切自然资源进行确权登记，采取赎买、置换等方式将集体土地、林地等资源统一收归国家所有，实现权属统一。二是管理机构统一。对国家公园范围内的自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区等管理机构进行整合归并或撤销，统一交由资源权属管理部门，建立统一的国家公园管理机构。三是经营许可统一。全面推行和落实经营权、所有权和管理权“三权分离”，特别是经营权和管理权分离，彻底解决政企不分。要按照所有权和经营权分离的原则，在政府的主导下，有步骤、有条件地实行公开、公平的特许经营制度，通过特许经营方式分散地将公园项目经营权出让给企业或者个人。

3.2.4 做实四项工作

一是加强组织领导工作。国家公园建设涉及部门单位多，需从省政府层面抓起，各相关部门、相关市县政府配合，建立联席会议制度，协调各相关部门以及地方政府形成工作合力，共同推进。二是抓好试点建设工作。首先是选好试点，严格按照国家公园选定标准，确保试点有代表性和典型性。其次，要紧紧依靠地方政府做好试点范围内各类资源分布结构、社区居民的摸底调查工作，形成资源保护数据，对各类国有保护地造册登记，对集体资源采取赎买、置换等方式收归国有；对范围内居民或异地安置或就地转化，实现试点范围内各类资源大一统，全部转化为国有资源。三是对各类保护区管理机构进行整合，按照资源权属成立统一的国家公园管理机构，代表国家对资源进行管护。最后，要建立严格、规范的特许经营制度，在保护的基础上实现资源保护和旅游发展“双赢”。四是建立稳定的投入机制。国家公园建立后的工作经费和资源维护等经费，由财政全额保障，以法律条款予以固化。确实将国家公园作为社会公益性事业，不断完善生态补偿机制和生态红线制度，让国家公园逐步走向不以盈利为目的、引导全民广泛参与，坚持可持续经营发展理念，树立全民保护自然生态意识。五是加快国家公园地方立法进程，努力为全省国家公园建设提供法制保障。

F592

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1005-4707（2017）02-006-03

10.3969/j.issn.1005-4707.2017.02.002

王惠君（1981-），女，2008年北京林业大学毕业，现任山西省森林公园管理中心工程师。

2017-02-10；

2017-03-15。