我国行业协会的发展困境与出路探索

葛宇乾

摘 要： 行业协会的改革发展，要着重解决我国行业协会前期快速发展中积累的诸多弊病和深层次矛盾，还要善于借鉴国外优秀经验，增强行业协会自身的造血功能，明确市场主体地位，完善内部法人治理结构。政府应加大扶持力度而不是干预，以政府购买服务为主要手段，构建新型政社关系。要稳步改革二元管理体制，积极推进“一业多会”，最大限度激发行业协会活力。

关键词： 困境； 对策； 行业协会

中图分类号： F203 文献标志码： A 文章编号： 1671-2153（2017）05-0065-04

以工业化、信息化为背景的社会化大生产高速推进，带来了社会生产分工的精细化，行业集群和行业自律的需求导致了行业协会的产生和发展，成为市场经济体系的重要组成部分，在社会治理和市场治理过程中展现着越来越重要的作用。

一、宁波行业协会发展的现实基础

宁波作为我国经济较为发达的计划单列市，相比较国内其他城市而言，行业协会起步较早，发展较快，具有较强的示范性，同时，也存在亟需解决的矛盾和问题。

（一）宁波行业协会的基本概况

1. 数量增长较快。根据宁波市民政局的资料，截至2016年6月，全市行业性社团460个，占社会团体总数的19.5%。

2. 行业协会分布广门类全。全市社会团体覆盖范围广泛，包括工商服务业、社会服务、、教育、生态环境、体育、卫生和科学研究文化等各个领域，其中工商业类的社会团体占全市社团数量的29.2%。

3. 行业协会发展的制度环境不断改善，市场主体地位不断加强。自十八大以来，宁波市涉及行业协会的法规政策密集颁布，出台《宁波市促进行业协会发展规定》等10多部法规政策。行业协会发展环境不断改善，市场主体地位逐步确立。允许行业协会直接登记制，探索“一业多会”模式，行业协会去行政化和确立市场主体地位迈出了重要一步。

4. 行业协会管理工作有序开展。建立了约谈制度，深入推进行业协会社会评估、发布法人治理指引、推动协会诚信自律建设等工作，有效维护了行业协会发展的良好秩序。2015年市屬三个区（县）被评为全国首批“社会组织创新示范区”。

5. 政府向社会组织转移职能和购买服务工作推进力度不断加大。2014年开展具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织认定工作，建立了公共资源向社会组织的配置机制，超过七成的協会承担过政府购买的公共服务。

（二）宁波行业协会发展存在的问题

1. 发展不平衡。很多行业协会作用发挥不突出，社会评价不高，两极分化较严重。有些协会被戏称为“四个一”（一间屋子、一部电话、一个老头、一顿年夜饭），行业协会联系企业、服务会员的职能严重弱化虚化。

2. 行政化倾向严重。部分行业协会过多地依赖于政府部门，独立自主意识不强，对政府“等”、“靠”、“要”的思想较严重，政府与协会没有完全脱钩。行业协会主动性、灵活性、市场性不足。全市仍有42.9%的行业协会秘书长由党政机关离退休同志担任。

3. 服务和创新意识欠缺。部分行业协会的功能简单，甚至单一，服务层次浅。有的行业协会原创型、创新型服务理念服务手段严重缺乏，协会很难与会员企业形成有质量的深层互动，对会员企业、整个行业面临的难点问题认识不到位、措施不得力。

4. 整合资源能力较弱。部分协会在调动行业内人、才、物等资源方面能力不足，更无能力整合社会资源，主要依靠会费维持日常工作。通过调查，38.1%的会员单位参与行业协会缺乏兴趣，社会认可度低。

二、国外行业协会发展的经验与启示

（一）国外行业协会的发展经验

1. 德国。社会组织与人口的比例约为1：75，大约有一百万个左右。德国法律没有强制规定成立行业协会必须登记，企业可以自由组建。入会方式主要有强制性入会和自愿入会两种，行业协会服务类型比较齐全。协会经费主要来自成员会费，其次是有偿服务。政府不干预企业的生产经营活动，但在培训费用、项目补贴等方面对行业协会给予大力支持。[1]政府通过行业协会掌握制定宏观政策所需信息，传达和解释政府的政策意图。企业通过行业协会将影响企业和行业发展的重大意见反馈给政府，有利于政府的正确决策。

2. 美国。行业协会数量较多，功能比较齐全，且深深打上了自由主义的烙印，大多属于典型的自发性协会，协会是企业成员达成的契约合意的结果。行业通过反映意见和建议，影响政府制定有利于行业发展的法律、政策。政府对协会的管理较为宽松，很少明确规定行业协会的功能形态、权利义务、组织运行等事项。政府部门不资助行业协会，不过问其自治权。社会监督是行业协会自治权的制衡者，在法律框架内任何专门的民间机构都可以全天候全方位监督行业协会。行业协会在加强和促进国内外经济交流合作等作用发挥较为突出。

3. 日本。分类管理是日本行业协会的重要特点。一是有法人资格的协会，有法律法规的明确规定，包括公益法人和特殊法人。其中，公益法人行业协会是在政府的积极推动下建立、发展起来，在一定程度上承担政府职能。二是无法人资格的行业协会，是典型的民间自发行业协会，靠内部成员的契约合意达成和规范行业协会的自治权，政府不任意干预，而通过法律监督行业协会的自治权。

（二）国外行业协会对我国行业协会改革的启示

1. 与行政脱钩是行业协会独立自主的关键。我国的行业协会大多以“半官、半民”性质为主，与西方国家行业协会的非政府性质的企业联合自治组织形成了鲜明差别。主要成因之一是协会成立时，政府起了主导的行为；其次是法律法规对行业协会实行“二元管理体制”使然。

2. 适度竞争是扩大行业协会的服务范围和提升服务质量的政策前提。目前宁波市包括国内许多行业协会很少开展对企业生产经营有实际功效的服务，根本原因在于“同级区域应一业一会”的限制。行业协会服务是全方位的，其根源在于协会成立的自发性和竞争性，竞争出效率是市场经济的规律，必须引入竞争机制。

3. 协会自身能力的提升是扮演好政府与企业间沟通桥梁的保障。充当政府与企业的桥梁和纽带作用，加强双方信息传递、沟通，是行业协会的重要职能。在国内，政府下放的有关行业管理职能，很多协会达不到承接的能力，有的还未扮演好企业和行业利益的代表。

4. 行业协会的改革不能一蹴而就，必须尊重历史和传统。西方发达国家行业协会是自由市场下自发契约设立的。我国缺乏自由契约的传统，市场经济的历史仅三十多年，行业协会大都是自上而下设立，行业协会市场化改革应循序渐进，分步推进。[2]

三、我国行业协会突破发展困境的对策

行业协会要突破发展困境，改革的重点要理顺政府、协会和企业的关系，推进服务型政府建设，增强协会自身造血功能，加大对行业协会的扶持力度，改善行业协会发展的政策环境。

（一）增强行业协会自身造血功能

1. 进一步明确市场主体定位，加快自身转型。行业协会不是政府的附属物或下属单位，要有良好服务和建立威信。行业协会的非营利、中介组织性质，其实现宗旨的途径是沟通会员与政府的联系，在实现这种职能过程当中充当桥梁与纽带的角色。行业协会要在完成自身任务中辅助了政府，不能把辅助政府充当自身的根本职能，政府不能仅以自身角度需求来要求行业协会。政府应依据行业协会的职责和需求，建立健全相关法规政策，确保行业协会运行的正确方向。

2. 坚持多管齐下，全面提高会员对行业协会的支持度。要在强化协会的职能、激励和会员认识上下功夫，既要赋予协会一定的行业管理职能，又要鼓励主动为会员提供服务。加大宣传，促使企业正确认识协会及其潜力，全面恢复企业对协会的信心，走出“缺乏支持→能力不足→缺乏支持”的恶性循环。

3. 健全服务体系，形成能力提升的良性循环。做好协会工作的分门别类、建立和完善行业管理动态数据库等基础性工作。把握政府职能转移和协会改革方向，以市场化为导向对协会组织机构和结构布局进行组织变革与优化再造。加强政策研究，探寻政府与行业协会改革的对接和切入点，优化协会职能；探索市场、行业、企业的发展趋势，查找真空地带，研究拓展服务的领域、内容和空间。

4. 完善内部结构，加强制度建设。行业协会要积极建立符合自身特点的监督机制和监事机构，健全监督制约机制，完善法人治理机构，形成与行政监督管理相并行的会员自律的管理体系或组织体系。通过建立质询、问责和定期选举等制度，加强對管理层的监督和约束。

5. 建立健全“行家理事、专家筹谋”的内行办会机制，加快人才队伍建设。制定行业协会人才发展战略，构建人才竞争优势。明确秘书长能力方向，推选善于创新、沟通协调能力强的人担任秘书长。吸纳行业内和高校中有较高素质的专业人士担当理事职位，提升行业协会“有所作为”的能力。

（二）加大政府对行业协会的扶持力度

1. 加快政府职能转变，拓宽行业协会发展空间。推进政府职能立法，进一步明确政府职能转移事项，逐步将行业标准制定、价格协调、资格审查、技术标准评定、企业信用建设及资格认证等职能，以授权和委托方式转移给行业协会。

2. 加快推进政府购买服务，建立新型合作关系。将政府购买服务与创新社会治理体制相结合，着力推进政府向社会力量购买服务。政府做好具备购买服务资质，以及能够承接政府职能转移的有关行业协会的认定事务，制定出台政府向社会力量购买服务、政府向社会组织转移职能指导目录、政府购买服务采购管理办法和政府购买服务财政资金管理等政策制度，为行业协会创造更多更好的发展环境和发展空间。

3. 理顺关系，规范行业协会的行为。理顺管理体制，构建与直接登记制度相匹配的宽进严管的综合监管体系。加快形成监督主体多元化、监督措施多样化的分类监督机制，加强分类指导，实施好社会组织约谈机制，实现行业协会年检与日常监督、诚信建设、执法查处相结合。[3]加大社会组织评估推进力度，不断完善协会考核、检查、评估和退出机制。遵循公开透明、科学管理、加强监督的原则，完善协会专项资金使用管理办法。

4. 重视协会人才培养，积蓄发展后劲。科学制定协会人才阶梯培养计划，遵循和借鉴国际上通行的协会运作法则，加快高素质协会专业队伍建设。加大对行业协会人才发展资金投入力度，鼓励和支持行业协会建立人才发展基金。利用貼息、税收等扶持政策，引导和鼓励行业协会进行专业化、职业化人才队伍建设。

（三）改善行业协会发展政策环境

1. 加强立法和规划支持，有序推进行业协会建设。整合各项规定，进一步明确行业协会的社会地位、组织性质、功能作用，职能范围、设立和变更等内容，将行业协会发展纳入地方经济社会总体发展规划，鼓励和支持优势行业、新兴产业培育一批行业协会，有序推进行业协会建设。[4]

2. 创新管理体制，改革行业协会二元管理体制。加快推进行业管理体制改革，循序渐进，弱化直至取消业务主管单位。设立社会服务局，由民政部门与该局双重管理。利用3到5年的时间，过渡到由民间组织管理局统一管理，实现行业协会自我管理、自我服务、自我协调、自我约束、自求发展的“一元管理体制”。

3. 引入竞争机制，允许“一业多会”。加快修订相关法规，允许按服务类型、产业链各个环节和经营方式等设立行业协会。允许服务领域的不同行业协会有所交叉，企业可以根据实际需要参加不同的行业协会。加快推进协会与行政脱钩，试行“一业多会”制，构建合适的准入和退出机制，避免过度竞争。

参考文献：

[1] 徐家良. 双重赋权：中国行业协会的基本特征[J]. 天津行政学院学报，2003（1）：34-38.

[2] 郁建兴.全面深化改革时代的行业协会商会发展 [M]. 北京：高等教育出版社，2014.

[3] 李莉，刘晓燕. “协同治理”视角下的社会组织公共服务供给[J]. 城市观察，2012（2）：16-24.

[4] 陈振明. 公共服务导论[M]. 北京：北京大学出版社，2011.