我国部分省市职教法规及实施情况分析

摘要：比较上海、浙江、江苏，黑龙江、江西五省市的职教法规立法情况，并对其实施情况进行分析。

关键词：法规 条例

由于中国各地经济发展和职业教育发展水平存在差异，在职业教育领域内各级地方人大及其常委会和各级地方人民政府大都根据自己本地区的实际情况，在保障国家的法律、行政法规实施的前提下，制定了适合本地区职业教育发展的地方法规和政府规章，成为具有中国特色职业教育法律体系的重要组成部分，在各地实际职业教育发展中起到了重要作用。

现以“上海，浙江，江苏，黑龙江，江西省”这五个代表东部、东北部、中部省份为例，分别介绍其立法和实施情况。

（一）我国部分省市职教法规的立法情况概述与分析

1.情况概述：

上海、浙江、江苏、黑龙江、江西在职业教育发展中根据本地区职业教育发展的实际情况，相继制定了一系列的地方法规和规章，为推动行政区域内职业教育的发展提供了法制保障。

地方职教法规包括：《上海市职业教育条例》；《浙江省中等职业技术教育条例》，《宁波市职业教育校企促进合作条例》；《江蘇省实施（中华人民共和国职业教育法）办法》，《江苏省中等职业技术教育条例》；《南昌市职业教育条例》；《黑龙江省职业教育条例》。

地方政府职教规章包括：《上海市人民政府关于大力发展职业教育的决定》；《浙江省人民政府关于加快中等职业教育发展的意见》；《南京市政府关于大力发展职业教育的决定》，《南京市政府关于加快推进职业教育改革与发展的意见》；《江西省人民政府关于加快职业教育改革与发展的决定》，《江西省人民政府贯彻国务院关于大力发展职业教育的决定的实施意见》。

2.特点分析：

①立法名称比较：就目前现行的地方职业教育法规、规章中，地方人大制定的法规较多，名称有“条例”和“实施办法”两种，如《上海市职业教育条例》和《江苏省实施（中华人民共和国职业教育法）办法》。

②立法结构比较：《上海市职业教育条例》、《浙江省中等职业技术教育条例》、《江苏省中等职业技术教育条例》中设置了章，其他的条例和规章中没有设置。从地方立法技术上而言，对此没有特殊的要求，设章的主要原因是条文繁多，否则没有分章的必要。

③立法内容比较：从总则上看，一般包括立法目的，适用范围，该地区职业教育发展的基本原则，政府及教育、劳动保障等部门在促进职业教育发展中的义务，行业组织和企业、事业单位在职业教育发展中的义务。由于职业教育立法目的属于国家立法规范的范畴，在职业教育法中基本都有明确的表述，不是地方职业教育立法调整的重点内容。有地方特色的是，上海在教育与劳动和社会保障部门的职责划分上有明确的条款，如“市教育行政管理部门主管本市职业学校教育和以文化为主的职业培训工作。……市劳动和社会保障行政主管部门主管本市以技能为主的职业培训工作。……”。明确的划分了教育和劳动部门在职业教育不同方面的职责，避免了职业教育管理中的冲突和缺失。

④从办学主体上看：职业教育体系是全国范围内通行，属于国家立法来规范的范畴，地方立法机关无权对职业教育体系进行调整，因此五省市的职业教育法规也都沿用了国家的表述。

⑤从教育经费的保障上看：五省市的实施办法、条例基本沿用了国家立法的关于职业教育经费保障的表述，但都没有更明确的细则和条款，操作性不强，导致政府对职业教育的财政拨款缺乏有效的刚性和稳定性。只有上海市明确提出了市和区、县人民政府应当确保职业教育的财政性经费投入，并“逐年增长”（见第八条）。“逐年增长”与“逐步增长”虽然为一字之差，但更有可操作性。

⑥从教育与教学上看：关于职业学校的各项实验、实习基地建设，上海在职业教育地方性法规中虽然明确了县级以上人民政府有加强职业教育公共实训基地建设，支持职业学校举办实训、实习基地的义务，同时鼓励企业、事业单位为职业学校提供实习基地或者场所，接纳职业学校的学生实习，但是所明确的政府义务只体现在了原则性的说法，如“支持”、“鼓励”等用语，缺乏具体可操作性强的措施；关于职业教育教师培训，上海明确了县级以上政府及有关部门对职业教育教师的培养、培训纳入教师队伍建设规划的义务。上海要求职业学校、职业培训机构的教师必须具备教师资格，但同时又规定可以聘请其他可能无教师资格的人员任教，这使法律条款中出现了前后矛盾的状况，是需要调整的地方。

⑦从职业教育质量上看：职业质量标准、考核标准和评估办法在《职业教育法》中没有明确表述，但《上海市职业教育条例》中有职业教育质量评估的条款，要求由省级人民政府负责制定评估办法。

⑧从职业学校与高等教育的衔接上看：《上海市职业教育条例》中有“中等职业学校毕业生可以通过考试或择优推荐，进入普通高等学校专科或本科学校”的规定。

⑨从产教结合上看：对于校企合作，唯有宁波市进行了立法-《宁波市职业教育校企合作促进条例》，它是全国第一部专门针对职业教育校企合作的法规，是有关职业教育在实施细则上的立法创新。该条例有四大亮点：一是明确了企业、职业院校在校企合作中的权利与义务。对职业院校与企业开展合作的内容和形式、职业院校建立学生和教师到企业实习实践作了规定，明确了企业在接纳职业院校学生实习和教师实践中的相关义务。二是明确了政府促进职业教育校企合作的工作职责。职业教育校企合作的持续健康发展，关键在于政府的积极引导、鼓励和采取必要的扶持措施。为了进一步明确有关部门在职业教育校企合作促进工作中的服务性职责，《条例》还对教育、劳动、人事、发展和改革、经济、贸易、农业、科技等相关部门为校企合作提供公共服务的内容作了规定。三是设立职业教育校企合作发展专项资金。政府设立职业教育校企合作发展专项资金，是对促进职业教育校企合作的切实保障，并对专项资金的用途、逐步增长以及资金使用的绩效评价等作了规定。四是关于预防学生在实习期间发生的意外伤害的规定。该条例的出台，为促进校企合作持续、健康发展提供了法律保障。从职业教育的法律责任来看：《上海市职业教育条例》规定了有关行政部门不按规定拨付财政性职业教育经费、违反规定向职业学校或职业培训机构收取费用、行政部门工作人员玩忽职守、营私舞弊、滥用职权、收受贿赂的行政责任。同时也都规定了擅自设立职业学校、职业培训机构的法律责任和处罚措施。

除此之外，五省市职业教育法规和职业教育规章存在一致性问题：关于职业学校教育的规定多，职业培训的规定少；中等职业教育的规定多，高等职业教育的规定少，高等职业教育立法明显不足；纲要性规定多，单行具体条例和实施细则少。

总体上而言，这五省市的地方性法规和规章都是以《职业教育法》为依据，结合本地实际制定的，不同程度地体现了地方特色和亮点，对于推动地方职业教育发展起到了重要作用。由于五地职业教育地方性法规制定（修订）的时间前后不统一，导致制定的地方性法规也都一定程度局限于当时当地社会经济和职业教育发展的现状上。随着《职业教育法》的修订，各地也会修订地方法职业教育法规，不断推进职业教育法制建设。

（二）我国部分省市职教法规的实施情况分析

我国上海，浙江，江苏，黑龙江等省市为了更好贯彻实施以上各地方的职教法规，相继制定了具有衔接性的制度和政策来指导本地区的职业教育发展。以上海为例，为落实上海市职业教育条例，上海市进一步制订了《上海市中等职业学校国家助学金实施细则》；浙江省制订了《浙江省教育厅关于开展职业院校学生实习责任保险试行工作的通知》；江苏省制订了《江苏省教育厅关于加强五年制高等职业教育管理工作的通知》，《江苏省关于加强职教中心建设的意见》；黑龙江省制订了《黑龙江省职业教育专项资金管理办法（修订）》等制度。这些省市地方的法规的制定于颁布，进一步了保障职教法规的实施。其具体实施情况可从以下方面进行总结：

1. 地方职教法规的实施，有利地促进了地方职业教育的发展。

第一，在地方职业教育法规的引导下，“大职业教育”的格局正在形成。中等职业学校经布局调整后规模均明显提高，专业建设也在不断优化，基本适应了产业结构调整的需要。以上海为例，当前高等职业院校已经成为上海大众化高等教育的主要载体，高职毕业生就业率在全国名列前茅，民办高职教育发展尤其迅速，14所民办学院的年招生人数已占高职招生总数的四分之一；管理体制逐步理顺，教育“立交桥”已经基本建立，高校招收中职毕业生的比例逐渐扩大，职前与职后沟通、学历教育与非学历培训并举，职业院校成为在岗、转岗、重新上岗培训的重要基地。特别是根据《条例》中“市教育行政管理部门主管本市职业学校教育和以文化为主的职业培训工作”的要求，将技工学校由劳动保障部门划归教育部门统一管理，即在原主办单位、经费渠道和教师编制等保持不变的前提下，由教育部门统一负责技工学校的招生、教育教学、学生学籍等管理工作，从而实现了全市中等职业教育资源的进一步整合，这在全国具有一定先导意义。

第二，政府投入力度加大。以上海为例，随着《条例》的贯彻执行，上海将职业教育的财政经费投入纳人全市教育经费投入考核体系，市、区（县）两级政府逐年加大投入力度。仅从对中等职业教育的投入来看，2004年财政预算内拨款12.77亿元，教育费附加3.77亿元，生均事业费支出9502.70元，其中生均预算内事业费支出5022.74元；而当年全国中职的生均事业性经费支出为4499.88元，生均预算内事业费支出为2299.04元，上海的支出水平要高出一倍以上。同时，上海还在积极探索制订中、高职学校的生均公用经费定额标准，妥善安排城市教育附加和专项经费。另外按国家助学贷款新政策，市教育和财政部门、银行、银监局等共同研究协商，按高职贫困生情况及在校生人数的一定比例，2004年对高职院校共下达国家助学贷款计划10700人，贷款计划金额为6420万元，并且全部落实财政贴息与）X-I，险补偿金，在全国第一个实现了大学生助学贷款的全覆盖。

2.地方职教法规的实施，明确了企业、职业院校在校企合作中的权利与义务，搭建了校企合作的平台。

以江苏省为例，在《江苏省教育厅关于实施职业教育创业行动计划的意见》《江苏省高水平示范性职业学校建设方案》等政策的指引下，该省推进了职教集团建设。行业职教集团方面，拥有九大领域的职教集团11个，融合了300余所职业院校与400余家企业，形成职业教育与行业企业联合办学的可喜局面。区域职教集团方面，张家港职教中心发起组织了江苏扬子江职教集团，盐城、宿迁、徐州、连云港以市职教中心或高等职业技术学院为龙头，推进职教园区建设，也都取得了阶段性成果。

在《浙江省教育厅关于开展职业院校学生实习责任保险试行工作的通知》等文件政策的引导下，宁波市根据产业结构特点，搭建制造业和服务业发展所需的人才支撑平台，重点建设了十大专业人才培养培训基地和十大实习实训基地，发展了块状经济服务的簇群专业，推进了校企合作办学。

3.地方职教法规的实施，使职业教育的基础能力建设取得了较为突出的成果。

在地方职业教育法规的规范与推动下，地方职业教育的基础能力建设取得了较为突出的成果。以黑龙江省为例，随着《黑龙江省职业教育专项资金管理办法（修订）》等文件的出台，职业教育实训基地建设全面启动，黑龙江省教育厅、省财政厅联合下发了《黑龙江省职业教育实训基地建设规划》（黑教联[2007]16号）；争取中央财政职业教育专项经费1460万元，建设十个职业教育实训基地，职业教育的基础能力建设取得了阶段性成果。为了加强中等职业学校基础能力建设，黑龙江省教育厅与黑龙江省发展和改革委员会共同下发了《黑龙江省中等职业学校建设规划》（黑教联[2007]46号），2007年，组织杜尔伯特县职教中心学校等六所中等职业学校，向国家发改委申报国家级重点建设项目，争取到1500万元建设资金，加强了学校基础能力建设。全省现已拥有20多所数量大、质量高、社会认同度高的重点职业学校。

（三）我國地方职教法规及实施情况特点

1.地方职业教育立法和地方职业教育发展相互促进。

从以上几个省市职业教育立法比较来看，地方职业教育的发展促进了地方职业教育立法，地方职业教育立法又为地方职业教育发展提供了法律保障。地方职业教育立法整体操作性强，地方职业教育发展就比较全面；地方职业教育立法哪个方面有前瞻性和地方特色，地方职业教育就能在哪个方面在全国范围内比较领先。表现在：①根据地方社会经济发展要求不断完善地方职业教育立法。比如上海市的职业教育法规和有关政策中有关职业教育占教育费附加的比例就是随着社会经济的发展不断提高的；②将地方职业教育和成功经验和成果转化为地方职业教育法规的内容。新形势下如何进一步深化教育教学改革，推动职业教育的快速发展，改革传统的职业学校的学习制度，实行弹性学习制度，关注学生的可持续发展，提升学生的就业竞争力，建立工学结合人才培养模式等问题一直是职业教育理论研究的课题。如：宁波专门针对职业教育校企合作的颁布了地方法规，这些都是将职业教育研究的成果直接转化为了地方职业教育法规的内容，有力促进了职业教育的发展。

2.尽管五省市的地方职教法规不断在完善，但是实施情况并不尽如人意。表现在：

①地方职教法规的宣传贯彻力度不够。在“君子不器”、“学而优则仕”、“劳心者治人，劳力者治于人”等传统观念的影响下.当前职业教育的社会认可度还比较低. 认为职业技术教育是“二流教育”、“终极教育”的观点还广泛存在。各级教育主管部门没有充分利用宣传地方职教法规的契机引导社会解放思想、更新观念。调查表明，“地方各级教育主管部门在统筹各类教育发展中对职业教育的重视程度不够.未将职业教育与普通教育摆上同等的位置；不少学生和家长认为，接受职业教育是升学无望后的无奈选择.报考职业学校的积极性不高：个别学校热衷于对口升学率，偏离了职业教育学校的办学宗旨 ”这些落后观念的存

在，严重阻碍了职业教育的和谐发展。

②地方职教法规立法技术的缺陷制约了它的实施效果。从立法技术来看，地方职教法规存在着诸多缺陷。原则性条文过多。规范、操作性条文太少。有很多条文表述模糊，一些重要的概念笼统含糊，类似“鼓励”、“可以”、“应当”、“逐步增长”、“一定比例”、“适当”、“酌情”等词语频繁出现和不当使用，导致法律缺乏可操作性、规范性和约束力。法律规则要素不全。“在逻辑结构上，法律规则都是由假定、处理和法律后果三部分构成的。” 在地方职教法规中，只有假定和处理而无法律后果.导致一些法律关系主体虽不履行义务却不必承担法律责任：一些法律条文对适用主体或者违法惩处主体的规定也不明确，导致执法主体互相推诿、互不负责，最终使规定的法律条文成为一纸空文。

③地方法规执行不力的问题相当突出。比如：上海市、江苏省、浙江省、江西省、黑龙江省在各自条例或者办法上都一再强调要逐步增长在职业教育经费上的投入，但从实施情况的调查来看是不升反降，尤其是成人教育和农村培训。政府部门对教育投入的重点在基础教育、普通中等教育和普通高等教育，用于发展职业教育的有限资金常常被挤占、挪用。上海在《条例》中特别指出：“职业培训经费必须专款专用，主要用于一线职工职业培训的费用”，“企业应当向职工代表大会（职工大会）或者工会报告职业培训经费的使用情况并定期公布，接受财务主管部门、企业职工代表大会（职工大会）、工会的检查监督。”但目前这一规定在不少企业中落实情况并不理想，主要是缺乏严格的监督检查，有的企业未按规定足额提取，有的则将提取的经费主要用在领导层的出国考察等方面，《条例》中要求向职代会和工会报告并定期公布的规定未得到实施。

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【12】 江西省人民政府（2006）9号.《江西省人民政府贯彻国务院关于大力发展职业教育的决定的实施意见》[Z] .2006年4月26日

作者：孙珊珊，单位：武汉职业技术学院马克思主义学院，学历：研究生，职称：讲师，主要研究方向：思政教育。