建构党外代表人士综合评价体系的理性思考

周述杰 夏再军

党的十九大报告强调“统筹做好培养选拔女干部、少数民族干部和党外干部工作”。习近平总书记强调“以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来”[1]。党外代表人士是党和国家人才资源的重要组成部分，是推进中国特色社会主义事业的一支重要力量。必须按照党的十九大“完善干部考核评价机制”等要求，建立科学管用、简便易行的党外代表人士综合评价体系，推进党外代表人士队伍建设制度化、规范化、程序化，推动形成党外人才大量涌现、活力竞相迸发的生动局面，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更加坚实的人才支撑。

一、建构党外代表人士综合评价体系的基本原则

适应形势变化发展要求，把握党外代表人士成长规律，建立科学管用、简便易行的党外代表人士综合评价体系，是有效开展党外代表人士综合评价工作的首要环节。主要应贯彻以下基本原则：

（一）导向性

党在新时代从党和国家事业发展全局出发提出了“两个一百年”奋斗目标，作出了全面深化改革的决定，给统一战线赋予了全面服务“五位一体”建设的新使命、新任务。建立党外代表人士综合评价体系，必须在指导思想、目标任务、指标体系、运行机制等方面充分体现中央的战略部署要求，着力强化综合评价体系自身导向功能，通过科学把控综合评价结果运用这一选人用人的“阀门”，充分发挥综合评价“风向标”作用，营造选贤任能、见贤思齐的良好氛围，引导广大党外代表人士树立正确的价值观、政绩观，与党在思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行，在实现“两个一百年”奋斗目标、全面深化改革的伟大实践中锻炼成长，发挥作用，作出贡献。

（二）规范性

为贯彻落实深化干部人事政策改革有关要求，中央于2009年印发了关于党政领导班子和领导干部考核评价的“一意见三办法”，《党政领导干部选拔任用工作条例》也对有关规定进行了修订，建立了科学完备的党政领导班子和领导干部考核评价体系。建立党外代表人士综合评价体系，必须与干部考核评价制度改革要求，特别是与《党政领导干部选拔任用工作条例》及有关配套政策文件要求相一致，与党外代表人士队伍变化要求相适应，在评价主体、评价对象、评价内容、评价标准、评价程序、评价方法、评价结果运用等方面制定统一的规范，为党和政府识人、选人、用人提供客观公正的决策依据，为党外代表人士的健康成长明确具体目标和努力方向。

（三）约束性

《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》（中发〔2012〕4号文件，以下简称中央4号文件）提出“把综合评价作为党外代表人士推荐使用的必经环节”。由于各地各领域党外代表人士综合评价工作还处于起步阶段，综合评价体系还不够系统、不够全面，尤其是对体制外的党外代表人士缺乏必要的评价依据和有效的评价手段，导致中央政策要求在一些地方无法落实落地，一定程度上影响了党外代表人士队伍建设。湖南“衡阳破坏选举案”，在衡阳市当选的76名省人大代表中有56名送钱拉票、在出席衡阳市人代会的527名代表中就有518人收受钱物，其中不乏非公有制经济人士等党外代表人士。[2]严峻的事实反映出当地党外人大代表综合评价工作缺失所造成的后果，折射出一些地方推荐使用党外代表人士衡量“尺度”的严重偏离。建立党外代表人士综合评价体系，必须强化“凡用必评”“凡进必评”这一刚性约束机制，增强党外代表人士综合评价工作的透明度，杜绝党外代表人士选用中的腐败行为，为党和政府选准人、用好人提供有力的制度保障。

二、建立党外代表队伍人士综合评价体系的实践总结

中央统战部下发《关于进一步做好非公有制经济代表人士综合评价工作有关问题的通知》（中央统战部通知〔2010〕57号）后，各地适应新时期各领域党外代表人士思想观念、数量结构、成长路径变化的需要，根据中央有关文件精神和有关人才评价的基本理论，学习借鉴非公有制经济代表人士综合评价、各地相关领域党外代表人士综合评价及党政领导干部考核评价经验，结合本地工作实际，相继制定了民主党派、无党派、少数民族、宗教界、港澳台海外等各个方面的党外代表人士综合评价办法，且经多次测试和修改完善，建立了较为完备的党外代表人士综合评价体系。一些市县统战部门积极推进各领域党外代表人士的综合评价工作，为人大、政府、政协和民主党派、工商联、统一战线人民团体和社会团体换届及届中调整，各级党外领导干部提拔重用，各方面党外后备人才配备，党外代表人士评先评优提供了重要的选人用人依据，有效提升了党外干部工作的群众满意度，创造了鲜活的实践经验。

（一）科学构建指标体系是建立党外代表人士综合评价体系的基础

坚持系统思维理念，站在全局的高度整体把握党外代表人士综合评价指标设置，构建完整科学的综合评价指标体系。

1.把握基本遵循，增强政策指导功能。坚持党外代表人士综合评价指标设置与党和国家的路线方针政策特别是党的统一战线方针政策衔接配套，与政协章程、各民主党派章程、工商联章程、《党政领导干部选拔任用工作条例》《公务员法》等法律规章和中央4号文件等有关统战、组织工作政策文件协调互动，与落实当地党委、政府的重要决策部署紧密结合，做到条条有依据，款款有出处，项项有遵循，增强党外代表人士综合评价指标体系的政策指导功能。

2.把握基本标准，增强行为引导功能。以中央4号文件明确的“政治坚定、专业突出、群众认同”的党外代表人士基本标准为统揽和参照，在设置 “政治性、专业性和群众性”三个一级指标的基础上，分别设置政治方向、政治素养、政治表现、专业水平、履行职责、同心工程、道德品行、遵纪守法、社会形象九个二级指标，按照性质、程度、频率递减的顺序，设置具体的指标评价标准，并相应将评价结果划分为好、较好、一般、差四个等级，分别用大写字母A、B、C、D表示，构建规范完整的党外代表人士综合评价框架体系。

坚持共性指标和个性指标相结合。共性指标体现党和国家对党外代表人士的统一要求，如热爱祖国，坚持中国共产党的领导，坚定地走中国特色社会主义道路，拥护改革开放，具备一定的政治把握、参政议政、组织协调、合作共事能力，有一定的专业水平、工作成就、社会贡献，道德品行良好，遵纪守法等。个性指标体现各领域党外代表人士的特点，如民主党派、无党派人士强调坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，发挥参政议政、民主监督作用等；少数民族代表人士强调贯彻落实党的民族政策，构建平等、团结、互助、和谐的民族关系，维护祖国统一等；宗教界代表人士强调贯彻落实党的宗教政策，遵守教义教规，推动宗教与中国特色社会主义相适应等；非公有制经济代表人士强调爱国、敬业、诚信、守法、贡献，做合格的中国特色社会主义事业建设者等；港澳台海外代表人士强调坚持“一国两制”方针，积极为祖国统一、民族复兴贡献力量等。共性指标与个性指标的结合，使整个指标体系既照顾基本面，又顾及界别、行业、个体差异，更具针对性、合理性。

坚持定性指标和定量指标相结合。定性指标如政治立场和表现、组织协调和合作共事能力、道德品行、社会影响等，界定其“程度”，做到便于定性分析。定量指标如参加学习、会议、活动出勤率、建议提案数量、资金投入和社会捐赠数额等，界定其“尺度”，做到便于统计计量。两者结合使整个指标体系发挥两者优势、相得益彰，更具客观性和操作性。

坚持能力指标与绩效指标相结合。能力指标从提高理论政策、专业学识、业务能力水平上明确努力方向、路径方法。绩效指标从提高专业成就、工作成绩、社会贡献上提出目标要求、明确载体平台，使整个指标体系保持严格的内在逻辑性，有效把控事物发展变化过程，更具科学性、导向性。

3.把握基本底线，增强监督约束功能。严把政治关，对在重大政治事件面前持错误政治立场，公开发表不当政治言论，参加反对党和政府的政治活动，影响社会稳定，给国家和人民利益造成重大损失的党外代表人士实行“一票否决”。严把遵纪守法关，对有严重违法违纪或犯罪记录的党外代表人士实行“一票否决”。通过牢牢把住党外代表人士选用的政治和法律基本底线，增强党外代表人士综合评价指标体系的监督约束功能。

（二）合理设计工作流程是建立党外代表人士综合评价体系的重点

准确把握综合评价的程序方法是建构综合评价体系的重要环节。“党外代表人士综合评价由党委统战部牵头负责，评价对象本人所在单位、党派、社团及与评价对象有密切关联的部门参与配合。”“工作中要针对不同领域党外代表人士特点，设置相应的评价指标和程序，分类开展综合评价工作”[3]。坚持“凡用必评”“凡进必评”的原则，在党外代表人士政治安排、实职安排、社会安排、评先评优及纳入后备人才数据库等关键点启动综合评价，经过合理的工作流程，对党外代表人士进行全方位、多方面的考察，确保选准用好党外代表人士。工作流程为确定对象—信息采集—部门评价—民主测评—综合总评。

1.确定对象。统战部门根据工作需要，协商有关方面确定或经民主推荐确定评价对象。

2.信息采集。统战部门通知、指导评价对象如实填报《信息登记表》，收集评价对象基本信息。同时通过查阅相关档案、评价对象提交的述职报告和实证材料、相关部门提供的数据报表和情况证明等，进一步核实、补充、完善评价对象信息，保证相关数据采集真实可靠。

3.部门评价。统战部门将收集的评价对象信息分送参与评价的部门，有关评价部门对评价对象相关信息进行审核，对照综合评价指标体系和等级标准及应用表就对应评价指标作出客观评价，填写《部门评价表》。个别指标也可由评价部门核实或提供情况，由统战部门据此做出评价。部门评价结果由统战部门汇总，填写《部门评价汇总表》。同一指标由两个以上单位评价的，评价结果取低等级。

4.民主测评。根据关联度、知情度和代表性要求，协商有关方面确定参与测评人员，一般应包括评价对象所在单位中共组织及统战、组织、纪检（监察）部门负责人、群众代表、工作对象代表。在此基础上，再由统战部门牵头组织参与测评人员对照综合评价指标体系和等级标准及应用表，对评价对象做出分项评价、总体评价，填写《综合评价民主测评表》。民主测评汇总结果由统战部门根据各测评表总体评价情况统计、计算得出，具体方法为：总体评价A等达到三分之二以上汇总结果为A等；B等达到三分之二以上汇总结果为B等；C等达到三分之二以上汇总结果为C等；其他情况为D等，并填写《民主测评汇总表》。

5.综合总评。统战部门根据采集的信息，结合有关党外代表人士换届考察、任职考察及年度考核评价、绩效考核评价、专项考核评价情况，对部门评价和民主测评汇总情况进行比较分析，对照综合评价指标体系和等级标准及应用表，确定评价对象分项指标评价总等次、总体评价总等次，填写《综合评价汇总表》。

（三）协同强化结果运用是建立党外代表人士综合评价体系的关键

坚持党委的统一领导，发挥统战部门的主导作用，协调有关方面共同推进综合评价结果的运用，切实增强党外代表人士综合评价的权威性。

1.在安排使用上协同运用。具体有以下方面：党委决定对党外干部进行实职安排前，统战部门协调组织部门，将综合评价结果作为实职安排的重要参考依据；党委决定对党外人大代表及常委、党外政协委员及常委正式提名前，统战部门分别会商有关部门和组织部门、政协党组，利用综合评价结果做好推荐提名工作；统战部门决定对党外代表人士进行社会安排前，统战部门与有关社团组织根据综合评价结果拟定社会安排提名人选。

党外代表人士安排使用，具体适用如下综合评价结果：综合评价结果是A等的，作为优先安排使用对象；是B等的，作为可以安排使用的对象；是C等的，作为暂不宜安排使用的对象；是D等的，作为不能安排使用的对象。

2.在履职管理上协同运用。统战部门协调组织人事部门、所在单位和人大、政协有关部门等，推动综合评价与年度考核评价、绩效考核评价、专项考核评价等履职考核评价相互融合，互为结果，形成党外代表人士履职管理合力，共同督促党外代表人士正确履职、全方位履职，切实发挥好党外代表人士应有作用。具体操作上做到综合评价结果的A、B、C、D等与履职考核评价结果的优秀、称职、基本称职、不称职相对应，避免“多头评价多张皮”。

3.在激励约束上协同运用。统战部门协调人事、工会、妇联和宣传等部门，将综合评价结果作为党外代表人士进行评先评优或表彰，特别是作为记功、评定各级劳动模范和推荐“五一劳动奖章”“三八红旗手”等荣誉的前置条件，确保表彰应表彰的人，荣誉授给真正优秀的人。同时协调有关部门、所在单位、社团组织对综合评价中发现的表现较差、群众满意度低或有严重违法违纪行为的党外代表人士进行批评教育、警示诫勉或采取组织措施。具体操作上，把综合评价结果是B等以上的作为评先评优或表彰奖励对象，对综合评价结果是C等的进行批评教育和警示诫勉，对综合评价结果是D等的采取组织处理措施，不再列入党外代表人士或后备人才队伍名册。

三、完善党外代表队伍人士综合评价体系的对策建议

目前，党外代表人士综合评价工作在各地取得一些实践经验，但由于此项工作推进时间不长，各地推动的力度不一，所以仍然存在一些不尽如人意的地方：一是综合评价适用的广度和深度有待进一步挖掘。目前的综合评价主要适用于地方人大、政府、政协换届考察，届中考察、年底考核较少涉及。二是综合评价办法的科学性和操作性有待进一步增强。如有些环节在内容上不够严密，操作上不够规范，指标的权重分值还需要科学论证等。三是综合评价工作的资源难以有效整合。统战部门的主导作用发挥不充分，有关部门的积极性也未有效调动起来，对党外代表人士的综合评价持抵触情绪，等等。党外代表人士的综合评价是一项探索性、开拓性极强的工作[4]，为此，围绕建立科学管用简便易行的党外代表人士综合评价体系，提出以下对策建议：

（一）增强政策落实的行动自觉

认真贯彻落实中央4号文件精神，切实把综合评价作为党外代表人士推荐使用的必经环节。把综合评价作为甄别、选拔党外人才的根本途径，客观、全面、准确地选人识才，杜绝和避免党外代表人士队伍出现“良莠不齐”“鱼龙混杂”等现象。把综合评价作为党外人士安排使用的首要环节，坚持“凡进必评”“凡用必评”原则，真正选贤任能，树立正确的用人导向。把综合评价作为党外代表人士队伍建设的经常性基础性工程，紧跟时代发展和中央关于人才队伍建设指导思想的不断变化，与时俱进更新理念思维，改进方式方法，健全完善综合评价指标体系，保持强大的生命力。建议中央配合现行的《公务员法》《党政领导干部选拔任用工作条例》及相关团体、界别的法律法规，制定党外代表人士综合评价实施细则，明确综合评价的指导思想、目标任务、指标体系、程序方法、保障机制、工作要求，为基层提供基本遵循和重要依据。

（二）构建科学适用的指标体系

对接经济社会发展需求，把握党外代表人士的成长规律，建立健全各领域党外代表人士评价指标体系。围绕党外代表人士的基本标准，科学设定综合评价的一级和二级指标，搭建党外代表人士综合评价指标体系的“纲”；从宏观上把握党和国家对党外代表人士的共性要求，建立普遍适用的评价标准，从微观上分辨各领域党外代表人士社会分工、地位作用、所处环境的差别，细化、量化评价标准的内容，使评价标准更趋理性和人性化，完善党外代表人士综合评价指标体系的“目”；坚持党外代表人士综合评价指标体系与政策更新、理论研究和工作实践创新一起“脉动”，进一步丰富评价内容，拓展、延伸评价“链条”，构建起综合评价指标三级、四级等子目录，织密党外代表人士综合评价指标体系的“网”。通过以上工作，做到纲目并举，点面兼顾，环环相扣，形成一个有机整体，提升综合评价的科学性、实效性。

（三）建立规范有序的运行机制

1.规范组织领导机制。成立统战部门牵头抓总，有关部门单位、民主党派和社团组织共同参与的党外代表人士综合评价工作协调小组，建立健全联席会议机制，明确工作任务，研究分析形势，着力构建工作安排紧密、程序方法规范、政策体制透明的综合评价工作领导体系。

2.创新民主监督机制。建立健全民主测评、民意调查、述职述廉等工作机制，加大民意考评权重、扩大群众参与，增强综合评价工作的群众公认度和满意度。探索综合评价提前预告、综合评价过程公示、综合评价结果反馈等方法路子，增强综合评价的透明度。

3.健全责任追究和纠错机制。严格责任追究，对造成评价失误的有关部门和评价人员，依据党纪政纪，严格追究相关部门和人员的责任，并对失真失实的评价结果及时予以纠正，提高综合评价结果的客观性和权威性。

4.建立评价结果动态管理制度。根据评价结果，建立规范的个人综合档案，对信息库内容适时进行更新，对已掌握的动态情况及时进行补充修正，确保信息的准确性。

（四）提供坚实有力的技术支撑

1.建立综合评价人才库

适应各领域党外代表人士综合评价需要，着力构建以统战人事部门干部为主体、有关职能部门负责人、有关方面专家学者组成的综合评价工作人才库，组织开展系统培训，推行综合评价人员学考制度，推动评价人持证开展考评工作，为开展综合评价工作提供人才和智力支撑。

2.建立党外人士数据库

积极开发党外代表人士信息资料和信息数据库，建立从中央到地方体例统一、内容规范、功能完备的党外人士信息管理软件系统，推进党外代表人士管理台账和信息库制度建设，分门别类做好党外代表人士基础信息采集和入库归档工作，夯实综合评价工作基础。

3.加快综合评价软件开发应用

建议中央统战部尽快推动综合评价软件开发，为全面推进党外代表人士综合评价体系实施创造条件，提供技术支持。各级统战部门充分利用综合评价软件系统，分析和处理党外代表人士综合评价过程中的信息和数据，有效阻断人为因素干扰，提高综合评价体系应用效率和评价结果的科学性、客观性。

（五）加强评价结果的综合运用

建立健全各种评价主体协同运用综合评价结果的制度机制，将综合评价成果广泛运用到党外代表人士物色发现、教育培养、选拔使用、监督管理、激励约束各个环节。经过综合评价，对各方面表现先进的代表人士进行重点培养，在政治安排、实职安排、社会安排和评先表彰时优先考虑，充分发挥他们在党外代表人士群体中的引导激励作用，确保综合评价工作真正发挥好导向作用。同时，对参与性强而没有得到政治安排或评价等级较低的党外代表人士，杜绝“一评定终身”，通过“同心工程”等平台载体，强化联谊交友，加强政治引导，确保参评对象理性客观面对评价结果，继续立足岗位作贡献，发挥好优势作用。对部分经综合评价结果很差、档次较低的党外人士要敢于及时亮“黄牌”或“红牌”，对已安排的要及时撤销，尚未安排或拟安排的要及时调整，维护综合评价的严肃性和权威性。

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017:65．

[2]邬焕庆，丁文杰，陈文广.衡阳破坏选举案[N].中国青年报，2014-08-19（01）.

[3]党政干部统一战线知识读本[M].北京：人民出版社、华文出版社，2016:478.

[4]中共重庆市南岸区委统战部课题组.党外代表人士综合评价体系探讨[J].重庆社会主义学院学报，2015（4）：57.