民主党派与政党协商

吴平魁

（西安交通大学，西安710049）

民主党派与政党协商

吴平魁

（西安交通大学，西安710049）

民主党派作为政党协商的重要主体，如何在中共领导的政党协商中发挥作用，是需要认真研究的课题。正确认识民主党派在政党协商关系中的地位是民主党派在政党协商中发挥作用的政治前提；加强协商能力建设是民主党派在政党协商中发挥作用的重要基础；发挥界别优势是民主党派在政党协商中发挥作用的基本特点；推动制度的完善是民主党派在政党协商中发挥作用的重要保证。

民主党派；政党协商；地位；作用

“政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。”它是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是社会主义协商民主体系的重要组成部分。2015年5月颁布的 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》，把“参加中国共产党领导的政治协商”确定为民主党派的一项基本职能，这是中共在总结多党合作经验基础上对民主党派基本职能做出的新的科学概括，是多党合作理论的重要创新。习近平同志指出，“要着力推动政党协商深入开展”“搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力”［1］。民主党派作为政党协商的重要主体，如何在中共领导的政党协商中发挥作用，是需要我们认真研究的课题。

一、正确认识民主党派在政党协商关系中的地位是民主党派在政党协商中发挥作用的政治前提

政党协商主要是指中国共产党同民主党派的政治协商，是中国共产党同各民主党派在党际之间直接进行的政治协商。在我国现有的政党制度之下，政党协商具有特殊的意义，政党协商关系有着具体的特点。

第一，政党协商中各民主党派是独立、平等的协商主体。首先，民主党派作为独立的协商主体，各自以独立的资格和身份参与政党协商，独立表达政党意志，反映政党诉求，维护政党利益。它反映的是政党协商中各民主党派相互之间的关系。在现实的协商实践中，中共与民主党派的协商一般采取集体协商的方式，即中共就某一协商议题与各民主党派共同进行协商。在这种协商中，民主党派虽然采取了共同或集体参与的方式，但它没有改变各民主党派作为独立协商主体的地位，也就是说，这种协商仍然是各民主党派与中共之间的多方的协商，而不是民主党派 （整体）作为一方与中共之间进行的双方的协商。所以，在政党协商中各民主党派始终是各自独立的协商主体。其次，民主党派作为平等的协商主体，主要是指在政党协商中各民主党派与中共具有平等的协商主体资格。它反映的是政党协商中各民主党派与中共之间的关系。“协商民主理论认为，在理想的协商中，参与者在形式上和实质上都是平等的。”［2］“协商民主制度中的协商必须是各相关利益方平等的协商，否则便不能称其为协商。”［3］在我国的政党协商中，中共以平等的姿态组织协商，民主党派以平等的资格参加协商，各方为实现共同的政治目标以平等的方式开展政治协商工作。

在我国的政党协商中，民主党派在政党协商中的独立、平等主体资格，是由我国现行的政党制度决定的。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为其提供了基本制度基础，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中关于 “民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”的规定，为其提供了具体的政策基础。

第二，政党协商必须坚持中国共产党的领导。“协商民主是党领导下的民主，政党协商是党领导下的协商，党的领导始终是搞好政党协商的首要前提。”［4］只有坚持中国共产党的领导，充分发挥中共总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能保证政党协商沿着正确的方向发展。当然，强调中共在政党协商中的领导地位，并没有因此而否定民主党派在政党协商中的独立、平等的主体资格。因为，中共对政党协商的领导仍然是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。政党协商的过程，始终是在中共的领导下，各党派独立、平等参与的过程。

第三，中共在政党协商中发挥主导作用。中共不仅是政党协商的领导者，也是政党协商的主导者。在我国政党协商的具体实践中，除 “民主党派中央以调研报告、建议等形式直接向中共中央提出意见和建议与民主党派中央负责同志以个人名义向中共中央和国务院直接反映情况、提出建议”等少数情况以外，大部分情况下的协商活动都是由中共作为主导的：协商会议由中共负责同志 （或委托中共统战部门）主持召开；约谈协商由中共负责同志（或委托中共统战部门）邀请；书面协商由中共向民主党派提出征询意见等等。协商计划和协商议题一般也都由中共提出。中共在政党协商中发挥主导作用，是由中共作为执政党的地位决定的，也是中国特色社会主义政党制度的现实要求。

二、加强协商能力建设是民主党派在政党协商中发挥作用的重要基础

协商民主的意义是凝聚共识，因此，协商民主必须注重实效性，即参与协商的各方能够真实和充分地表达意见和诉求，并且能够通过这些意见和诉求对决策产生影响。这也就说明，在协商民主中，协商主体既要有协商的愿望，还必须有相应的协商能力。当前，加强协商能力建设是执政党和参政党的共同任务。我国各民主党派作为参加中国共产党领导的政党协商的重要主体，加强协商能力建设更具有紧迫性。

根据新时期我国政党协商制度的现实要求，各民主党派协商能力建设应该着力做好以下方面的工作：

第一，加强领导班子和人才队伍建设。领导班子建设是加强民主党派协商能力建设的首要任务。民主党派的领导班子既是党派发展的领导者，也是政党协商的直接参与者，民主党派的协商能力一般都是通过其领导班子和班子成员的政治参与体现出来的，因此，领导班子建设是加强民主党派协商能力建设的关键。习近平同志在中央统战工作会议上的讲话中指出，“要支持民主党派加强思想、组织、制度特别是领导班子建设，提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力”［5］。习近平同志关于 “五种能力”的论述，为新时期民主党派领导班子协商能力建设提出了目标，指明了方向。

人才队伍建设也是民主党派协商能力建设的重要环节。民主党派参加中国共产党领导的政党协商，主要是协助执政党谋划国家大事，因此要求民主党派建真言献良策，真正做到如习近平同志指出的那样，“参政参到点子上，议政议到关键处”。而要做到这一点，就需要民主党派广聚人才，并且为人才提供施展才华的广阔舞台。

第二，密切与党政有关部门、人民团体、高等学校、科研院所的联系。民主党派要履行好职能，发挥好作用，必须熟悉情况、了解问题，因此，积极进行调查研究，密切与党政有关部门、人民团体、高等学校、科研院所等各方面的广泛联系，获取可靠的材料，掌握真实的信息，才能保证在政党协商中言之有物，言而有用，避免在协商中出现那种毫不负责任的简单表态和毫无针对性的空洞议论。

第三，完善参政议政工作机制。民主党派参政议政工作机制是民主党派组织履行职能的工作过程和工作方式。完善民主党派参政议政工作机制是保证民主党派履职效能的必要措施。民主党派参政议政工作机制的建立，应当遵循政策性、系统性和实效性原则。建立科学化正规化的民主党派参政议政组织系统。正确处理好一系列重要关系，比如党派整体功能发挥与党派成员个体作用发挥的关系；党派成员本职工作与从事党派事务的关系；党派成员履行责任与政策激励的关系等等［6］。

第四，建立具有自身特色、服务参政议政的智库。“加强中国特色的新型智库建设”是中共在新时期为推进协商民主广泛多层制度化发展提出的一项具体要求。民主党派参加中国共产党领导的政党协商必须注重智库建设。在民主党派的履职实践中，专门委员会发挥着重要作用。专门委员会作为民主党派组织内部的非职能机构，具有专业性、研究性、咨询性的特点，是民主党派履行参政党职能的重要智库。所以，民主党派的智库建设，首先需要搞好的是专门委员会的建设。另外，在参政党发展实践中，一些民主党派尝试与有关社会组织和高等院校联合建立研究机构，通过这些研究机构把党派以外的社会力量组织起来为参政党履职提供服务，比如，2011年12月，民进中央与中央社会主义学院合作建立 “参政党建设理论研究中心”。这就是一种很好的方法，值得借鉴和推广。

三、发挥界别优势是民主党派在政党协商中发挥作用的基本特点

民主党派的界别特色是在民主党派产生和发展过程当中自然形成的。进入新的历史时期以后，根据中国共产党领导的多党合作和政治协商制度发展的需要，中共作为执政党从政策层面肯定了民主党派的界别特色，并且对民主党派在组织发展中如何保持界别特色提出了具体的政策建议①。因此，从某种意义上讲，保持民主党派的界别特色本身就是多党合作的一项内容。

民主党派的界别大体上有两种类型：一类是历史性地域性的界别，比如民革、致公党和台盟都属于这一类型。民革沿用的是历史性界别，致公党沿用的是历史性和地域性兼有的界别，台盟沿用的是地域性的界别。另一类是职业领域性界别，比如民盟、民建、民进、农工党和九三学社都属于这一类型。这些党派以成员的职业形成了自己的主体界别特色［7］162。当前，民主党派的界别出现了模糊化的倾向，但保持界别特色仍然是各党派组织发展工作的重要原则。

民主党派的界别特色在政党协商中的意义，我们可以从两个角度来认识：

第一，保持民主党派的界别特色，通过民主党派成员不同的成分构成，全面反映不同阶层和不同人群的利益诉求，实现政党协商中利益表达多元化的要求，形成广泛的政治共识，从而保证政党协商的合目的性。“在现代政治生活中，政党作为代表一定阶级、阶层或利益集团的政治组织，利益表达的功能日益突出。”［7］75不管在何种政治制度下，国家的政治统治总是需要整合统治阶级内部的各种政治力量，集中统一不同阶层的意志，形成统治阶级的整体意志。尽管统治阶级内部不同阶层、不同集团和不同的成员在维护本阶级根本利益方面具有一致性和共同性，但不同阶层、不同集团和不同的成员，在具体利益的追求上始终存在着现实的差异性。因此，如何通过一定的政治机制将统治阶级内部不同方面的各种具体利益诉求，有效地反映到国家政治决策中来，是一件极具政治智慧的事情。我国的政党协商制度在反映各界诉求、凝聚政治共识方面具有独特的优势，而这其中民主党派的界别特点发挥了重要作用。在中国特色社会主义事业发展中，由于体制改革、社会转型等原因，社会结构发生了深刻变化，利益格局日趋复杂，各社会阶层都有表达其利益的强烈愿望。各民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者之间的政治联盟，能够反映和代表各自所联系群众的具体利益和要求。这也正是民主党派政治代表性的具体体现。在政党协商当中，中共代表着全体人民的根本利益与要求，各民主党派分别代表部分阶层和群众的具体利益与要求，构成了一个完整的利益表达系统，形成了独具特色的利益表达机制。

第二，保持民主党派的界别特色，可以充分利用民主党派界别资源优势，发挥界别历史性、地域性、专业性等特点，强化协商议事的效率，提高政党协商的水平，保证政党协商的实效性。政党协商的内容一般是 “党和国家重大方针政策和重要事务”，涉及面广、政策性强，并且有些事项具有较强的专业性。这就要求民主党派在政党协商中必须具有与自身政治地位相适应的协商能力和协商水平。由于历史的原因，我国民主党派在自身发展中受到了各种因素的制约和影响，政党能力普遍弱化，履职水平存在着结构性的缺陷。实践表明，民主党派只有充分发挥界别优势，利用界别资源，才能在履职中较好地发挥作用。历史上民主党派在国家和社会发展中曾经做出过的那些有影响的重要贡献，也大都与各党派的界别优势密切相关。进入新的历史时期以来，各民主党派在总结履职经验的基础上，普遍注重在参政议政中凸显界别特色，形成具有自身优势的参政议政领域和履职的重点方向，取得了很好的效果②。我们不能要求民主党派在政党协商中对每一个领域的问题都有发言权，但我们可以做到，也应该做到在某些领域有自己的发言权。所以，只有充分利用界别优势，才能把民主党派在政党协商中的结构性劣势有效转化为结构性优势，从而保证政党协商的实效性。

四、推动制度的完善是民主党派在政党协商中发挥作用的重要保证

政党协商作为政治活动，需要制度作保障。由于政党协商是中共领导的政治协商，因此，政党协商中的制度建设首先是中共的任务和责任。我国多党合作的实践表明，要不要搞协商、什么问题需要协商、怎样进行协商等都必须通过具体的制度规定下来，否则，政党协商必然会流于形式或随意。中共十八大以来，先后颁布了 《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》《关于加强政党协商的实施意见》等一系列制度文件，成为政党协商的重要制度依据。

民主党派作为中国共产党领导的政党协商的参加者，在推动政党协商制度建设方面负有重要责任。

第一，在政党协商过程中，通过意见和建议等方式推动和帮助中共建立和完善政党协商方面的相关制度。民主党派参政党的地位决定了它不能够主导和决定有关政党协商的制度，但作为政党协商的重要主体，它可以影响这些制度。从我国多党合作的历史来看，政党协商作为中国特色社会主义协商民主的重要形式，本身就是中国共产党与各民主党派在长期团结合作过程中探索形成的。与此相关的一系列制度，当然也是在中共的领导下各党派共同合作的结果。这些制度或者是由中共提出后得到民主党派的赞同而被广泛接受，或者是由中共与各民主党派共同协商确定。实践表明，我国政党协商的各项制度反映了各党派的共同意志。进入新的历史时期以后，随着中共依法执政理念的确立，政党协商的制度化建设将成为一项重要的任务，民主党派应该积极参与，通过意见、建议等各种方式，推动和帮助中共建立和完善政党协商方面的各项制度。使中国特色的政党协商沿着制度化、规范化和程序化的轨道健康发展。

第二，在政党协商过程中，适应政党协商的需要，民主党派也要建立和完善符合基本政治制度要求的具有自身特点的党派内部制度规范。参加中国共产党领导的政党协商是民主党派的一项新职能，构建和完善与履行此项职能相关的规章制度是民主党派制度建设的新任务。各民主党派应该认真研究，把在政党协商过程中成功的经验和做法及时加以总结并转化成制度，从而保证民主党派在履行政党协商职能时有章可循。民主党派建立和完善有关政党协商方面的内部制度时，应该注意以下几点：一是注意这些制度与中共制定的相关制度的配合与呼应；二是注意这些制度与党派内部其他制度的协调与统一；三是注意从各党派的实际出发，充分反映各党派自身的特点；四是注意这些内部制度的可行性和可操作性，避免在制度建设方面的形式主义。

注释：

①1996年3月间，中共中央统战部邀请各民主党派中央负责人举行座谈会，就民主党派组织发展的若干问题进行了协商。在《关于民主党派组织发展若干问题座谈会纪要》里规定：民主党派的组织发展以共同协商确定的范围和对象为主，有利于各党派保持各自的优势和特色，应该继续坚持。

②以民建为例，民建中央在九大以来积极关注新时期经济社会发展中的重点、难点、热点问题，由八届确立的5大参政议政优势领域，发展为围绕结构调整与宏观调控、创新驱动、人口能源环境、中小企业与非公经济、资本市场与金融改革、城镇化与住房保障、扶贫攻坚与职业教育、区域经济发展等8个参政议政优势领域，努力打造民建参政议政的精品，在凸显界别优势的基础上，不断提高参政议政的集中度。参见《人民政协报》2015年10月23日《民建中央参政议政工作迈上新台阶》。

［1］习近平同党外人士共迎新春［N］.人民日报，2015-02-13 （01）.

［2］齐惠.论我国的政治协商制度——对西方协商民主的理论认知与实践超越［J］.中国政协：理论研究，2011（04）：39-43.

［3］刘学军.健全社会主义协商民主制度的几个问题［N］.人民政协报，2012-11-28（12）.

［4］孙春兰.着力推动政党协商深入开展［J］.求是，2015（11）：3-5.

［5］巩固发展最广泛的爱国统一战线 为实现中国梦提供广泛力量支持［N］.人民日报，2015-05-21（01）.

［6］吴平魁.建立健全民主党派参政议政工作机制问题的几点思考［J］.上海市社会主义学院学报，2013（01）：30-33.

［7］李金河，郑宪.民主党派和无党派人士关注的20个理论问题［M］.北京：中央编译出版社，2006.

（责任编辑：刘 颖）

我国全国性的宗教团体有7个：中国佛教协会、中国道教协会、中国伊斯兰教协会、中国天主教爱国会、中国天主教主教团、中国基督教三自爱国运动委员会、中国基督教协会。

——摘自 《统一战线知识手册》

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.03.023

D665

A

1672－0911（2017）03－0023－05

2016年西安交通大学统一战线理论与实践研究项目 “论民主党派如何在政党协商中发挥作用”的研究成果（项目编号：西交统研1603）。

2017-03-28

吴平魁 （1961-），男，西安交通大学法学院副教授，民建中央理论研究委员会委员，民建陕西省委常委，陕西省政协委员。