论脱贫攻坚中的政府行为

唐建兵

★政治经济★

论脱贫攻坚中的政府行为

唐建兵

扶贫作为准公共物品的供给行为，是现代政府的应尽职责。在扶贫开发工作已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，政府主导是打赢脱贫攻坚战的根本保障。充分发挥政府主导作用，关键在于强化脱贫攻坚的组织领导、做好脱贫攻坚的规划引领、完善脱贫攻坚的制度政策、搞好脱贫攻坚的协调统筹。推进脱贫攻坚，政府必须抓紧基础工程：积极培育区域经济增长极，推动贫困地区经济的快速发展；加大人力资本投入，促进贫困人口素质全面提升；完善基础设施，提升服务功能，提高贫困地区基本公共服务水平。

贫困；贫困问题；脱贫攻坚；政府行为

2015年11月底，中央扶贫开发工作会议讨论通过了《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)，对我国全面建成小康社会进入决胜阶段的扶贫开发工作做了具体部署，标志着打赢脱贫攻坚战的冲锋号正式吹奏响起。《决定》强调指出，“坚持政府主导，增强社会合力。强化政府责任，引领市场、社会协同发力，鼓励先富帮后富，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局”[1]，进一步明确了政府在扶贫开发中的角色定位和职责功能。政府作为扶贫开发的最重要主体，在脱贫致富、全面小康的推进实践中怎样才能扮演好自身的角色，以充分彰显自身优势、发挥主导作用已经成为社会的关注之题。由此可见，在扶贫开发进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，依据政府的职责功能定位，如何进一步调整优化政府扶贫行为，以最大限度地提高扶贫绩效，增强贫困人口的获得感，是当前我国扶贫开发中亟待解决的深层次问题。

一、政府主导是打赢脱贫攻坚战的根本保障

如期实现7000万贫困人口摆脱贫困的既定目标，时间紧迫、任务繁重，必须立足于中国的特定国情，充分发挥社会主义的政治优势，始终坚持党的领导以夯实组织基础，始终坚持政府主导以增强社会合力。唯有如此，我们才能够动员全社会力量，打赢脱贫攻坚这场硬战。新中国成立60余年来，贫穷落后面貌彻底改变，国家富强、人民富裕的基本任务初步实现，正是社会主义政治优势的最充分体现。

(一)扶贫作为准公共物品的供给行为，是现代政府的应尽职责

贫困是一种复杂的社会现象，范畴极为广泛、内涵颇为丰富，不仅是单纯的经济问题、民生问题，而且也是重大的政治问题和社会问题。在此意义上说，纯粹地借助市场调节，采取简单的经济手段配置社会资源而达到缓解乃至消除贫困之目的无疑于天方夜谭。在现代社会里，市场和政府是实物和服务等各类社会资源配置的最主要途径。通过市场配置社会资源一方面能及时、准确地反映市场供求变化，实现资源有效合理配置，另一方面能充分地调动劳动者的生产积极性，推动科技进步和经营管理提升，促进劳动生产率提高和资源有效利用。但是，市场配置社会资源旨在追求经济利益的最大化，这一目标价值导向决定了市场调节又不是万能的，固有的弊端制约着其在有些行业领域正向作用的发挥，也就是通常说的市场失灵现象。就扶贫而言，行业涉及面广、问题尤为复杂，是一个相对特殊的领域，对政策、人才、资金、技术和项目等社会资源的需求量大，且以贫困人口为最主要供给对象，尚若完全借助市场的自发调节的确有些难遂人愿。以市场为导向推进扶贫资源优化配置难免造成扶贫实践远离预先设定的价值目标。况且，扶贫所需的资源供给也不同于私人物品的供给，而是典型的准公共物品供给。准公共物品是在消费方面具有较大程度外部性的一类公共物品，“具有效用的‘非排他性’和利益的‘非占有性’。因此反贫困这种具有巨大的积极的外部经济的物品，不能也很难由市场提供，只有通过政治程序或公共选择由政府提供。”[2]在此意义上说，扶贫作为准公共物品供给行为更主要的表现为一种政府行为，是现代政府必须履行的最基本、最重要职责。

(二)脱贫攻坚任务艰巨，政府主导特征鲜明

贫困表现为经济收入微薄、物质资源匮乏然而却又非仅限于此。就此意义而言，推动经济发展和财富增长是消除贫困的必要条件但绝非充分条件。而此问题作为一个古老而常新的话题始终伴随着人类社会的发展，是制约人类迈向幸福生活的最大障碍。在效率优先、经济利益最大化的价值目标引导下，经济总量、社会财富尽管获得了较快的增长，但是不平等和贫富分化也在逐步显现，贫富差距总体上呈拉大态势，贫困问题依然严峻并稍有强化，因此单纯依靠市场经济本身的力量是无助于解决贫困问题的。多年的扶贫实践也证明，“经济增长不能自动实现减贫，政府在脱贫攻坚中责无旁贷，必须发挥主导作用。”[3]

政府作为国家行政机关，是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，代表人民意志行使着社会公共权力，扶贫主导作用首先体现在政府是扶贫政策制度的最大供给者，持什么样的扶贫理念直接决定着实际行动的扶贫治理结构。关于制度在扶贫开发中的极端重要性，正如有学者言，“制度是影响农村反贫困的重要因素，制度因素是贫困实质的深层次原因，而资本短缺和资源贫乏等不过是贫困实质的表象反映。”[4]自1986年始，中国政府不断地进行着制度调适，推动扶贫制度创新，并成立了负责扶贫工作的专门机构，逐步形成了以政府力量为主体的国家扶贫治理结构。进入全面建成小康社会的最后决胜阶段之后，制度改革不断向纵深领域推进，脱贫攻坚任务也被提上议事日程，以政府力量为基础的权利与机会安排、公共财政支出和社会保障支出等向农村和贫困地区以及贫困阶层倾斜的主导价值取向明显地增强了。与此同时，扶贫理念逐步向赋权和参与式合作转变。伴之扶贫观念更新和理念转变，国家扶贫战略作了重大调整并进行了较为完善的制度安排，以解决贫困地区和贫困人口脱贫致富的扶贫攻坚问题。其次体现在政府是扶贫资源的最主要供给者和分配者，决定着扶贫资源投向和项目选择。扶贫资源作为一种低成本抑或说是无成本资源，是依靠行政力量配置的稀缺性资源：扶贫资金源于财政部门预算；扶贫项目源于相关部门沟通协调；扶贫干部源于组织部、扶贫办等的宏观调配。最近几年政府扶贫资源尽管已经向NGO等社会组织开放，但尚处于试点阶段而未能普遍推广，仍然是初步的、低层次的。再次体现在政府是扶贫行动的协调者和监督者，主导着扶贫开发进程。扶贫作为一项复杂的系统工程，政府、市场和社会等力量联合互动、协作推进是极为必要的，而各种力量的联合互动又离不开政府强大的行政资源号召和组织动员能力，以做到扶贫工作对接和扶贫措施落实。

二、脱贫攻坚中政府的职能作用

政府在脱贫攻坚中角色如何定位，又当如何担当、怎样履职尽责？2001年5月，江泽民同志在《扶贫开发要切实解决实际问题》文中指出：“我们的党是以全心全意为人民服务为宗旨的，我们的政府是人民的政府，帮助贫困地区群众脱贫致富，是党和政府义不容辞的责任。”[5]在推进脱贫攻坚的伟大实践中，必须进一步明确政府职能、强化行政责任，才能充分发挥政府的主导作用。

(一)强化脱贫攻坚的组织领导

完成脱贫攻坚任务不能仅凭满腔热情，更不能头脑发热，想到哪就做到哪，而要立足实地，加强政府的决策领导，坚持有组织、有计划、有步骤地推进扶贫开发工作，务求决策过程让人民拥护、执行结果令群众满意。习近平在河北阜平考察扶贫工作时强调指出，“各级党委和政府要高度重视扶贫开发工作，把扶贫开发列入重要议事日程”[6]，也就是说政府必须担当脱贫攻坚之责，将扶贫开发摆在“重中之重”的位置上。从中央到地方都应当成立由主要领导负责的扶贫开发领导小组，并抽调相关行政部门的领导担任主要成员，健全领导组织机构并不断完善其职责功能。当然，政府的组织领导不仅体现在组织机构的设计上，还要建立并完善扶贫专题调研、工作进展汇报、督导检查推进、年度计划总结、绩效考核评估等工作制度，用制度的科学性、规范性减少个别领导决策的主观性和随意性。

(二)做好脱贫攻坚的规划引领

推进脱贫攻坚，政府要敢于充当扶贫的排头兵和先锋队，站在领航者的位置上，制定体现地域资源特色和扶贫对象特征的扶贫总体规划、片区扶贫规划和贫困家庭脱贫规划。制定科学合理的扶贫总体规划，“是提高扶贫资金使用效益、促进贫困地区经济社会发展、让困难群众共享改革发展成果的有力保障”[7]，是到2020年实现脱贫攻坚对象“两不愁、三保障”、基本消除整体贫困目标的基本要求。所谓规划科学即把握政策导向、立足地域实际，认真分析当前扶贫面临的客观环境和资源的优势劣势，明确目标任务、凝聚扶贫力量；而规划合理即资源需求、愿望诉求和目标任务等内容要让各方面都能够承受，不至于突破心理底线，做到既善于开动脑筋，亦不好高骛远、脱离实际。这样的扶贫规划才具有引导力和约束力，也才能真正地付诸于扶贫的伟大实践中。同时，与扶贫紧密关联的行政部门要结合自身的行政职责和功能定位，立足实际制定专业性、行业性的扶贫规划。纵向的、横向的扶贫规划相互支撑、相辅相成，构成一个完整的扶贫规划体系，也就为推进脱贫攻坚确定了方向和目标。

(三)完善脱贫攻坚的制度政策

“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意”[8]，推进脱贫攻坚必须深入实地调研，并以此为基础制定切实可行的制度政策，这是做好扶贫工作的基本遵循。在杭州召开华东7省市党委主要负责同志座谈会时，习近平强调：“要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。”[9]用制度政策的组合拳打赢脱贫攻坚战，其实就是发挥国家制度政策的引领、导向作用，借助制度政策的导向功能引导人才、资金、技术和项目等扶贫资源向贫困地区和贫困人口流动。在这方面，《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》《关于打赢脱贫攻坚战的决定》为国家相关部委和各级地方政府制定相对细化的扶贫制度政策提供了指导性意见。

(四)搞好脱贫攻坚的协调统筹

就扶贫主体的职责功能而言，政府是扶贫工作的组织者、决策者，要理顺扶贫主体之间、扶贫主体与扶贫对象之间的关系，充分发挥政府的协调统筹作用，防止各种扶贫力量互相牵制或相互推诿而出现“扶贫窝工”的现象。首先、协调扶贫力量，搭建有效服务平台，引导社会力量积极参与。脱贫攻坚旨在保障和改善民生，使困难家庭、困难群众衣食无忧、脱贫致富。实现这个目标需要政府主动适应新常态，引导、培育更多的社会力量积极参与到扶贫实践中来，形成“政府、市场和社会”等各方面力量共同参与的扶贫新局面，从而最大限度地凝聚扶贫力量。其次、以全局观念统筹脱贫攻坚工作。脱贫攻坚涉及经济、社会和文化等诸多领域，具有一定的特殊性，不能孤立地、静止地看待，而应当将这项任务放在经济社会发展的宏观背景下进行思考，放到中国特色社会主义建设的全局中来推进，放在全面建成小康的进程中来谋划。再次、站位全面审视扶贫的战略高度统筹扶贫资源。要立足于年度或中、长期的脱贫攻坚任务，按照“性质不变、渠道不乱、整合使用、各其记功”的原则，充分发挥行业部门的某种优势和长处，统筹各类扶贫资源，“各炒特色菜、凑成扶贫席”，真正做到有限的扶贫资源用在脱贫的关节点上。

三、脱贫攻坚中政府行为的选择

脱贫攻坚既有相对明确的时间表，又有解决“两不愁、三保障”、实现脱贫的目标任务，探讨并尝试建立与当前扶贫形势以及扶贫工作实际需求相适应的扶贫体制，是其间的应然之举。对脱贫攻坚中的政府行为进行优化调整，无疑将是破解当前扶贫困局的最佳切入点与突破口。

(一)培育区域经济增长极，推动贫困地区经济的快速发展

经济增长极理论是由法国经济学家佩鲁(francois perroux)最先提出来的。该理论认为，实现一个国家或地区经济的平衡发展是不可能的，因而应当选择特定的地理空间或产业培育一个或数个“增长中心”，吸引各种产业要素聚集，由此产生外部经济，并通过“涓流效应”向周边地区或相关产业逐步扩散，以带动地区经济迅速增长。就致贫成因而论，贫困是多元复杂因素的综合体，但是资源稀缺、经济脆弱却是其间的根本因素。国家划定的14个集体连片特殊困难地区基本上是“老、少、边、穷”等特殊类型区，贫困程度足出一斑。因此，政府要积极正视贫困地区经济发展能力偏弱的现实，并立足于贫困地区现有资源基础和发展潜力，依托优势产业群或区域城市带发展建设主要交通干线，以政策倾斜、资源投入为重要基础，以技术创新为根本动力，培育壮大若干个有鲜明地域特色、具带动区域协同发展的区域经济增长极。“一个地区经济发展达到一定水平，可以不断地积累有利因素，为自己进一步发展创造条件。”[10]从技术方面看，经济增长极的技术创新能引起周边其他企业的学习和效仿，推动产业结构调整升级，促进贫困地区经济快速发展；从社会心理方面看，经济增长极能推动周边地区的贫困人口主动适应环境变化，改变是“社会人”而非“经济人”的固化守旧观念，努力提高自身的劳动技能和综合素质，增强克服困难、战胜贫困的信心和勇气，积极主动地去创造社会财富、做大做好经济“蛋糕”。

(二)加大人力资本投资力度，促进贫困人口素质全面提升

人是生产力中最活跃、最根本的因素，刻意回避人力资本的积累，生产力发展、社会进步也必终将成为一句空话。西方国家发展经验亦表明，人力资本的积累和增加对经济增长和社会发展的贡献远比物质资本、劳动力数量的增加重要的多。因此，从根本上改变贫困地区落后面貌，让贫困人口走上脱贫致富之路，政府要不断加大人力资本的投入力度，重视劳动技能培养和人口素质提高，使贫困人口获得更多的发展机会和能力。第一，用好用活扶贫制度政策，为贫困地区的适龄儿童提供公平教育机会。“发展乡村教育，让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育，阻止贫困现象代际传递，是功在当代、利在千秋的大事”[11]。教育作为阻断贫困现象代际传递的根本之策，政府要从贫困地区基础教育的实际出发，在优势教育资源配置上给予适度倾斜，推动基础教育均衡发展。第二，积极开展职业技能培训，提升贫困人口的自我发展能力。美国经济学家西奥多·舒尔茨(Theodore W. Schultz)认为，要想彻底改变现状，物质资本的提高和农民素质的提高要同步发展[12]。政府要以技工学校和中职院校为职能技能培训的主阵地，通过提供免费的职业教育和技能培训，增强贫困人口尤其是中青年的职业技能和业务水平，提高他们的自我发展的能力和转移就业能力，促进贫困人口充分就业。第三，提升党员干部的业务素质，增强他们的干劲和热情。常言道：“火车跑得快，全靠车头带”。贫困人口脱贫致富，离不开党员干部的示范引导。为此，一方面要教育好、培养好贫困地区的党员干部，不断增强党员干部的“四个意识”，使他们的业务素质、综合能力等方面都有明显提升，另一方面从省直、县直等机关团体中选派优秀年轻的党员干部承担驻村帮扶工作任务，利用他们先进的发展理念和致富信息，通过沟通协作、互动交流提高当地党员干部的发展致富能力，继而有效地推动脱贫致富工作。

(三)完善服务基础设施，提高贫困地区基本公共服务水平

贫困地区由于经济发展处于低水平状态，基础资源供给严重不足，公共服务基础设施颇为落后。当前，贫困地区公共服务的落后性突出地表现在：医疗条件改善迟缓，卫生人才十分匮乏，医疗卫生基本上处于停滞状态；文化条件相当简陋，科技图书资料紧缺，文化资料室、科技阅览室有名无实；社会保障覆盖面太窄，贫困人口以自我保障为主，养老救助、防险抗灾等各类保障尚处于较低水平，等等。就此方面，政府应当有相对清醒的认识，科学把握扶贫政策，合理统筹扶贫资源，以实现公共服务均等化、让贫困人口获益为重要目标，通过完善公共服务、加强社会保障等有效形式对劳动者形成的保护、对人力资本的提升、对风险的防范以及由此形成的稳定的社会环境而为消除贫困奠定基础。[13]第一，完善医疗救助制度，推动贫困地区医疗卫生事业发展。以办好贫困乡镇卫生院、贫困村卫生服务站为重要抓手，主动落实医疗卫生扶贫政策；加大医疗救助资金投入和农村药品、救护设备等配送，确保贫困人口能享受到安全廉价的医疗服务；定向免费培养培训农村医疗卫生人才，提高医疗救护人员的技能和水平。第二，落实文化惠民工程，繁荣发展农村文化。建立稳定的文化投入保障机制，力争在贫困地区尽快形成相对完备的公共文化服务体系；推进广播电视户户通、有线网络村村通，实现高端文化信息资源共享；广泛开展文明村镇、美丽乡村、“五好”家庭等群众性精神文明创建活动，重视贫困人口乡土知识的挖掘和培育，努力营造帮贫助困、勤劳致富的良好社会风尚。第三，健全社会保障体系，提高贫困人口的保障标准和补助水平。强化政府兜底责任，全面落实“五保”供养、烈属伤残军人优抚和贫困群体救助等相关政策；重视扶老助残、救孤济困、赈灾防险等福利慈善事业发展，避免这类脱贫人口再度返贫；发展农村老龄福利事业，加快农村养老服务机构、服务设施和活动设施等方面建设，补齐农村老龄事业发展的“短板”，切实解除农村贫困老龄人口的后顾之忧。

[1]中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/07/content_5020963.htm，中国政府网

[2]康晓光.中国贫困与反贫困理论[M].南宁：广西人民出版社，1995年，p18

[3]秾言.政府主导是脱贫攻坚根本保障[N].经济日报(第6版)，2015-12-28

[4]李含琳.关于现代社会贫困实质的制度理论[J].农村经济与社会，1994 年第 5 期，p5

[5]江泽民.江泽民文选(第3卷)[M].北京:人民出版社，2006年，p250

[6]习近平.在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话[N].人民日报(第1版)，2012-12-31

[7]曹绍云、胡桂永.紧扣主旨科学规划加快推进扶贫开发进程[J].老区建设，2009年第23期，p34

[8]毛泽东.毛泽东文集(第5卷)[M].北京：人民出版社，1996年，p83

[9]习近平.采取超常举措 拿出过硬办法打赢扶贫开发攻坚战[EB/OL].http://finance.people.com.cn/n/2015/0529/c1004-27076329.html，人民网，2015-5-29

[10]王全明.以特色产业集群推动四川贫困地区经济跨越式发展[J].中共四川省委党校党报，2008年第11期，p143

[11]习近平.阻止贫困现象代际传递[OB/EL].http://politics.people.com.cn/n/2015/0401/c1024-26785656.html

[12]周惠仙.新农村建设背景下的扶贫攻坚[J].经济问题探索，2009年第10期，p179

[13]张新文、吴德江.新时期农村扶贫中的政府行为探讨[J].郑州航空工业管理学院学报,2011年第5期，p143

On the Government Behavior in Poverty Alleviation

Tang Jianbing

It is a responsibility for a modern government to shake off poverty as a behavior of supplying quasi public goods. When poverty alleviation is on the critical conjuncture, the local government plays a key role in winning the battle against poverty. The full play of the government's leadership is reflected as follows: strengthening the leadership of organizations in poverty alleviation, leading the way to poverty alleviation, improving the institutional policy of combating poverty, and collaborating poverty alleviation efforts. In addition, the government must construct the basic engineering projects: to cultivate the regional economic growth, to promote rapid economic development, to increase human capital investment, to enhance the quality of people, and to improve infrastructures, service functions, and public service in poor areas.

Poverty;poverty problem; poverty alleviation; government behavior

F202

A

1674-8824(2017)05-0064-05

唐建兵，淮北师范大学历史与社会学院法学博士、副教授，硕士生导师。(安徽淮北，邮编：235000)

安徽省社会科学创新发展研究项目——“大别山片区扶贫攻坚对象特征与脱贫致富对策研究”，项目编号：2016CX036；2017年安徽省社会科学规划项目——“习近平扶贫思想研究”，项目编号：AHSKYG2017D167。)

[责任编辑：曾雪玫]