新时期基层干部法治能力提升路径探讨
——以成都、深圳和南京的实践为例

文 郭 祎（成都行政学院，四川成都 610000）

新时期基层干部法治能力提升路径探讨
——以成都、深圳和南京的实践为例

文 郭 祎（成都行政学院，四川成都 610000）

加快提升基层干部的法治能力对全面推进依法治国和基层法治政府、法治社会建设等方面意义重大。新时期基层干部法治能力提升实践的具体路径包括：深刻认识全面推进依法治国的重大意义，通过多种形式强化法治思维，提高依法决策和依法行政的能力水平，通过依法化解基层矛盾和纠纷提高法治能力，构建基层干部法治能力提升的制度体系等。

基层干部 法治思维 法治能力 路径

基层干部一般是指县以下机关、企事业单位、乡镇（街道）、村（社区）、基层组织等机构中，直接与人民群众密切接触、密切联系，从事基层基础性工作的党政干部。总体而言，基层干部在推进依法治国中的地位和角色十分特殊，同时也非常重要。他们既具有一般干部的普遍特点，又显现出“特殊性”，比如与人民群众接触更频繁更紧密，比如工作内容更琐碎更细微等。提高基层干部的法治能力对于夯实全面依法治国基础，引领广大人民群众遵法守法依法办事以及推动基层治理法治化等具有十分重要的现实意义和长远影响。

一、前提条件：深刻认识全面依法治国的重大意义

习近平总书记在纪念现行宪法颁布实施30周年大会上的讲话中强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。［1］毋庸置疑，法治是国家、政府、社会全面迈向现代化的标志和保障，也是中华民族实现“两个一百年”伟大目标的重要体现和根本保障。

法治思维与法治能力密不可分，提高法治能力的前提就是要有法治思维和法治观念，基层干部必须首先充分认识和搞清楚为什么要法治、法治的意义和重要作用以及对于当前中国的迫切性等基础性问题。习近平总书记强调，部署全面推进依法治国，是我们党在治国理政上的自我完善、自我提高，不是在别人压力下做的。［2］从中国共产党长期执政的角度理解全面依法治国，不仅仅有助于克服认识上的表面化，且能够强化和激发全体党员干部推进依法治国的自觉性、主动性和积极性。中国共产党第十八届四中全会专门研究部署新形势下的全面依法治国问题，本身也表明了党在法治建设层面的自觉性和坚定性。与此同时，党的十八届四中全会特别突出强调两个方面：一方面强调党领导人民群众制定宪法法律，也要带头遵守宪法法律，中国特色社会主义法治建设必须弘扬宪法精神，党只有在宪法法律范围内活动，才能不断强化执政公信力，巩固和扩大坚实的执政基础；另一方面强调党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规体系与国家法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系一起构成了中国特色社会主义法治体系。但是也规定，党内法规严于国家法律，党纪挺在宪法法律前面，对党员干部提出了更高要求。广大基层干部只有完全搞清楚了以上这些内容和意义，才能从内心深处增强对全面依法治国的高度认同感和现实紧迫感，自觉强化法治思维，通过学习和培训不断提高法治观念，在推进实施“四个全面”的伟大实践中不断提高法治能力，依法解决基层社会的矛盾和问题。

二、重要基础：通过多种途径和形式强化法治思维

不容否认，近年来通过一系列持续不断的法制宣传教育，基层干部的法治能力得到了一定程度上的提升，在依法行政、依法办事和建设基层法治政府、促进社会公平正义等方面取得了一定成就，但同时，我们必须十分清醒地看到，基层干部的法治思维和法治能力与党中央要求、广大人民群众的期待以及我国经济社会发展新形势还不相适应、不相协调，甚至在一些情况下阻碍了当地经济社会的健康科学发展。比如在本课题组组织完成的调查问卷中，对“你读过《国务院关于加强法治政府建设的意见》吗”？回答“认真读过”的占总人数的11%，“大致读过”的占比为56%。“听别人讲过”的占比为15%。“没有读过”的占比为17%。这一问题反映出基层公务员主动认真学习国家法律文件的比例不大，仅占11%，被动学习者占71%（“大致读过”和“听别人讲过”）。还有，“您认为在工作中首先考虑的是”要符合“法律规定”的占总人数的24.2%；要符合“群众的利益”占比为21.6%；要符合“领导的意图”占比为50.4%；要有“个人的权重”占3.8%。再者，问“当其法律规定与领导指令相冲突时，你执行的是？”回答为“法律规定”的占总人数58.1%，“领导指令”的占比为11.3%，而“折衷规避”占比为30.6%。可见基层公务员在实际工作中，首先考虑依法律规范行政和考虑群众利益的不足50%；而注重领导意图（折衷规避）的占比率相对较大。

以上的问卷调查统计结果所折射的问题不容忽视，提示我们新形势下强化基层干部的法治思维任重道远。强化基层干部的法治思维是一项复杂的系统工作，全国各地也正在逐步探索一条行之有效的切实路径。在普法宣传与法治培训层面，比如深圳市整合网络教育资源，设立“深圳干部在线学习平台”，开设20多门法律课程，分别组织全市公务员参加《行政强制法》、《宪法》及法治思维能力提升专题学习和测试。［3］再比如近年来，成都市以“人人讲法·共建和谐”为主题，以“依法办事好干部大教育、文明守法好市民大讨论、法治文化暖民心大行动、送法惠民进万家大走访”为主要内容，大力开展了“法治大讲堂”活动。在成都市法律服务中心、20个区（市）县和315个乡镇（街道），分别建立规范化的法治讲堂，在全市3000多个村（社区）办公场所，建立法治大讲堂村（社区）讲堂，为长期开展法治大讲堂工作提供固定的场所。仅仅2013-2014年，“法治大讲堂·公务员学法专场”和各级党委常委会、政府常务会会前法治专题学习就举办了1300余场，公职人员学法守法培训3500余次，培训15万人次。［4］而在法治思维的基层应用层面，比如南京市建邺区双闸街道坚持强化问题导向，抓住当前街道工作中的重大、关键、热点问题，开展研讨式、案例式、现场式培训，理论联系实际，强化能力训练，使广大党员干部能够自觉运用法治思维和方式化解矛盾纠纷，维护社会稳定，破解发展难题和推进科学发展。另外，针对社区工作行政化色彩浓厚、社区工作人员压力过大等问题，南京市政府出台推动 “政社互动”工作的实施意见，明确社区依法履职事项和协助政府工作事项，出台减轻社区负担相关规定。深入开展社区（村）“四民主、两公开”工作，创新和谐平安社区、村级民监会等各种形式民主管理载体，［5］社区治理和服务创新工作做法效果显著。总体而言，深圳市、成都市和南京市的探索具有一定的代表性，基层干部的法治思维强化必须走理论教育和基层应用相结合、自觉学习和考核评价相结合的实践道路。脱离基层实践的法制宣传，或是没有考核评价机制作为督促动力的学法用法要求都将是苍白的。基层干部法治培训要紧密结合推动基层治理法治化、社区治理现代化等议题，在社区居（村）民规则意识、制度思维和参与能力等提高的同时强化基层干部的法治思维，两者之间形成良性互动，夯实法治的基层基础。

三、关键环节：提高依法决策与依法行政能力水平

法治的根本目的是保护人民群众的合法权益，而保护的途径和要求就是各级干部要牢记“法定职责必须为、法无授权不可为”，在决策中严格遵循法定程序，广泛发扬民主，进行充分协商，最大程度上避免决策失误带来的种种恶果。且整个过程要强化对权力的监督，从制度层面杜绝 “三拍”（决策拍脑袋、执行拍胸脯、出事拍屁股）干部出现，为基层群众利益的维护提供最可靠的法治保障。

毋庸置疑，依法治国、依法执政、依法行政的共同推进是全面依法治国的基本内容和重要要求。从很大程度上而言，基层干部的法治能力主要体现为是否做到了依法决策、依法行政或依法执法，这又在很大程度上影响着国家整体法治的形象和能力，也在很大程度上彰显着中国共产党依法执政的决心、能力和面貌。比如从基层执法角度看，现阶段，我国基层执法主要存在如下六个方面问题：一是执法主体不明确，相互推诿扯皮现象普遍存在；二是执法乱作为，侵害群众利益现象时有发生；三是执法低效能，存在执法的表面化现象；四是执法选择性或选择性执法，导致执法不公正现象；五是执法不配套，容易造成执法资源的浪费；六是执法的权责脱节，导致执法的随意化、任意化现象。六个问题的背后有一个基本的事实就是基层执法力量薄弱与执法任务艰巨始终并存，基层矛盾复杂与执法方式简单始终并存，解决的主渠道仍然需要夯实基层执法力量，强化法治培训，大大推进基层执法的规范化和程序化。再比如基层推进依法行政凸显的问题，四川省M市（地市级）政府在依法行政方面存在的突出问题是：依法行政工作在基层开展起来有困难，群众对工作理解不到位，主要体现为干部依法行政的做法群众不理解，局部地方还有干群关系不和谐的例子，重点项目的拆迁工作中，群众不支持。调研中发现，基层干群关系较为对立，尤其是村支书和村民之间的关系，甚至有村支书指斥“所有的群众都是刁民，都应该立即抓起来”，群众则表示“村干部是自己选举出来的，他们很信任村干部，少数村民确实存在刁难情形”。［6］表面上看，基层干部与群众各执一词，好像都有道理，但必须看到，社会转型期出现的干群冲突现象从根本上暴露了基层干部依法行政能力的严重不足或极其不适应。“少数村民的刁难现象”不仅应当理解，而且应当结合党中央提出的“社会主义协商民主”要求积极自觉并切实探索实践路径，以更好地满足人民群众对于美好生活的向往愿望。

四、实践锻炼：依法化解基层矛盾纠纷来提高法治能力

毫无疑问，新时期全面推进依法治国的基础在于基层，关键也在于基层，难点同样也在基层。法治的伟力在于人民群众的内心拥护和真实信仰。基层社会矛盾问题若不能一一得到及时有效化解或不能以法治的方式彻底化解，群众的合法权益就难以得到切实保障，群众对法治的信仰也将受到严重不良影响，全面依法治国就将失去最为广泛的群众基础和社会支持。

“实践出真知”，基层干部的法治能力亟需在具体实践的锻炼中逐步提升，通过一个个具体矛盾问题的法治化解得以体现。特别是在应对人民群众各种诉求和处理各种突发事件时，既要注意运用经济、政策、行政等手段，更要注重运用法治手段，确保解决办法和处理结果经得起实践检验，从而更好地维护社会和谐稳定。［7］经过在成都市的基层乡镇实地调研发现，一方面，部分基层干部缺乏必要的法律知识，在遇到问题时不能习惯性形成法治思维，不会第一时间考虑到能不能引导诉求群体通过司法手段维护权益、解决问题，特别是在面临多种问题或棘手问题时，不能首先研判处理方式是否符合法律规定、法治精神，不能正确灵活运用法治方式、依法依规处理矛盾问题，不懂法、不知法、有法不依、执法不严、违法不究等现象普遍存在。另一方面，出于应对上级考核、维稳责任等压力，不得已“花钱买平安”，久而久之形成难以挽回的负面效应，为基层矛盾纠纷的预防化解埋下隐患，且严重损害了法治的权威和尊严。再有甚者，极少数干部存在不作为或者乱作为现象，以权谋私、权钱交易，在群众中造成极为恶劣的影响。这些因素导致群众对基层政府产生严重的不信任甚至抵触对抗情绪，无形中加大了基层矛盾法治化解的难度。

五、制度保证：构建基层干部法治能力提升制度体系

党的十八大以来，基层法治政府建设正以前所未有的速度加快推进。但基层干部的法治能力总体上与全面推进依法治国进程新形势和基层群众期待新要求还有一定的差距，迫切需要加快构建基层干部法治能力提升的制度体系，以保证基层干部的法治能力稳步提升。

首先是要健全基层干部学法用法考核评价机制。众所周知，中国的事情，关键在党，关键在领导干部；关键在人，关键在人的高素质。习近平总书记强调，如果领导干部都不遵守法律，怎么叫群众遵守法律？他还指出，各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。五年来，深圳市委、市政府高度重视法制宣传教育在法治建设中的先导性、基础性作用，把法制宣传教育纳入全市经济社会发展的总体规划。尤其是2012年以来，法制宣传被列入“法治政府和普法教育”指标，35个市政府工作部门和6个区政府、4个新区管委会被列入考核范围，形成市、区、街道、社区四级普法网络，使普法由软任务变成硬指标。［8］成都市和南京市也是如此，都以制度的形式确立领导干部学法用法的考核机制，但仍需要进一步健全学法用法的评价机制、督促机制、落实机制，真正以制度的形式对领导干部的学法用法积极性得到促进和提高，使领导干部在行使公权力的过程中时刻绷紧“法治”这根弦。

其次是健全社区党员干部法治能力的提升机制。基层党员干部，尤其是城乡社区工作的党员干部是基层法治建设的“关键少数”，必须紧紧抓住这个“关键少数”，必须加快健全社区党员干部的法治能力提升机制。一方面要形成常规性的社区党员干部学法制度安排，另一方面要通过活动评选的制度化安排营造城乡社区的良好法治氛围，进而促进基层党员干部法治能力的提升。比如2015年6月，成都市举办了首届社区法治论坛，评选出26个“法治示范社区”。建议在已有的实践基础上，国家民政部、司法部等部门联合协同，抓紧完善我国“法治社区”和“社区法治之星”评选规则，设立专项资金奖励并形成我国城乡社区治理法治化的招牌动作，以进一步发掘和用好社区法治人才资源，最大程度激励社区治理法治化中各方主体的积极性主动性创造性，进而通过舆论宣传报道和社区居民积极参与等相结合方式，营造干部带头、全民参与、多方尽力、人人共享的社区法治氛围。

再次是健全基层社会协商的有序推进机制。2015年7月，中央颁布的《关于加强城乡社区协商的意见》中指出，城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。为了充分保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，促进群众依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，需要加快健全高效的现代社区协商议事机制。值得注意的是，中央特别要求应当建立协商成果采纳、落实和反馈机制，对协商过程中持不同意见的群众，协商组织者要及时做好解释说明工作，这无疑是对协商民主要义的准确把握和现实提醒。我们建议在成都崇州市《关于建立乡镇社会协商会议的意见》、《杭州市社区协商民主议事会制度》和成都锦江区《莲新街道协商议事共同治理办法(试行)》等有效做法的实践基础上，全国出台统一的《基层协商议事规则》或《城乡社区协商发展实施意见》，对基层协商主体、程序、评价等进行统一的制度化规范，尤其是对基层干部在社会协商中的法治角色、法治能力等提出具体要求，切实提高基层协商议事水平，为基层治理法治化提供制度保障。

第四是健全基层领导干部施政行为公开制度。“施政行为公开制度”是权力的“防腐剂”，其重点是优化施政行为公开的体制与机制，进一步明确施政行为公开的范围和内容，不断创新施政行为公开的方式与方法，明确规范施政行为公开的流程与程序以及推进施政行为公开的评估与完善。

最后是加快健全基层治理法治化的保障机制。良好的法治环境和法治氛围是基层干部依法办事的重要保障，也是全面推进基层治理法治化的重要体现。以城乡社区治理为例，社区干部处在群众自治和上级命令之间，其沟通桥梁作用的发挥往往遭遇诸多困境：一方面是尊重群众自主意愿，推动实现群众的自我服务、自我管理、自我教育、自我监督；另一方面又要按时保质完成上级党委政府交办的一系列常规任务和大量不确定的临时任务。法治思维和法治能力在这样的“困境”中显得不合时宜，城乡社区“去行政化”一直也是理论界探讨的焦点问题。所以，健全基层治理法治化的保障机制，营造基层干部依法行政、依法办事的制度环境显得重要而迫切。比如成都市委组织部、市民政局出台 《关于减轻城乡社区负担的十条措施》（2015）(以下简称“社区减负十条”)明确，未列入依法自治和依法协助目录清单的事项，尤其是社区承担的招商引资、协税护税、经济创收等任务，以及社区作为责任主体的执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理和属于专业技术性质、应由具有相应能力和资质的组织办理的事项，列入负面清单，原则上一律取消。在前期调研中梳理的村（社区）的537条服务事项，经过反复梳理和界定，最后形成市级层面四项清单，即基层群众自治组织依法自治事项清单、基层群众自治组织依法协助政府工作主要事项清单、可购买服务事项清单、村（社区）工作负面事项清单。实行准入制度后，村（社区）依法协助政府主要事项56条；城镇社区自治组织依法自治事项12条；村和涉农社区自治组织依法自治事项13条，依法开展自治工作和协助政府事项为69条。“减负十条”全面落实后，新增村（社区）协助事项须由市级相关部门向市城乡社区治理工作领导小组办公室出具法律依据依法调整备案，严格实行事项准入制。［9］“社区减负十条”的现实意义是显而易见的，同时对于进一步厘清基层政府与群众自治权责方面的理论价值也是不可小觑的。社区减负的目的在于减少基层政府公权力对城乡社区自治的不当干预，使自治的归群众，公共服务的归政府。法治为党的领导、政府负责、社会协同和群众参与等提供了可靠保障，社会治理中的相关各方各在其位、各谋其政、各尽其职，共同推动基层治理的法治化和现代化。

［1］习近平谈治国理政 ［M］.北京：外文出版社，2014.138.

［2］中共中央文献研究室编.习近平总书记重要讲话文章选编［M］.北京：中央文献出版社、党建读物出版社，2016.207.

［3］深圳新任局级干部需考法 考试不及格必须参加补考［N］.深圳晚报，2015-08-31.

［4］法治大讲堂谱写法治成都建设新篇章［N］.成都日报，2014-12-04.

［5］南京：实施依法治市战略推进法治建设工程［N］.新华日报，2014-10-24.

［6］李新.四川法治政府建设蓝皮书（2015）［M］.北京：法律出版社，2015.220.

［7］吴汉民.提高运用法治思维和法治方式能力［N］.人民日报，2013-12-24.

［8］让法治成为深圳城市特质［N］.深圳特区报，2015-09-16.

［9］成都出台十条措施为城乡社区工作减轻负担［N］.华西都市报，2015-10-05.

责任编辑：庆 玲

D262.3 文献标志码：A

1008-6323（2017）04-0042-05

郭祎，成都行政学院马克思主义理论教研部副主任、副教授。

2017-06-26

国家哲学社会科学基金项目（项目编号：14XFX006）。