论社区参与环境治理的主体地位

周杰普 李倩倩

论社区参与环境治理的主体地位

周杰普 李倩倩

摘要：社区参与环境治理是环境问题特殊性的需求，可以弥补政府和市场作用的不足并能保证更有效监督的实现。作为环境治理的主体，社区享有自治权和资助接受权，并承担着信息传导、协管的义务。目前我国立法对社区参与环境治理所产生的法律责任的规定并不明确，可以通过明确其法律地位、建立多层次、全方位的监督机制和切实可行的内部责任追究机制进行完善。

法律主体；环境治理；社区

作者：周杰普，管理学博士，上海财经大学法学院副教授；李倩倩，中国邮政储蓄银行济南市分行法律与合规部科员。

随着中共中央、国务院颁布的《关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）的实施，推进与构建一个全面参与生态文明建设的行动纲领已在落实。而于2015年开始实施的新修订的《中华人民共和国环境保护法》更为强调坚持保护优先、公众参与的环境保护原则。近十余年来，PX项目在数个城市相继搁浅，高铁线路在反对声中被迫改线，垃圾填埋场在汹涌舆情里夭折停建……，骤然引发一系列“邻避运动”，对我国政府治理能力与环境法制实施都提出了严峻挑战。而认真审视我国环境法治建设以及检视我国环境治理现实途径，便凸显无论是在环境法制方略，还是城市环境治理实践中，忽略了社区的地位。因此，本文旨在以推进环境法治建设与完善参与环境治理主体体系为双重视角，探讨社区参与环境治理的作用，探究社区在环境治理中应具有的权利与责任，进而构建社区参与环境治理的主体地位。

一、社区参与环境治理的意义

我国政府于1986年首次在管理工作实践中提出了“社区”一词，倡导开展城市社区服务。“社区”一词首次在我国的法律中出现是在1989年通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中，从我国行政法规与部门规章以及地方性法规与地方性规章两个层面来看，参与环境治理的社区，具备以下4个特点：其一，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体；①《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（2000年）。是社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和人居的基本平台。②《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》（民发[2009]165号）。其二，社区是指在居民委员会的基础上经过改革、调整组建的社区委员会辖区①《沈阳市社区工作暂行办法》（2002年）。或者只是经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区。②《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（2000年）。其三，社区是生态文明建设的主体之一，其与企业、居民、其他社会组织均成为生态文明建设的重要主体；③《贵州省生态文明建设促进条例》第60条、《青海省生态文明建设促进条例》第25条、《珠海经济特区生态文明建设促进条例》第22条、《厦门经济特区生态文明建设条例》第46条等。社区作为一个生态城市治理主体已经得到了立法上的确认，承担着特定范围内的职责。其四，仅指城市社区。目前我国相关行政法规与行政规章以及地方性法规和地方性规章在涉及到社区时，均指向城市社区。

社区参与环境治理是指社区作为一个共同体参与到环境治理中来。社区参与环境治理介于政府环境治理与市场环境治理之间，但并非是两者的折中。此外，社区环境治理的主体是指社区这一共同体，有别于社区成员对社区环境治理的参与。

维持社区范围内良好的生活居住环境是社区公共事务的一部分；而超越社区层次，保护环境也是一项重要的社会公共事务。因此，社区参与环境治理也可以分为内部参与与外部参与两种方式。④参见刘长兴：《碳减排的社区参与机制》，《环境保护》2010年第11期。

内部参与主要是指社区通过社区宣传、直接参与以及协助管理的形式参加到社区的环境治理中来。其中，宣传主要是指社区在其范围内普及环保知识，积极地宣传各种环保措施与政策。直接是指社区的相关部门对社区环境予以管理。作为一个共同体，为了保障其成员有一个良好的生活居住环境，社区可以组织其工作人员对社区环境予以管理，也可以与物业公司签订服务合同将其范围内的环境管理工作交由物业公司专门负责。此外，社区履行协管义务，协助政府各部门在社区内实施各种环境保护措施也是社区参与环境治理的一种体现。

外部参与主要是指社区作为一个共同体，通过监督、信息反馈的形式参与到社会环境治理中来。社区通过监督的形式参与到环境治理中来主要是指社区发挥其社会监督作用，对社区范围内破坏环境的行为予以监督，及时将违法行为反映给相关单位，使违法者受到法律制裁；或者将违法者的违法行为反映给媒体，通过舆论压力制止其违法行为。社区通过信息反馈的形式参与环境治理主要是指社区发挥其在政府与成员间的中介作用，及时、准确地将实践中的问题、群众的意愿反馈给政策制定者，以此影响环境政策的制定。

因此，社区参与环境治理具有下述积极意义：

（一）社区参与环境治理是环境问题特殊性的需求

一方面，公地悲剧说明当环境资源所有者不明时很容易造成环境破坏。但是，环境资源难以彻底私有化，因此难以完全通过市场来解决环境问题。而社区治理则为解决这种困境提供了途径。社区治理是人们为了自己的私益而结合起来所形成的治理结构。在社区治理下，将资源直接赋予社区，一份类同于私有化的激励机制产生出来。只要合作良好，一个集体管理一份自己的资产，将如同一个个人管理它自己的资产一样。⑤陶传进：《环境治理：以社区为基础》，社会科学文献出版社2005年版，第41页。在社区归属感的引导下，社区成员积极加入到环境保护中来，社区成员通过保护其环境私益而保护了环境公益。

另一方面，由于经济发展程度、消费观念等的不同，不同地区主要的环境问题也存在一定的差异，从而环境问题会出现一定的地域性。而政府作为局外人在治理社区环境问题上难以细微地了解地方信息，对于当地的文化、体制、技术关注不足，对于当地环境问题的复杂性估计不足。但是社区可以发挥其本土优势，充分利用社区中的文化价值、民间权威、社会纽带等社区所特有的资源，结合自身情况对症下药解决其自身环境问题。

（二）社区参与环境治理可以弥补政府与市场作用的不足

政府、市场、社会三者相互作用，共同构成完整的社区环境。作为社会调整机制的一种方式，社区治理可以有效地利用其特有的社会资源，弥补政府管理与市场管理的不足。

首先，社区内成员价值观的一致性有利于环境治理工作的开展。社区是由对社区存在和社区目标有着共同理念、共同价值的人组成的共同体，这些成员都渴望社区的持续存在，他们的自愿参与使社区在环境治理上比政府更有号召力。因此，社区会在环境保护中扮演重要的角色，成为环境治理最为重要的主体之一。①Bernard A. Weintraub. Environmental Security，Environmental Management，and Environmental Justice, Pace Environmental Law Review, Spring 1995,p538.

其次，环境问题的根本解决离不开生产和生活方式的革命，而社区作为一定地域的社会生活共同体，在变革生产和生活方式的过程中起着基础性的作用。②伊媛媛、张发坤：《环境非政府组织与社区生态化》，《理论月刊》2009年第11期。比如社区可以通过宣传等方式倡议居民绿色出行，倡导低碳生活，从而降低对环境的污染程度。

再次，除了政府和市场领域的作用外，社区还应当充分调动起社区内部成员的主动性，从社区内部促进环境保护的进展。2011年《国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》指出：“目前我国有8.7万个城市社区，社区居民对社区服务的认同感和归属感已经越来越强”。随着政府职能的转变以及社会的转型，大量政府社会管理和公共服务职能向社区转移，社区充分利用成员的归属感将会在社区环境治理上大有作为。

（三）社区参与环境治理可以保障实现更有效的监督

首先，社区可以实现对企业的有效监督。在城市环境治理中环境破坏行为常常因为以下两方面原因得不到有力的监督：一方面，政府可能会因为当地的经济发展而放松对企业的监管力度；另一方面，环境资源的破坏者也会出现逃脱政府监督的行为，出现“白天冒白烟，晚上冒黑烟”的情况。但是社区的监督就可以有效避免这两种情况。

其次，社区参与环境治理可以减少“搭便车”现象的发生。社区的范围有限，社区内各成员间相对较为熟悉，因此当有成员要做出破坏社区环境的行为时，会先表现出“不好意思”。因为他们知道，在自己退出合作或者搭乘他人便车的时候，远在他们得到实际物质上的惩罚之前，就会失去良好的人际纽带这一“抵押品”。③陶传进：《环境治理：以社区为基础》，社会科学文献出版社2005年版，第83页。

二、社区在参与环境治理中的权利

社区在参与环境治理过程中可以成为法律关系的主体，享有各种法定的权利，维护自身的利益。朱景文教授认为：“法律上的权利是指法律所允许的权利人为了满足自己的利益而采取的、有其他人的法律义务所保证的法律手段。”①孙国华、朱景文：《法理学》，中国人民大学出版社2002年版，第368页。对于社区而言，一方面社区自身可以为满足自己的利益而为一定行为，比如对于自身内部事务实施自治；另一方面社区有权从其他主体义务的履行中获益，比如社区有权接受政府所提供的各种资助。

（一）社区自治权

1.社区自治权的基本内涵

目前我国对社区自治权的内容作出详细规定的法律较少，其中沈阳市2000年颁布的《〈关于明确社区职权的意见〉的通知》中对社区自治权的规定较为明确。它指出社区居民自治组织接受区人民政府及其派出机关（街道办事处）的指导，拥有在国家法律、法规和政策范围内自主决定社区内部各项事务的权力即社区自治权。该规章还指出社区自治权的内容主要包括以下6个方面：民主选举权、社务决策权、日常管理权、财务自主权、内部监督权、摊派拒绝权。

虽然《〈关于明确社区职权的意见〉的通知》在界定社区自治权时用了“权力”二字，但是作为我国社会主体的一种，社区自治权具有两方面含义：“一方面，它是本社区人民群众处理社区公共事务和公共事业的公权力，这种权力对每个社区内部成员包括居民、家庭和单位都有约束力；另一方面，社区自治权相对于国家及社区外的组织或个人来说，又是一种被国家法律所认可的权利。”②俞德鹏、柴小华：《城市社区建设中的法律问题研究》，山东人民出版社2009年版，第19页。

在理解社区自治权性质时有两点需要明确：社区自治权不同于社区居民自治权；社区自治权是一种有限的自治权。

（1）社区自治权不同于社区居民自治权

社区自治权的主体是社区这一共同体，它涉及到所有的社区利益相关者，既包括社区居民，也包括社区中的政府组织、社会中介组织等。而“社区居民自治的主体并非全体社区成员，仅仅是社区里的居民这部分成员”。③唐忠新：《现代城市社区建设概论》，上海交通大学出版社2008年版，第142页。

针对社区自治权与社区居民自治权的不同，有的学者认为目前我国应该是“社区居民自治”而非“社区自治”，社区自治并不符合中国的国情。④唐忠新认为用西方分权体制下的“社区自治”概念取代中国的“居民自治”，不符合中国国情，也没有宪法依据。参见唐忠新：《构建和谐社区》，中国社会出版社2006年版，第74页。并且目前我国有些法律也指出社区建设应遵循居民自治的原则。比如2006年起实施的《厦门市城市社区建设若干规定》第3条规定：“社区建设应当遵循……扩大民主、居民自治，因地制宜、循序渐进的原则”。但是我们认为，作为一个共同体，社区也可以成为自治权的主体，并且社区自治在中国仍有其存在的合理性与合法性。首先，社区自治权的存在有其理论支撑。社区作为一个社会团体，是其成员将部分个人权利和利益让渡出来形成具有公共利益的团体。各成员在自愿成为社区一员之时便将个人的部分权利让渡出来赋予社区行使。这是社区成员在社会实施管理的权利交予国家后所保留的部分，理应获得承认并排除公权力的干涉。因此社区对于特殊利益进行维护的基础上，也存在对于社区内部成员的约束作用。从而使得社区内部的成员都能够按照规范做出行为，比如进行协商和合作。其次，社区自治权有其存在的合法性。一方面，我国法律中已经存在关于社区自治权的明确规定，比如沈阳市《〈关于明确社区职权的意见〉的通知》。另一方面，我国《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”公民自愿结成社区这一社会团体是公民享有基本权利的表现，并且这种结社形式在《社会团体登记管理条例》中也得到了肯定。而作为一个社会团体，社区理应有权利在法律规定的范围内管理自己的内部事务，并不受其他机关的干涉。再次，社区依法行使自治权可以加快我国民主建设的步伐，对我国民主政治的发展有重大意义。社区自治属于社会自治的一种，而社会自治“能够使民主实施的形式得以进一步完整，并通过建立系统化的法律秩序，有效防止和制约可能出现的‘多数人暴政’”。①侯玉兰：《城市社区发展国际比较研究》，北京出版社2000年版，第44页。

（2）社区自治权是一种有限的自治权

社区享有一定的自治权，但是这种权利并不是毫无边界的，社区在治理过程中仍然需要接受政府的指导。

社区自治权的行使离不开政府的指导。虽然社区自治是社区建设的根本属性，但是这种自治并不意味着社区的治理要脱离政府的帮助与指导。一方面政府的宏观管理可以使社区的自主管理有其物质保障与制度支持；②参见卢以品、胡细妮：《法学视角下城市社区治理模式之选择》，《特区经济》2012年第2期。另一方面我国社区建设中政府主导的格局也是“我国在社会机制不发育的情况下开展社区建设的必然选择，目的在于提高居民生活质量和逐步培育社区自我发展机制”。③张玉枝：《转型中的社区发展——政府与社会分析视角》，上海社会科学院出版社2003年版，第100页。目前状况下，如果社区治理失去政府的有效指导，那么它就不可能成为有组织、有目的的社会活动。但是，这种指导仅仅是间接调控而非直接干预。目前来看，政府的这种指导主要体现在以下4个方面：规划政策指导、管理服务指导、组织协调服务以及动员社区参与。

2.自治权在社区环境治理中的体现

社区环境治理涉及到固体废弃物污染、水污染、声污染等多个方面，但是从社区所面临的环境问题来看，生活垃圾问题无疑是社区居民最为关心的问题之一，也是社区可以大有作为之处。因此，我们以生活垃圾治理为例对社区参与环境治理过程中的自治权予以介绍。

（1）垃圾减量化具体方案的制定权

我国幅员辽阔，各地经济、社会、文化都存在较大的差异，加之环境污染问题本身的地域性特点，因此应该因地制宜，允许社区有垃圾减量化具体方案的制定权。这一权利并不是对国家管理的一种否定，而是对政府规定的一种细化。比如，政府仅仅制定生活垃圾回收比例的范围与建议措施，具体的回收比例与回收措施方案则由社区根据其具体情况予以规定。从实践来看，通过社区内部建立起来的减量化方案要比政府从外部建立的强制性方案更加有效。比如，美国联邦政府规定1992年以后垃圾减量化和再循环要超过25%，而实际上很多社区的垃圾减量化和再循环比例已远大于25%。这主要是因为这些社区成功运用了公共、个人不同策略的结合，以及不同经济激励策略的结合。这些成功案例的共同特点是在国家《空瓶回收法案》（Bottle Bill）基础上都根据自己的实际情况设立了路边收集程序，并且每个社区垃圾回收和再利用的目标都高于25%的原料回收目标。①W. Paul Robinson, Waste Reduction, Solid Waste, and Public Policy, NewMexico: NewMexico Law Review,1990,p6.

（2）生活垃圾清理费的收取权

我国2007年通过的《城市生活垃圾管理办法》第4条规定的这种收费制度体现了污染者付费原则，②《城市生活垃圾管理办法》第4条规定：产生城市生活垃圾的单位和个人，应当按照城市人民政府确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定缴纳城市生活垃圾处理费。社区成员应该对自己产生的生活垃圾负责。

社区作为环境治理的主体之一，应该有权收取生活垃圾清理的费用，并且与街道办事处收取清理费相比，社区收取存在更多的优势。首先，街道办事处负责生活垃圾清理费的收取是不合理的。街道办事处作为国家机关，有义务提供公共服务，“它的经费不应来自对部分或某类群体的收费、滥开行政事业性收费”。③堃方：《我国环境收费制度的现状分析及其立法完善》，载吕忠梅、徐祥民主编：《环境资源法论丛（论文集）》，法律出版社2005年版，第237页。其次，社区对生活垃圾清理费用的收取是社区财政自治的体现。社员缴纳的费用是社区财政的来源之一，社区有权自行收取与分配它所收取的各类费用。由社区收取生活垃圾清理费不但可以使社区根据各自情况规制费用标准，还有利于社区根据自身情况决定清理费在垃圾处理各阶段的分配情况，并且保证这笔费用的专款专用。

（二）社区的资助接受权

就一个社区而言，社区资源在某一领域的分布状况决定了该领域的治理绩效与效率。虽然目前很多城市都在建设绿色社区、生态社区，但是就全国而言，社区在环境保护中的地位并未得到足够的重视。从目前的立法可以看出，与环境问题相比，目前社区的工作重点主要集中在医疗卫生、社区安全以及社区矫正等方面。加之社区资源本来就有限，如此一来社区在环境保护方面的总投入很少。以社区环保资金为例，“资金短缺、参与成本偏高，一直是制约我国环保事业的瓶颈，再加上我国没有形成良好的捐赠环境，境外的资金由于中国的环保NGO组织整体公信度不高，不太愿意资助，所以我国的社区参与环境保护处于一个非常尴尬的境地”。④赵薇：《社区参与环境保护的法律机制构建》，《广东轻工职业技术学院学报》2010年第3期。

社区环境治理涉及到声环境管理、垃圾分类、垃圾回收等多个方面。为了加强对噪声污染的监督，工作人员就要熟悉噪声排放标准，了解相关的隔声、防振措施；为了防止垃圾回收过程的二次污染，社区就要对落后的收运设施予以改造升级，采取更高效、环保的生活垃圾收集、运输系统。而这些都需要社区拥有相关的设备、专业的人员以及专项的资金。正如上文所述，目前社区在环境保护方面的资金缺乏保障，因此社区环境治理中所需的设备缺乏资金支持。同时，由于我国社区的第三部门发育尚不完全，社区志愿服务工作的开展也不是十分充分，因此社区环境治理中也缺乏专业人员的参与。鉴于以上原因，社区参与环境治理仍需要外界在资金、技术、人员等方面的支持。

由于我国社区治理仍然处在起步阶段，“政府是社区建设中唯一最有能力和实力的组织，政府推动是当前我国社区治理顺利发展的根本保障”，①胡祥：《城市社区治理的热点问题研究》，中国地质大学出版社2009年版，第76页。因此本文主要以社区对政府资助的接受为例对社区资助接受权的内容进行分析。目前我国的法律并没有系统地规定对社区参与环境治理给予哪些资助，有关资助的法律规定多分散于各种环境法与社区管理法律法规之中。有的学者将政府对社区工作的支持总结为“资金资助、政策支持和对社区工作组织的督导管理等”。②王颖、杨贵庆：《社会转型期的城市社区建设》，中国建筑工业出版社2009年版，第210页。但是我们认为对社区工作组织的督导管理仅仅是政府履行其宏观指导职能的体现，并非是政府对社区的一种支持。社区参与环境治理过程中来自政府的资助主要体现在政策、资金与技术三个方面。对政府而言，给予这些资助是义务的履行；对社区而言，接受这些资助是权利的行使。

1.政策支持

环境保护是社会公益性很强的活动，政府应该给它的发展提供良好的政策环境，促进居民生活环境的优化。目前，政府的这种政策支持已经在国家政策以及法律规定中得到了体现。比如《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》就将城镇生活污水、垃圾处理设施建设工程纳入了环境治理的重点工程，《纲要》指出要“加快建设城镇生活污水、污泥、垃圾处理处置设施，同步建设和合理配套污水收集管网、垃圾收运设施”。又如2011年实施的《四川省人民政府办公厅关于进一步加强城乡生活垃圾处理工作的实施意见》中明确指出，要落实对城乡生活垃圾处理设施建设和运营的相关扶持政策，在新区建设和旧城区改造中，要优先配套建设生活垃圾处理设施。同时该规定还指出“对垃圾处理生产用电给予优惠，对垃圾处理生产运行涉及的收费进行减免”。虽然这一规定没有明确指向社区，但是在促进生活垃圾治理发展的大环境下社区参与生活垃圾治理的步伐也将会有所加快。

2.资金资助

“巧妇难为无米之炊”，资金短缺是社区参与环境治理的重要障碍之一。从各国的实践来看，社区在参与环境治理过程中的资金主要来自于成员缴纳、社会捐助与财政支持三部分。在我国，由于前两项收入数额较小，因此政府的资金资助显得尤为重要。

政府为社区环境治理提供资金资助属于政府履行提供公共服务职能的表现之一，并且这种资助也有其政策与法律根据。我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中指出，要构建社区管理和服务平台，加快政府投入与社会投入相结合的经费保障机制。同时，这种资助在我国的法律中也得到了体现。《国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》中就指出，要多渠道筹集社区服务体系建设资金，建设资金要以地方投入为主，中央通过基建投资给予适当支持。又如成都市2003年实施的《成都市城市社区建设管理规定》也规定：“社区建设管理所需资金从以下几方面筹集：政府投入、国家批准发行的彩票收益中可提取的资助款、社区服务所获得的收益、社会捐赠、依法筹集的其他资金。”

3.技术资助

虽然环境治理不能建立在对技术的依赖上，虽然我们的生活并不一定会因为纯粹的技术革新的发展而变得更加美好，但是不能因此否认技术在改善环境方面的作用。以固体废弃物的处理为例，垃圾分类、废弃物的回收再利用等都需要专业人员的指导，某些废弃物的再利用更需要技术的支持。《城市生活垃圾管理办法》中就明确指出城市生活垃圾收集、处置设施建设，应当符合城市生活垃圾治理规划和国家有关技术标准。加之我国社区治理处在起步阶段，社区内部的专业组织、专业人员相对较少，因此政府应该加强对社区技术人员、技术设备、技术知识等方面的资助。从我国的立法实践来看，政府有义务为社区的环境治理提供技术资助。《四川省人民政府办公厅关于进一步加强城乡生活垃圾处理工作的实施意见》中就专门强调了要加强技术研发和人才培养，提出要提高生活垃圾从业人员的文化水平和专业技能。

三、社区在参与环境治理中的义务

没有无义务的权利，社区在享有权利的同时也要承担一定的义务。作为社会中间层组织的一种，社区应充分发挥这种中介作用，促进政府与成员之间的信息交流。此外，在接受政府资助的同时社区也应该发挥其自身的特点协助各部门做好社区范围内的各种环境治理工作。

（一）社区的信息传导义务

社区的信息传导义务主要是由其中介地位决定的，一方面作为政府与成员的中介，社区应该从纵向上起到上传下达作用，做好政府与成员间的信息传导工作，另一方面作为成员的组织体，社区应该从横向上促进成员间信息的交流，为废弃物的循环再利用提供良好的信息平台。

1.社区的纵向信息传递义务

社区作为政府和成员沟通的桥梁，应该促进双方信息的交流与互动，增进两者间的信任与合作。这种作用可以从以下两方面分析：一是充当政府政策、法律的传播媒介，起到上情下达作用，将政府垃圾分类、废弃物循环利用等相关政策和法律法规传达给成员，做好环境保护的宣传工作；二是充当成员信息反馈的媒介，起到下情上达作用，将成员在参与环境保护过程中遇到的问题及时反馈给政府，为政策制定者提供及时、准确的信息。

国外研究表明，“宣传和教育的作用虽然有限，但在垃圾管理中的作用还是比较明显的”。①张越：《城市生活垃圾减量化管理经济学》，化学工业出版社2004年版，第293页。《中国环境保护21世纪议程》指出“环境保护要宣传先行，教育为本，提高人们的环境意识，使人们的行为与环境相协调，是解决环境问题的一条根本途径”。事实上，环境保护宣传工作的这种重要作用在国内外的实践中也得到了体现。以日本横滨市为例，在“横滨！G30活动”中，经过大规模的环境教育，垃圾分类状况得到了明显的改善，公众会主动地把电池、金属类、纸类等废弃物分类投放，以便于垃圾的回收再利用。5年间“横滨市的垃圾排放量减少了15%左右”。①马可为：《日本人的环境保护意识及其他》，《团结》2006年第2期。但是，目前我国公众的环境保护意识却仍然处在较低的水平。据“中国公众环保指数”显示，2010年我国公众的环保意识总体得分为69.5。②数据来源：http://green.sina.com.cn/2010-10-12/144521259694.shtml，最后访问时间：2015年6月10日。而在日本，“具有环境保护意识的人口比例平均已达82.8%”。③王英斌：《日本人具有环保意识者逾8成》，《世界文化》2009年第9期。可见，在我国搞好环境保护的宣传工作仍然是十分必要的。

据统计，当下我国环境污染引发的群体性事件正在以年均29%的速度递增。④时昱：《社会冲突视野下的环境群体性事件》，《中共郑州市委党校学报》2011年第2期，。从这些环境群体性事件来看，“群众在一开始多是采用起诉、代表上访、投诉等较为理性的方式，只是这些制度化的渠道无法得到及时有效回应，民众才不得不采取集体抗争的形式寻求解决路径。”⑤商磊：《由环境问题引起的群体性事件发生成因及解决路径》，《首都师范大学学报（哲社版）》2009年第5期。因此，通过社区将公众的诉求及时的反映给政府，可以有效减少由于信息传导受阻而引发的环境群体性事件的数量。

2.社区的横向信息传导义务

垃圾是放错了地方的资源，生活废弃物的循环再利用对生活垃圾减量化起着重要的支撑作用。社区有义务为成员提供废弃物循环利用的信息交流、沟通协调平台。从实践来看，社区构建循环再利用平台的创建方式是多种多样的，其中最为常见的是通过“跳蚤市场”、“闲置物品交易会”等方式开展闲置物品交换以及举办爱心捐赠活动。这种循环再利用信息平台的构建不仅可以减少社区的生活废弃物，而且可以节约资源，对建设资源节约型、环境友好型社区有着重要作用。

（二）社区的协管义务

社区在环境治理中有权利获得政府的资助，同时也要接受政府的监管，协助政府相关部门开展环保工作。比如《齐齐哈尔市环境噪声污染防治条例》第4条就规定：“社区居民委员会及住宅区物业管理单位应当协助做好住宅区的声环境管理”。实践中，社区的这种协助主要体现在两方面，一是将社区内的环境治理问题及时地反馈给政府，辅助决策部门作出科学的决策，即下情上达的信息传导义务；二是协助政府做好日常环境管理工作，确保各项环境保护政策措施得以落实。

目前，我国对社区协管义务规定较为详细的是沈阳市2000年颁布的《关于明确社区职权的意见》。该意见中所规定的协管权主要是指社区对政府委托其协助予以管理的、适合于社区管理的行政事务予以管理，它从13个方面详细规定了社区协管的范围，其中涉及环境治理的主要有两方面。一是规定社区要协助建设部门做好环境卫生、建筑工地和违章建筑监督管理，以及树木、绿地、道路和其它市政设施养护管理工作；二是规定社区要协助环保部门做好噪音、污水、废气、废渣等污染物和污染源的日常管理工作。

1.社区协管的原则

（1）便民原则

只有采取各种便民的环保措施，社区的环境治理工作才能得到成员的配合，各项措施才能实现预期目标。以生活废弃物的回收为例，当下我国公众环保知识和对垃圾回收再利用的认识不充分，垃圾回收目的停留于收购者赚取差价，这种环境下“公众认可的回收体系仍以便民性、价格的接受性为前提”。①李进：《试论电子废弃物回收管理体系的优化——基于ICT电子废弃物回收管理及其拓展的思考》，《生态经济》2010年第11期。就实践来看，目前回收难度较大的多为碎纸、碎金属等低回收价值的废弃物，因此为了使社区成员积极地加入到废弃物回收再利用的行列，社区“必须给居民提供尽可能的方便，如配置标志明确的专用器具、定期上门回收等”。②王聚：《中德垃圾分类比较及中国垃圾分类的措施》，《环境卫生工程》2004年第2期。

目前，便民原则在我国的环境立法中已经得到了体现，比如《国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》以及《北京市商业委员会等九部门印发关于促进和规范北京市社区再生资源回收体系建设的实施方案的通知》。这两部法律在提及生活垃圾回收再利用时都指出要坚持“便于交售”原则，并指出了收购点数目的具体要求，以便于公众的参与。但是便民原则在我国的实践中仍有待加强，比如有些城市建立的电子废弃物回收基地虽然已经在电子废弃物回收再利用方面发挥了重要作用，但是“这些模式仍然面临着亲民性差的难题”。③同注①。

（2）信息公开原则

Ole W. Pedersen曾指出，“程序正义、信息公开是环境正义的要求之一”。④Ole W. Pedersen, Environmental Principles and Environmental Justice. Protland: Environmental Law Review, 2010, 12(1),p46.基于社区成员环境知情权的需要，社区在履行协管义务时应该公开相关信息，为成员对社区环境事务的监督提供条件。这不仅可以提高成员参与环境保护的积极性，而且也是实现环境正义的要求。具体而言，社区环境治理应实现管理信息与环境信息的公开化。

首先，应该实现社区管理信息的公开化。以生活垃圾清理费用为例，社区管理信息的公开意味着费用制定标准的公开与费用使用信息的公开。一方面，社区在制定垃圾清理费标准时应听取成员的意见，通过听证的方式使成员参与到标准制定的过程中，使标准制定公开化。另一方面，垃圾清理费用的使用信息也要做到公开、透明，让成员能够了解到费用的具体使用情况。如此一来，清理费用的收取标准是成员共同参与的结果，并且他们能够清晰地看到这笔费用的用途，因此成员缴纳这笔费用的积极性就会得到很大程度的提高。

其次，应该实现社区环境信息的公开化。虽然我国用一部专门的《环境信息公开办法（试行）》对环境信息公开的范围、程序、责任等问题作出了相关规定，但是该法所指的环境信息仅仅指政府环境信息与企业环境信息。事实上，社区作为一个组织体也有义务向其成员公开社区的各项环境信息。社区及时地将社区的环境信息向成员公开，不仅是基于成员环境知情权的需要，而且有利于提升成员参与环境保护的积极性。将社区环境信息予以公开，使社区居民了解自己生活居住环境的直接数据资料，会使“他们对自

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