体制内外：宋朝社会保障的双轨制及其历史局限

张 文

·中国社会保障史·

体制内外：宋朝社会保障的双轨制及其历史局限

张 文

宋朝承袭中唐以来的社会变革趋势，国家—社会形成了两分化的新型结构。在此背景下，宋朝社会保障制度的建立，出现了双轨制的特点。对体制内，重点保障官僚阶层，优待军人群体；对体制外，重点保障城市贫民，集中力量救助乡村饥荒。这种制度安排，强化了宋朝体制内外的分割与差异，显示了这种过渡性制度的历史局限。

宋朝；社会保障；体制；双轨制；局限

鉴于宋朝社会保障制度的发展程度位居中国古代前列，且与唐宋变革期相重叠，历来受到史家重视。自20世纪20年代以来，经历了长期研究，目前，对于宋朝社会保障制度所取得的成就与历史作用等项，学界已经有比较充分的研究和认识。①宋朝社会保障研究，起步于20世纪20年代，初期以个案研究为主。此后，经历了长期发展，产生了一批重要成果，代表性著作包括王德毅：《宋代灾荒的救济政策》，中国台湾学术著作奖励委员会，1970年；张文：《宋朝社会救济研究》，西南师范大学出版社，2001年；郭文佳：《宋朝社会保障研究》，新华出版社，2005年；杨宇勋：《先公庾后私家：宋朝赈灾措施及其官民关系》，万卷楼图书公司，2013年；李华瑞：《宋代救荒史稿》，天津古籍出版社，2016年。关于宋朝社会保障的成就与历史地位，参见张文：《宋朝社会保障的成就与历史地位》，《中国人民大学学报》2014年第1期。不过，宋朝社会保障毕竟属于中国古代传统社会保障的范畴，且恰值唐宋变革期，具有鲜明的双轨制的时代特点，其历史局限亦甚为明显。略此不论，是不符合对此问题的全面认知目的的，也无助于对中国传统社会保障特点的揭示。为此，本文拟对宋朝社会保障的双轨制做一概述，在此基础上，对宋朝社会保障的历史局限做一初步分析，以此丰富我们对这一重要历史传统的逻辑体系的认知和对这一重要制度的全面评估。

一、国家与社会：宋朝社会保障的时代背景

如众所知，唐宋时期，中国古代社会经历了重大变革，涉及到政治制度、经济制度、社会结构等多项内容的历史性转变。其中，最主要的转变是国家—社会关系的调整。中唐以前，大体可称之为国家—社会一体化阶段，中唐（以两税法实施为界）以后，国家与社会开始分离，至北宋，形成国家—社会两分化模式。

自北魏至中唐，国家通过均田制这种行政手段，将社会整体纳入直接管控之中，形成国家—社会一体化模式。在乡村，国家通过对农民授田，辅之以户籍制度和乡里制度，从而将其纳入体制之内；在城市，国家通过坊市制、官市制与市籍制，将城市工商业者纳入体制之内。同时，城市经济职能受到抑制，也使得社会成员难以脱离国家体制而独立存在。即无论乡村平民、城市工商业者，还是品官地主、达官贵人，都依托于国家体制而生存，所谓官吏食俸、百姓食田、工商食官，虽非尽为古制，但无论官民，其生存大体皆与体制直接相关。

由唐入宋，以不立田制、土地自由买卖为基础，辅之以户籍制、城乡基层制度的改变，国家—社会两分化模式形成。在乡村，国家不再进行授田，乡里制度也从乡官制转变为职役制，从而使农民脱离国家的直接控制，成为体制之外的人；在城市，坊市制、官市制和市籍制解体，工商业者成为自由职业者，从而成为体制之外的人。同时，城市商品经济的空前繁荣，成为社会成员可以脱离体制独立谋生的场所。即社会各个阶层不再都是体制内之人，而是骤然被分为体制内外两个世界。体制内的人，包括皇室宗亲、职业官僚、雇佣军人等阶层和群体，他们主要依靠国家俸禄生活；体制外的人，即田主与佃农、商人与手工业者，依靠资本与自身资源谋生。在这种国家—社会两分化模式下，体制内外的财富分配与再分配模式也产生了根本区别。体制内，财富分配与再分配维持等级性的政治分配模式，体制外，财富分配与再分配形成市场性的经济分配模式。①关于唐宋变革时期国家—社会两分化的说法，由笔者提出并指导博士生孙竞写入博士学位论文《北宋城市的贫富差距与收入再分配问题研究》（西南大学，2016年）一文中。由此，在这一背景下展开的社会保障制度建设，必然带有鲜明的新旧纠结的时代特点。究其根本，宋朝社会保障制度建设的主要出发点是旨在解决由国家—社会两分化所导致的新的社会问题，体现了既要应对新问题，又要维护旧制度的矛盾性，具体表现在三个方面：

第一，维护体制分化后带来的等级结构松动。如上所述，两宋时期发生了体制内外的分化。对于体制内的官僚而言，主要依靠政治等级获取财富的传统模式发生变化，即宋人所说：“先王之制，贵者始富，贱者不富也。”②（宋）王应麟：《困学纪闻》卷2，上海书籍出版社，2008年。换言之，宋时的情况是，贵者不一定富，富者不一定贵。富贵脱钩，财富分配与政治等级的联系不再密切。在此背景下，与传统的世家大族主要依靠世袭的政治等级获取财富有所不同，新兴的职业官僚阶层主要依靠自身努力跻身社会统治层，其地位并不稳固且无法世袭，又失去了根据政治等级获得授田的保障，因此，要想单纯依靠俸禄收入从而保持优厚的生活水平，其难度可想而知。对于体制内的军人而言，不同于传统府兵制下的职业军人，无法从均田制中获得保障，而主要依靠俸禄收入维系基本生存。为此，宋朝设计了一套针对体制内的社会保障制度，以保障职业官僚的优厚生活和雇佣军人的基本生存，从而巩固其统治基础。

第二，应对乡村土地制度变化带来的社会矛盾。由唐入宋，由于均田制的废除，政府不再给农民授田，允许土地自由兼并，由此，导致乡村社会两极分化：一面是非身份性地主，一面是无地少地的佃农和小自耕农。对于地主而言，除了少数品官地主即所谓官户之外，大量地主仅以田产众多而跻身乡村社会中上层，其地位并不稳固。对于无地少地的佃农和小自耕农而言，缺少土地的现实使其抗风险的能力下降，一旦遭遇饥荒，极易造成毁灭性打击。在这一背景下，乡村社会一旦遭遇饥荒威胁，则极易引发贫富对立冲突。宋时常见这样的情况，饥荒发生时，富家乘机抬高粮价以牟取暴利，而贫者往往成群结伙威逼富家出粟救济。此时，如果双方不能达成妥协，则往往形成剧烈冲突，由此给乡村社会带来毁灭性打击。如果富家粮食被洗劫一空，或者地主以武力保卫其财产，则饥民无从得食，必然形成流民，从而将危机扩散到其他地区，最终对城市社会造成冲击。为此，宋朝设计了一套针对乡村社会的社会保障制度，以保障乡村饥民的基本生存，从而维护乡村社会稳定。

第三，适应城市流动人口增加带来的社会风险。两宋时期，随着乡村土地兼并与城市商品经济繁荣，城市流动人口剧增，给城市带来充足劳动力的同时，也给城市社会稳定带来的严重的冲击。宋朝城市经济具有季节性特点，往往冬季就业机会减少，造成失业人口大量增加。同时，城市底层人口资产单薄，往往仅凭劳力维生，一旦就业机会减少，则难免陷入绝境。北宋时，欧阳修曾说：“臣风闻京城大雪之后，民间饥寒之人甚多，至有子母数口一时冻死者。虽豪贵之家往往亦无薪炭，则贫弱之人可知矣。盖京师小民例无蓄积，只朝夕旋营口食，一日不营求，则顿至绝乏。今大雪已及十日，使市井之民十日不营求，虽中人亦乏绝矣，况小民哉？”①（宋）欧阳修：《欧阳修全集》卷103《论救赈雪后饥民札子》，中华书局，2001年点校本。南宋时，也有大臣说“都城内外一向米价腾踊，钱币不通，闾阎细民，饘粥不给，为日已久。今又值大雪，无从得食，羸露形体，行乞于市。冻饥号呼，仅存喘息，累累不绝。闭门绝食，枕籍而死，不可胜数。甚者，路旁亦多倒毙，弃子于道，莫有顾者。”②（清）徐松辑：《宋会要辑稿》食货68之106，中华书局，1957年影印本。即便是平时，流动人口中的一些被称为“游手”的人，也给城市带来各种危害。北宋时，贾昌朝上奏说：“京师僧寺多招纳亡赖游民为弟子，或藏匿亡命奸人。”③（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷189，嘉祐四年三月己未条，中华书局，1993年点校本。南宋时，周密曾论临安游手之害说：“浩禳之区，人物盛夥，游手奸黠，实繁有徒。有所谓美人局、柜房赌局、水功德局，不一而足。又有买卖物货，以伪易真，至以纸为衣、铜铅为金银、土木为香药，变换如神，谓之白日贼。若阛阓之地，则有剪脱衣囊环珮者，谓之觅贴儿。其他穿窬胠箧，各有称首。以至坑徒如拦街虎、九条龙之徒，尤为市井之害。”④（宋）周密：《武林旧事》卷6《游手》，浙江人民出版社，1984年点校本。不但京师如此，按照宋人说法：“然千室之邑，游惰不翅数百家。六亲不和，子悖其父，弟犯其兄，天下之狱，尝居其一二，俗恬不怪。”⑤（宋）陈舜俞：《都官集》卷6《说教》，文渊阁四库全书本。针对流动人口剧增的现实，宋朝设计了一套针对城市贫困人口的社会保障措施，以应对城市开放后带来的新的社会矛盾。

总体而言，宋朝社会保障制度的设计初衷，是为了适应体制分化后出现的新的社会问题。其中，体制内的以福利和优待等提高性社会保障为主，以稳定统治基础为目标；体制外的以救荒和济贫等基础性社会保障为主，以缓解社会矛盾为目标。

二、福利与优恤：宋朝体制内的社会保障

（一）针对官僚阶层的社会保障

宋朝官员收入高是出了名的，除了正俸之外，对其所实行的社会保障非常优厚，其宗旨主要在于提高官员的物质生活为目的，具有福利的性质，具体包括三大类：

1.补贴

宋朝官员收入构成非常复杂，从官方承认的俸禄部分看，包括料钱、衣赐、禄粟三部分，可视为正俸。此外，有不少各种名目的补贴，宋人称为“添支钱”，主要包括增给、厨料、薪炭、职钱、职田、外任补贴等名目。以增给为例，最高为权三司使知开封府月给100千，最低为三班使臣，月给三千。①（元）脱脱等：《宋史》卷172《职官十二》，中华书局，1977年点校本。其他如厨料、薪炭、职钱等，从高到低均有不菲的补贴。职田系对地方官的额外补贴，大体最高20顷，最低二顷。②（元）脱脱等：《宋史》卷172《职官十二》，中华书局，1977年点校本。外任补贴是对部分外任官不得携带家属进行的补贴，主要是羊、米、面等实物。③（元）脱脱等：《宋史》卷172《职官十二》，中华书局，1977年点校本。以上为北宋时期常制，徽宗年间，于俸钱、职钱之外，又额外增加“食料”等项，补贴最为丰厚。④（元）脱脱等：《宋史》卷171《职官十一》，中华书局，1977年点校本。南宋以后，除战争期间部分高级官员象征性地裁减正俸和补贴之外，其余时间均沿袭了北宋旧制，甚至还有所增加。⑤（元）脱脱等：《宋史》卷172《职官十二》，中华书局，1977年点校本。整体上看，除低级官员外，宋朝官员的钱物补贴名目繁多，往往超过正俸收入，构成了宋朝体制内官员的优厚的社会保障。

2.致仕

宋朝官员年满70岁可以致仕。致仕分两种，一种是自陈致仕，即官员主动申请致仕。一种是特令致仕，即年满70不退而强制致仕，或因年老疾病、因赃犯罪等被迫致仕。此处所述致仕福利，系针对前者而言。官员致仕，可以获得升转官资、荫补子孙、封赠亲属官爵以及相应的俸禄待遇。其中，官员致仕，可转一官，意味待遇也随之提一级。荫补子弟，不同官品可奏补的子弟人数不同，宰相可达12人（南宋淳熙年间降为8人）。封赠亲属官爵，中高级文武官员致仕后，遇郊祀大礼或皇帝、太后寿诞庆典，可为在世直系亲属请求叙封官爵，为去世的直系亲属封赠官爵，或将所转官回授给祖父母。俸禄待遇，通常享受半俸，如朝廷特诏允许，可以享受全俸。以上为宋朝官僚阶层社会保障的一项福利。

3.恩荫

宋朝的恩荫制度，是官僚阶层社会保障的另一项重要内容。按照规定，文武官员的子弟、亲属及门客都可以通过这条途径入仕，比走科举出仕容易得多，是宋朝官员经济收入之外的最重要的政治福利。实行恩荫的机会很多，除致仕荫补外，尚有圣节荫补、大礼荫补、登极荫补、遗表荫补、边任荫补、死事荫补等名目。逢每年皇帝诞辰，官员可奏补子弟，此为圣节荫补。每三年郊祀或明堂时，皇亲国戚、文武臣僚可奏请亲属补官，此为大礼荫补。新皇登基，转运使、提点刑狱、知州等各遣亲属进奉方物以贺登基，可得官职，此为登极荫补。后妃、宗室、公主及中高级文武官员去世前可上表请求荫补子弟、亲属及门客，此为遗表荫补。出任四川、福建、广南等边远地区的转运副使、提点刑狱，可以奏补一子为官，此为边任荫补。中下级文武官员死于王事，可以推恩荫补子弟，此为死事荫补。①详见游彪：《宋代荫补制度研究》，中国社会科学出版社，2001年；张希清等：《宋朝典章制度》，吉林文史出版社，2001年。

（二）针对军人群体的社会保障

宋朝实行募兵制，其中，北宋兵种包括禁军、厢兵、乡兵、蕃兵等。所有兵种中，禁军待遇最好，其次为厢兵。南宋兵种有较大变化，禁军实力大为削弱，屯驻大军和三衙诸军成为主力部队。宋朝重视对军人的社会保障，正俸之外，主要包括补贴、优恤、安置三类：

1.补贴

宋朝优待军士，正俸之外，有各种不同名目的补贴，以赏赐的形式发放，包括招刺利物、郊祀赏赐、特支钱、冬季赏赐、银鞋钱、薪水钱、转军钱、犒劳赏赐、口券等名目。②王曾瑜：《宋朝兵制初探》，中华书局，1983年，第228-232页。其中，招刺利物是指给新招募的士兵发放“衣履、缗钱”等。③（宋）施宿等：《嘉泰会稽志》卷4《军营》，中华书局，1990年《宋元方志丛刊》影印本。郊祀赏赐是指每三年举行的郊祀活动都要赏赐军士，数额自20贯至数十文不等。④（清）徐松辑:《宋会要辑稿》礼25之15，中华书局，1957年影印本。特支钱是指每年寒食、端午、冬至三节的固定赏赐，以及“因屯戍之劳，调发之费”进行的特别赏赐。⑤（元）马端临:《文献通考》卷153《兵考五》，中华书局，1986年万有文库本。冬季赏赐包括雪寒钱、柴炭钱、岁暮凝寒钱等名目，或给现钱，或给柴炭，或参半发放。⑥（宋）李心传：《建炎以来系年要录》卷62，绍兴三年正月壬午，卷107，绍兴六年十二月辛丑，中华书局，2013年点校本。此外，赏赐给戍边将士购买鞋子的钱物称为银鞋钱，赏赐给军士的燃料钱称为薪水钱，赏赐给调动军士的辛苦钱称为转军钱。犒劳赏赐比较复杂，诸如将士立功、训练有素等都有军赏，从赏赐绢十匹、钱十贯到绢一匹、钱三贯共分五等。⑦（宋）曾公亮等：《武经总要•前集》卷14《赐物》，文渊阁《四库全书》本。口券指发给军士的领取口粮的凭证，包括屯驻时发放的熟券与出戍时发放的生券两种。⑧（元）脱脱等：《宋史》卷194《兵八》，中华书局，1977年点校本。

2.优恤

宋朝重视军人伤亡抚恤，制订有相关条例。其中，军人战阵受伤，例行抚恤，称为“战伤例”。最高支绢七匹，最低一匹。另有酒药钱物，称为“裹疮之赐”。⑨（宋）曾公亮等：《武经总要•前集》卷14《战伤例》，文渊阁《四库全书》本。不过，这是针对受伤军官的抚恤条例。对于普通士兵而言，因重伤不能担任杂役工作的，提供终身口粮补助。⑩（宋）李心传：《建炎以来系年要录》卷136，绍兴十年六月戊午，中华书局，2013年点校本。对于阵亡将士，也有抚恤条例，称为“战亡例”，主要包括两部分，一是提供丧葬费，二是录用子弟（如无子弟可录，则补偿一定钱款）。⑪（宋）曾公亮等：《武经总要•前集》卷14《战亡例》，文渊阁《四库全书》本。战时病亡军士，也可以享受类似抚恤。⑫（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷289，元丰元年五月庚寅条，中华书局，1993年点校本。对于受伤后50日内死亡者，依例按阵亡对待。①（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷268，熙宁八年九月庚申条，中华书局，1993年点校本。对于军队中阵亡的少数民族军士，也依例给予抚恤。②（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷325，元丰五年四月戊辰条，中华书局，1993年点校本。从事杂役的军士死于事故或疾病，也有一定优恤。③（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷102，天圣二年十月壬戌条，中华书局，1993年点校本。

宋朝重视军属优待，军属可以随军居住，由官方提供房屋。军士出征，家口仍在营房住宿，领取月粮，以资糊口。④（宋）李曾伯：《可斋杂稿》卷19《奏襄樊经久五事》，文渊阁《四库全书》本。南宋初年，随军家属人数众多，严重拖累军事行动，因此，改为对出戍的军人家属进行就地安置，提供衣食。⑤（明）杨士奇等：《历代名臣奏议》卷223《兵制》，文渊阁《四库全书》本。孝宗年间推及在外诸军，称为“犒设”。⑥（清）徐松辑:《宋会要辑稿》兵5之20，中华书局，1957年影印本。对于阵亡军人家属的抚恤，最初为一次性补偿，包括丧葬费和少量钱粮。后改为对阵亡军士家中孤老进行长期补助，每月每人给米三斗。⑦（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷150，庆历四年六月癸丑条，中华书局，1993年点校本。神宗年间，制订了详细的阵亡军属抚恤政策：阵亡军人祖父母、父母若无妻子子孙可以依靠者，每人日给米二升，以终其身。⑧（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷252，熙宁七年四月甲申条，中华书局，1993年点校本。对于在艰苦地区作战死亡的军士，又有特殊优恤，包括赏赐钱物、免除欠负和宽限借贷。⑨（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷280，熙宁十年正月甲子条，中华书局，1993年点校本。即便是对退伍军人遗属，也发给一块荒地和一年衣粮，并免租税丁役，以资其谋生。⑩（清）徐松辑:《宋会要辑稿》食货63之204，中华书局，1957年影印本。

3.安置

北宋时期，定期拣选禁军中的老弱病残军士，有不能胜任征战者，或者降格为杂役兵种，给定额月粮的一半；不能担负劳役的，放为百姓。⑪（宋）司马光:《传家集》卷42《乞不拣退军置淮南扎子》，文渊阁《四库全书》本。对于厢兵的拣选没有固定制度，但对厢兵中不合格者的退伍安置大体与禁军一致。⑫（元）脱脱等：《宋史》卷194《兵八》，中华书局，1977年点校本。对伤残军士的安置一般采取降格使用的办法，称为剩员，领取足额衣粮。仁宗年间，改为残废退伍军士可终身享受半俸，如果不愿由政府安置，则一次性补助钱30贯，听其自谋出路。⑬（元）脱脱等：《宋史》卷194《兵八》，中华书局，1977年点校本。南宋时期，伤残退伍军士多有不能自存外出乞讨者，朝廷敕令原属军队予以收养安置。⑭（清）徐松辑:《宋会要辑稿》食货60之17，中华书局，1957年影印本。

三、救荒与济贫：宋朝体制外的社会保障

（一）针对乡村的社会保障

宋朝对乡村的社会保障主要体现在救荒方面，尽管在历朝历代的同类事项中做得比较好，但归根结底，仅在农民处于群体性生存困境时才给予一定的援助，具体分为三类：

1.减免税赋

减免税赋是宋朝乡村社会保障的基础性措施，主要包括减免租税、减免欠负、减免丁税等。减免租税，通常于灾荒发生以后实施。首先确定受灾程度，然后由转运司确定减免两税额度。通常情况下，以受灾20%为起点，受灾程度与放税额度等同，受灾超过70%，则税额全免。减免欠负，通常也在发生饥荒后实施。所减免的欠负包括往年欠下的租税、借贷的官钱官粮以及各种无名欠负。减免丁税，丁税是一种人头税，沿袭自五代，或者缴纳钱币，称为丁钱；或者缴纳米、绢等实物，称为丁米、丁绢；或者摊派食盐，令每丁缴纳若干钱币，称为丁盐钱。一般而言，北宋末年和南宋初年的丁税较重。①刁仕军：《宋代丁税制度略论》，《河北学刊》1991年第6期。绍兴年间，不少地方由于丁税沉重，民户往往生子后弃溺，于是，有多次减免丁税之举，与对民户的生育保障相关。

2.有偿赈济

有偿赈济是宋朝乡村社会保障中最常见的一种方式，主要包括赈贷、赈粜、工赈等。赈贷一般由常平仓负责，贫民下户以免息或低息的方式从官府获得借贷。宋制，灾荒发生后，首先确定减免租税额度，然后确定是否实行赈贷。北宋时期，减免租税不足70%，实行赈贷；南宋时期，改为蠲免租税50%以下，实行赈贷。通常情况下，借贷额度以每户不超过两石为准。这一标准大体相当于一个五口之家两个月的基本口粮，考虑到农户会加入代食品，该标准大体可以支持3—5个月的基本口粮。熙丰变法期间，王安石曾改常平仓赈贷法为青苗借贷法，收取20%利息，但效果不佳，元祐以后恢复旧制。赈粜一般也由常平仓负责，在粮价高涨期间低价粜卖粮食。这一方式主要行于城市，旨在平抑粮价。有时，灾荒不甚严重的情况下，乡村也实行赈粜。具体方式是，确定贫民下户身份，受济人口凭借官府发放的证明赴场受粜。减价额度或为市价的1/3，或为市价的1/5。工赈即以工代赈，个别情况下，通过招收饥民兴建工程设施，付给饥民报酬，间接达到救饥目的，也属于有偿赈济。

3.无偿赈济

无偿赈济是宋朝乡村社会保障中一项重要内容，通常在饥荒严重的情况下实施，包括赈给、施粥等。赈给的实施，首先与减免租税的额度有关。北宋时期，受灾程度即减免租税额度达到70%以上，才能实行赈给；南宋以后，改为减免租税到达50%以上即许赈给。赈给的钱粮一般出自义仓，通常大人每天一升米，小儿减半支付。施粥的实行，一般是在饥荒非常严重、饥民成群的时候进行。所需粮食或出自义仓、常平仓，或出自发送中央的上供米截留，或出自民间募集。通常情况下，每人每天耗费3合米，水平非常低。

（二）针对城市的社会保障

宋朝对城市的社会保障主要体现在济贫方面，与针对乡村的社会保障相比，针对城市的社会保障更为用心，且内容更为丰富，保障程度也更高。当然，济贫也多是事后补救性的，即当贫困事实已经发生之后，才给予相应的援助，具体分为三类：

1.短期救济贫民乞丐

宋朝于每年冬季开始，按例在城市举行短期济贫活动，主要包括救饥、救寒两种方式。救饥，北宋前期，主要依靠广惠仓本息实行短期救济，对象限于城内老病贫乏不能自存者，每人每日发粮一升，小儿减半，一共发放五个月。①（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷280，熙宁十年二月丁酉条，中华书局，1993年点校本。熙宁四年，广惠仓田产被出卖，收入合并到常平仓，成为青苗借贷底本，广惠仓济贫法终止。不久，颁行“元丰惠养乞丐法”，以替代广惠仓济贫法。此后，元祐三年曾短暂恢复广惠仓，但很快再度废止。此后，凡举行短期济贫活动，一直以“元丰惠养乞丐法”为依据，经费取自常平仓、义仓。此外，每当冬季严寒粮价高企之际，也会根据情况实施一些短期救饥活动，主要有赈给、赈粜。赈给主要针对城市极端贫困者，发放一定数量的钱米；赈粜也主要针对城市贫困人口发给凭证，定额购买低价粮。救寒，两宋时期，为帮助众多流落街头的乞丐和失业者度过严冬，各济贫机构每于法定名额之外进行超范围收容贫困者，以免其冻死街头。北宋时期，负责此类事务的主要是福田院，南宋以后则是养济院、居养院等福利机构。不过，此类事项主要在京师及行在（临时首都）实施，应该与京师及行在冬季失业人口众多有关。此外，每到冬季，鉴于贫民由于无钱或缺钱支付房钱，每每被房主赶逐出外，往往冻饿而死。因此，每到冬季严寒时节，按照惯例总要下诏蠲免公私房舍钱，每年总共不超过九日，以助贫民度过严冬。②（元）脱脱等：《宋史》卷178《食货志》，中华书局，1977年点校本。另外，柴炭也同粮食一样，一到冬季往往价格高企，使贫民难以承受。为此，宋廷常将官府的柴炭减价出卖，以惠贫民。③（清）徐松辑：《宋会要辑稿》食货37之6，中华书局，1957年影印本。不过，此类措施亦主要见于京师与行在。

2.长期收养贫穷者

宋朝负责长期收养贫穷者的机构众多，主要有福田院、居养院、养济院等。其中，福田院设立于北宋时期的京师开封府，居养院则广泛分布于各地州县。南宋以后，无论临安还是州县，均以养济院和居养院为主。上述机构长期收养贫穷者，主要为鳏寡孤独贫病无依之人。这些机构行政关系多数隶属常平司，经费有一定保障，其收养标准通常为每人每日支米一升、钱十文左右。④（宋）施谔：《淳祐临安志》卷7《仓场库务•养济院》，江苏古籍出版社，1988年宛委别藏复印本；（宋）方万里、罗浚：《宝庆四明志》卷3《坊巷•养济院》，中华书局，1990年《宋元方志丛刊》影印本。南宋时期，各地还自筹资金建立了一些济贫机构，也具有长期收养贫穷者的功能。综合性的济贫机构如明州广惠院、⑤（宋）梅应发、刘锡：《开庆四明续志》卷4《广惠院》，中华书局，1990年《宋元方志丛刊》影印本。建康府实济院、⑥（宋）周应合：《景定建康志》卷23《庐院·实济院》，中华书局，1990年《宋元方志丛刊》影印本。淳安县安养院、⑦（明）姚鸣鸾等：《嘉靖淳安县志》卷14《文翰·（石宗万撰）安养院记》，上海古籍书店，1982年《天一阁藏明代方志选刊》影印本。吴兴利济院⑧（宋）杨万里：《诚斋集》卷125《提刑徽猷检正王公墓志铭》，文渊阁《四库全书》本。等，专门收养孤寡老人的机构有淳安县安老坊、⑨（明）姚鸣鸾等：《嘉靖淳安县志》卷14《文翰•（吕发撰）安老坊记》，上海古籍书店，1982年《天一阁藏明代方志选刊》影印本。昆山县安怀坊⑩（宋）凌万顷、边实：《淳祐玉峰志》卷中《公宇•安怀坊》，中华书局，1990年《宋元方志丛刊》影印本。等，专门收养弃儿的机构有吴兴郡散收养遗弃小儿钱米所、①（宋）谈钥：《嘉泰吴兴志》卷8《公廨》，中华书局，1990年《宋元方志丛刊》影印本。湖州婴儿局、②（元）脱脱等：《宋史》卷405《袁甫传》，中华书局，1977年点校本。建康府慈幼庄（及幼局）③（宋）周应合：《景定建康志》卷23《庐院•及幼局》，中华书局，1990年《宋元方志丛刊》影印本。等。不过，这些机构经费方面不够稳定，限制了其功能发挥。

3.普惠的医疗救助

宋朝的医疗救助主要由治疗、病院与药局三个系统的机构承担。其中，治疗系统以翰林医官院与太医局为主。翰林医官院主要负责皇家医疗，但在民间疾病盛行的情况下，也兼带负责民间医疗事宜。④（清）徐松辑：《宋会要辑稿》职官36之97、职官36之105，中华书局，1957年影印本。太医局内设九科医生，平时为皇家服务外，在必要时则为大众提供医疗服务。⑤（清）徐松辑：《宋会要辑稿》职官22之35，中华书局，1957年影印本。以上两种机构位于京城和行在，服务范围有限。北宋时期，一些官员首先在部分地区建立病院，以收治贫困病患，如赵抃在越州建立的病坊、⑥（宋）曾巩：《元丰类稿》卷19《越州赵公救灾记》，文渊阁《四库全书》本。苏轼在杭州建立的安乐坊。⑦（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷435，元祐四年十一月甲午条，中华书局，1993年点校本；（清）徐松辑：《宋会要辑稿》食货68之130，中华书局，1957年影印本。徽宗时期，诏令各地广泛设立安济坊，专门收治贫困病患。⑧（清）徐松辑：《宋会要辑稿》食货68之130-131，中华书局，1957年影印本。南宋以后，部分养济院取代安济坊成为专门的病院。与此同时，各地也建有不少专门的养病机构，如建康府安乐庐、⑨（宋）周应合：《景定建康志》卷23《庐院·安乐庐》，中华书局，1990年《宋元方志丛刊》影印本。鄂州安乐寮⑩（宋）周必大：《文忠集》卷64《文华阁直学士赠金紫光禄大夫陈公神道碑》，文渊阁《四库全书》本。等。药局系统包括京师与地方两个部分。京师药局主要有合剂局、太平惠民局和施药局三种。前两者为北宋时期所创，负责制售良药，以济民疾。施药局创于南宋淳祐年间，专门负责救济民疾事宜。⑪（宋）施谔：《淳祐临安志》卷7《仓场库务·施药局》，江苏古籍出版社，1988年宛委别藏复印本。地点在临安府戒子桥西，所需经费一由朝廷提供，免费为病人医治。⑫（宋）吴自牧：《梦粱录》卷18《恩霈军民》，丛书集成本。地方药局除了由朝廷下诏设立的太平惠民局外，有不少是属于地方官自筹经费兴办的，如明州药局、⑬（宋）梅应发、刘锡：《开庆四明续志》卷2《惠民药局》，中华书局，1990年《宋元方志丛刊》影印本。苏州济民药局、⑭（宋）吴渊：《退庵先生遗集》卷下《济民药局记》，石门顾氏读画斋刊本。建康府药局、⑮（宋）周应合：《景定建康志》卷23《药局》，中华书局，1990年《宋元方志丛刊》影印本。衢州惠民药局⑯（宋）袁甫：《蒙斋集》卷12《衢州续惠民药局记》，文渊阁《四库全书》本。等。这些机构不但出售成药，也配有医工，直接为病人诊治，兼具治疗系统的功能。⑰关于宋朝医疗机构，参见汪圣铎：《宋朝医官考》，《纪念李埏教授从事学术活动五十周年史学论文集》，云南大学出版社，1992年，第318页。

四、分割与差异：宋朝社会保障的历史局限

如上所述，宋朝实行双轨制社会保障，体制内外差别巨大，强化了体制内外的分割与差异。从经费来源看，体制内的社会保障经费来源于中央财政和州郡财政，受到优先保障，基本无忧。其中，在京官员收入及中央禁军支出由中央财政支持，得到完全保证。地方官员及地方军种支出由州郡财政支持，也能得到保证。体制外社会保障经费主要来源于常平仓和义仓，常平仓初期经费由中央拨付，后期主要依靠各地户绝田产维持增量。其经营方式以低价收购粮食、增价出粜为主，基本可保持仓本不亏损。义仓则完全来源于附加税，是对乡村五等户中的上户按亩计征，于饥荒期间赈济下户。但常平仓和义仓常被挪用，有时也不能保证经费充裕。尤其是南宋初年，两仓所储多用于支付战争经费，体制外的社会保障经费无从获得。只有发生严重饥荒且两仓无法支持时，才能得到中央财政支持，即所谓截留上供。

从保障顺序看，体制内优先，体制外靠后。尤其是地方经费，首先保证官员与军队，有余，方及于社会保障。徽宗年间，极力推进社会保障建设，发生了社保优先而“兵食顾在后”的事情，①（宋）施宿等：《嘉泰会稽志》卷13《居养院》，中华书局，1990年《宋元方志丛刊》影印本。遭到“不养健儿，却养乞儿”的诟病。②（宋）陆游：《老学庵笔记》卷2，中华书局，1979年点校本。有些时候，常常是空有社会保障设施，而运转经费阙如。如南宋时期，不少地方自建社会保障机构，其经费来源多出于地方翻箱倒柜的结余，有些则出自官员节省下来的“公使钱”即招待费。究其原因，主要在于难以获得常平仓经费支持。相对而言，常平仓和义仓经费主要用于赈济饥荒，相对稳定。除南宋初年的两仓被挪用外，后期通过补充仓本和重新积累仓储，基本保障了对乡村饥荒的赈济。

从保障范围看，体制内进行广泛保障，体制外实行有限保障。其中，体制内社会保障包括两大部分，一是对官僚阶层，系根据其等级进行高质量保障，且一般是长期的，甚至通过恩荫制度进行隔代传递；二是对军人群体，系根据其职业状况进行优待保障，尽管保障水平不如官僚阶层，但相比体制外而言，也具有长期性。体制外社会保障也包括两大部分：一是对城市的社会保障，以短期救助为主，长期收养为辅，其保障水平属于基础性的，仅免饥寒而已。其宗旨在于缓解贫困者的生存困境，稳定城市社会秩序。二是对乡村的社会保障，以赈济饥荒为主，属于短期措施，以缓解饥荒威胁为主，旨在避免乡村社会危机加深。相比而言，由于体制外的社会保障主要依赖常平仓和义仓，而两仓又皆分布于县以上城市中，并且，城市中还普遍设立居养院、养济院、惠民药局等设施，因此，城市社会保障水平远高于乡村社会保障。尤其是城市地位越高，社会保障设施也越多，社会保障范围也越广泛。

总体而论，宋朝社会保障制度是一个过渡性的制度，它是建立在唐宋变革期这一过渡性时代导致的国家—社会两分化基础上的过渡性制度安排，尽管取得了令人称赞的成就，但对其历史局限也应该保持清醒的认识，尤其是应对其过渡性属性保持清醒的认识。由此，我们似乎可以得到一个启发，打破体制内外分割的着眼点在于打破社会保障的双轨制，即只有建立全面的统一的社会保障制度，才能实现社会保障制度在财富调节和实现社会公平正义方面的积极作用。从这一角度看，史学界热议的唐宋变革仅仅是带来打破传统等级社会的希望，但并未实现全面的社会转型。

Inside and Outside: Double-track System of Social Security in the Song Dynasty and Its Historic Limitations

Zhang Wen
(School of History Culture and Ethnology, Southwest China University, Chongqing 400715, China)

The social changes which began since the mid-Tang dynasty continue in the Song dynasty,resulting in a new structure of state-society divide. In this context, the social security system in the Song dynasty had double tracks. Those in positions of power, namely the elites in the bureaucracy and soldiers, were given priority and preferential treatment. For the rest, the urban poor and rural famine were addressed. This divide reinforced the segmentation and disparity between those in power and those not. As a transitional arrangement, the system had its historic limitations.

Song Dynasty; social security; system; double-track system; limitation

张文，西南大学历史文化学院教授、博士生导师。主要研究方向：中国古代社会史与区域民族史。

国家社科基金重点项目“宋代的贫富差距与收入再分配问题研究”（12AZS005）。

（责任编辑:郑功成）