基于帕累托改进的政治体制改革可行路径研究

李学迎

（山东行政学院，济南 250014）

基于帕累托改进的政治体制改革可行路径研究

李学迎

（山东行政学院，济南 250014）

基于帕累托改进的政治体制改革以增量改革、渐进式改革、先行试点与全面推进相结合、顶层设计和基层启动等为重要特点，以进一步提升社会主义民主为实质和根本目标，以完全信息、无限重复博弈和公正奖惩作为衡量改革是否取得实质性“改进”的重要尺度，以县政改革作为突破口，同时注意优化和提升县政改革的制度环境，最终将试点县政改革的成功经验推广到全国县级政权建设，并适时将县政改革成果运用到省、市等其他级别国家政权建设。基于此路径，可保障改革成功、巩固党的领导并铸就国家长治久安。

帕累托改进；政治体制改革；可行路径

一、引言

改革开放以来，我国政治体制在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、依法治国、政治透明等多方面都已取得显著进步。但“世易时移，变法宜矣”，推进政治体制改革依然是今天面临的重大战略任务。邓小平同志曾说：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”。［1］新世纪以来，习近平、胡锦涛、温家宝等党和国家领导人也多次强调，要深化政治体制改革和加强社会主义民主政治建设。2012年3月14日，温家宝同志在“两会”新闻记者会上说：“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决，文化大革命这样的历史悲剧还有可能重新发生。”［2］2012年2月23日，《人民日报》发表“宁要微词，不要危机”一文，其主张是，宁要不完美的改革不要不改革的危机；强调要基于党和国家事业的长治久安，以无私无畏的责任担当，按照党中央的要求，不失时机地推进重要领域和关键环节改革，及时把风险化解在当下，为党和国家赢得光明未来。［3］2012年8月6日，《人民日报》又围绕学习贯彻胡锦涛同志有关讲话，刊发“深刻把握伟大事业总体布局的重大部署”一文，其主张是，在政治建设方面，坚持把政治体制改革摆在改革发展全局的重要位置。［4］新一届领导集体执政以来多次强调，改革是中国最大红利，要进一步推进改革和全面深化改革。2012年12月8日，习近平同志在向深圳莲花山邓小平雕像献花篮时强调：改革开放要有新开拓。［5］他还指出：“社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面也还存在一些不足，必须继续加以完善。”但设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一，要坚持从国情出发、从实际出发。［6］李君如将习近平同志改革思想阐述如下：改革已进入攻坚期和深水区，要更深刻地认识改革开放的历史必然性，更自觉地把握改革开放的规律性，不失时机深化重要领域改革，改革开放只有进行时没有完成时，中国新一轮改革是“全方位改革”、“全面深化改革”、“综合改革”，是经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”统筹推进的全面改革。［7］

对于推进政治体制改革，确定适宜路径和突破口尤为重要，诸多学者已为此建言献策。王贵秀（2002）认为，应把发展党内民主、改革和完善党内领导体制，作为政治体制改革的突破口。［8］吴玉荣（2003）认为，村民自治是政治体制改革的突破口。［9］刘世平（2007）认为，完善和健全民主集中制，规范其运行程序，是政治体制改革的突破口。［10］许耀桐（2010）认为，政治体制改革突破口要具有综合性、单级性、低层性和深刻性，从这四个要件看，应以县级政治体制改革为突破口。［11］于建嵘等（2008）、蔡霞（2010）等多位学者也均强调，应以县政改革为切入点来启动国家政治改革。鲁晓琴等（2005）认为，中国政治体制改革必须实行渐进式战略。［12］杨立新等（2005）认为，应实行“存量改革”与“增量改革”并重，最佳路径是把党内民主建设和培育公民社会作为重点予以大力推进。［13］孙卫华（2011）认为，当前政治体制改革难点在于，缺乏明确的具体化的步骤措施和目标取向，来自既得利益集团的阻力大。［14］秦宣（2014）认为，进行政治体制改革，需要加强顶层设计，敢于突破既得利益的障碍。［15］张光辉等（2011）认为，积极推动参与式民主成长和发展，是促进中国政治体制改革的现实而有效的路径。［16］刘天旭等（2013）认为，政治体制改革若要获得突破性进展，关键在于彻底改革现行政府财政预算管理制度。［17］

政治体制改革事关国家未来与根本命运。一方面，基于现实要求，政治体制改革势在必行；另一方面，改革自身面临未必成功的风险。切实可行的政治体制改革，可铸就合作共赢的良好局面，可巩固党的领导并构建国家与社会的长治久安，可为万世开太平；而不合理的政治体制改革则会破坏社会稳定，甚至彻底葬送建国以来尤其是改革开放以来的巨大成就，遗患无穷。

推进政治体制改革早已是共识，当前要务不在于探讨是否要改革，而在于分析改革的风险、探讨如何化解改革风险、探寻可行改革路径，从而保障改革成功。既有相关研究已取得大量成果，但在平衡改革中各方利益、化解改革阻力与风险、保障改革有效推进、进而取得根本性成功等方面，理论支撑和对策仍有诸多薄弱。帕累托改进原则和经济学理论与方法，有助于探寻可行路径以及风险控制和化解之策，可一定程度弥补既有相关研究的不足。

二、改革应防范之风险

总览中国历史，社会大动乱主要成因有三，一是底层暴动；二是高层大分裂；三是外敌入侵。其中，底层暴动是最常见和最主要原因。底层暴动又多因社会底层饥寒交迫，多因天灾人祸导致民不聊生。不过，底层暴动、高层大分裂与外敌入侵只是大动乱的直接原因，其最根本深层原因则是合法性危机，即政权缺乏社会公众的一致赞同。否则，再严重的饥荒也不会导致以杀戮核心统治集团为手段的旨在推翻时政的暴动；历史上再强大的外敌也难以匹敌地大物博、人口众多的传统中国。况且，据经济学诺奖得主阿马提亚·森等人的福利经济学理论，发生灾荒的根本原因并非食物短缺，而是食物分配机制不公平和资源配置不合理。而资源配置不合理又是合法性危机的重要表现。高层大分裂多为军界高官所致，而且无论军界高官还是政界高官，在发动政变和制造分裂时，理由多是最高当权者的非合法性，并借势底层暴动。外敌入侵多是在政权合法性丧失殆尽时，其成功也多是借机底层暴动。因此，中国数千年文明史纵然动乱灾难万千，其共同根本原因都是合法性危机，合法性危机不断累积，促成了导致社会大动乱的三大直接原因。而某次动乱的具体成因，则是上述三种直接原因不同程度的组合。每次大动乱之后，一般都是合法性相对较高的势力最终获胜，但却都没从根本上解决合法性危机问题，社会各阶层之间仍缺乏有效沟通与共识。社会缺少以和平手段纠正主导资源配置的国家强权的错误的机会，最终不得已而诉诸暴力。由此造成了中国历史上的朝代更替和治乱循环。对于导致社会大动乱的因素，政治体制改革工作必须认真考虑并努力避免之。合理的政治体制改革不是引发动乱，而是可以规避甚至从根本上化解这些风险。

经济学诺奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨等提出了“利益相关者理论”（stakeholder theory），该理论认为，一个企业能长期生存和繁荣的最好途径是：考虑所有重要利益相关者并满足他们的需求，其原因在于利益相关者能够影响企业运营。例如，当一个企业只追求经济效益，不关注公众利益时，利益相关者就会影响它，直到它停产整顿、甚至彻底倒闭。该理论不仅适用于企业运营，也适用于政府管理，也同样适用于政治体制改革。政治体制改革能否成功，很大程度上取决于能否解决好改革所涉重要利益相关者的利益问题。政治体制改革所直接涉及的重要利益相关者主要有改革区民众、改革区官员和党政群社团组织、改革区行政首长的竞选者与当选者、改革的设计师与主导者等。改革区民众的不满、改革所涉官员与党政群社团组织利益损失大、改革设计师与主导者人身安全得不到保障等，都会带来大的动乱风险，甚至会扼杀改革于摇篮。传统中国的大改革家多数下场凄凉，如果不从制度上保护改革的设计师与主导者，深度政治体制改革将难以起步。

此外，民族融合与和谐共存是大势所趋，民族分裂在中国历史并不多见，但鉴于我国当前存在一些边疆少数民族问题，政治体制改革工作也必须防范导致民族分裂。

基于帕累托改进的政治体制改革可处理好改革、发展与稳定的关系，可有效规避甚至化解上述动乱风险，并可解决好重要利益相关者的利益问题。由此，可巩固党的领导，保障改革成功，并可藉此铸就长治久安。

三、基于帕累托改进的政治体制改革：概念与要点

（一）何谓“帕累托改进”

它是指通过适当制度安排，在不降低所有人福利的前提下，至少能提高一部分人的福利。“帕累托改进”之所以是可行路径，是因为它是有效率的，它有助于兼顾多方利益，不使任何一方利益绝对受损（相对损失任何时候都无法避免），可使相关利益主体处于和谐状态，从而减少行动阻力。我国经济领域改革开放之所以成功，就因起初走的是帕累托改进的路径。

（二）何为“基于帕累托改进的政治体制改革”

其以增量改革、渐进式改革、先行试点与全面推进相结合、顶层设计和基层启动等为重要特点，以进一步提升社会主义民主为实质和根本目标，以完全信息、无限重复博弈和公正奖惩作为衡量改革是否取得实质性“改进”的重要尺度，以县政改革作为突破口，同时注重优化和提升县政改革的制度环境，着力平衡好各方利益，最终将试点县政改革的成功经验由点到面推广到全国县级政权建设，并适时将县政改革成果运用到省、市等其他级别国家政权建设。

（三）政治体制改革之“增量改革”

“增量改革”是指不触动既有“存量”格局（包括利益格局、功能角色等）的改革，它是在“做大”和发展过程中，通过对新的增量成分做出变革，来达到改善整体功能和效率的一种办法。在不同领域，增量改革的具体内涵与特征会有所差异。此处的增量改革主要针对公务人员的新增政治诉求，指不夺取公务人员既有合法权益，但如果他们追求新的行政岗位，竞争该岗位的重要前提就是接受变革。比如，竞争新岗位，就必须如实公布个人财产以及家庭成员有关信息。对空出或新置的重要岗位都可做如此要求。这种增量改革符合帕累托改进，不会增加竞争者不满和社会不稳定因素。要求机关事业单位如实及时公开在开启政改后的某一时点之后的所有新产生的重要人事任命和财务信息，也符合增量改革特点。

（四）政治体制改革之“渐进式改革”

它是指政治体制改革不搞休克疗法，而是要循序渐进，要保持中央政权和国家大局的稳定，改革由中央设计和主导，走以点带面的路子，先搞试点，积累经验，然后做纵横向推广，改革的起点和突破口定在基层，净源清流，有序可控地对政治体制和利益格局进行根本调整，既避免底层暴动和高层分裂，又不给国际不良势力和民族分裂势力留下可乘之机。这种渐进式改革不首先冲击高层利益和国外势力，如果对底层利益冲击较大，也可有能力及时调整，所以符合帕累托改进特点。

（五）把握政治体制改革是否取得实质性“改进”的重要尺度——完全信息、无限重复博弈和公正奖惩

据经济学理论，如果互动者之间存在完全信息、无限重复博弈和公正奖惩，合作目标就可实现。这里的完全信息、无限重复博弈和公正奖惩都是马克思·韦伯所说的理想类型，是用于作比较分析的工具，现实中很少存在。但在现实中，如果互动者之间的信息接近完全信息；如果他们的交往活动接近无限重复博弈或具有无限重复博弈的特点；如果他们的行为外部性非常低或者可避免负外部性，每一个行为主体的错误都得到惩罚，那么双方或多方就容易达成合作。反之亦然。是故，政治体制改革首先就要解决信息问题，应充分披露主导资源配置的政治权威的有关个人信息和亲属信息，因为这是对实现公共利益有重大影响的信息，披露这些信息是实现公共利益和社会各阶层充分合作的前提。第二，与信息充分披露相伴相随，要保障公众与政务人员之间有足够的互动机会，让公众有机会对影响公共利益的每项重要政务活动做出反应。第三，要保障公众与政务人员之间互动的公正性。既要确保政务之罪误都可得到纠正，又要保障政务人员之合法权益，定期普选直选、纪检和公检法体系是确保公正奖惩的重要保证。当然，纪检和公检法系统的公务运作也必须尽量满足完全信息、无限重复博弈和公正奖惩，也需要分权制衡，需要调整目前机构功能与目标。如果不在完全信息、无限重复博弈和公正奖惩方面取得突破，任何政治体制改革都会流于形式，难以取得实质性进展。

（六）政治体制改革之坚持中国共产党领导

如果不坚持中国共产党领导，政治体制改革对中国共产党来说就不符合帕累托改进原则了。问题尚非尽在于此，根据经济学和社会学理论，如果不坚持中国共产党领导，由于缺少替代性，社会会陷入失范状态，即混乱甚至动乱状态，更勿论改革成功了。数十次王朝更替与大的治乱循环，并未唤醒传统中国脱离悲苦和走向和谐共荣，原因就在于每次王朝更替只改变领导集体，而未能变革制度（传统中国政治体制是西方先哲所说的暴君制）。而社会的实质性进步取决于制度变革而非改变领导集体，无论是否经历革命。世界上发达国家或地区起初走向繁荣富强，主要就靠制度变革，有的并未改变领导力量。基于帕累托改进的政治体制改革主要是制度变革。因此，应该并必须坚持中国共产党的领导。

四、基于帕累托改进的政治体制改革目标——提升现代民主政治建设

民主和自由是中国共产党人的长期追求，建国以来尤其是改革开放以来，我国的民主政治建设已取得长足进步。但时至今日，在普选直选、公共权力监督、宪政建设等方面依然存在一定提升空间。作为我国民主建设重要前沿阵地的村级民主政治也存在诸多问题，村委会选举在极个别地方为不良家族势力、地方黑霸势力、基层恶吏势力所严重腐蚀；不少地方的村务信息公开、村民大会决策权形同虚设，民主落实很不全面、很不到位；一些地方鼓励的“一肩挑”对于民主政治建设来说，也难称得上进步。

现代民主已远非古希腊原始民主，其不仅是简单的少数人服从多数人的决策问题，如瓦片驱逐法或贝壳驱逐法等。现代民主与人权、自由、法制、共和、宪政高度相关，它们的内容指向具有高度同一性，共铸现代民主政治。人民被卢梭称为主权者，应拥有超越立法者和政府的最高主权。人民与政务人员之间是委托代理关系，后者代表人民行使权力。民主的重要内容之一就是定期举行全体适龄公民参与的自由而公正的选举，让人民选择和决定主导公共事务的政治精英。民主是保护自由的一系列原则和行为方式，以少数人服从多数人的决策和多数人尊重少数人的权利为原则（后者如盛洪教授在《不可投票的和不可交易的》一文中所指，人的基本人权和自由是不可通过投票剥夺的，不适用于少数服从多数的原则），这些权利也由宪政和法制所确立。民主、共和、宪政与法制等都是呵护自由和人权的保障。自由在世界上任何一个民主国家都绝非随心所欲。孟德斯鸠说：自由是充分享有法律所规定的权利；卢梭说：自由就是人们服从一部统一的法律；洛克说：哪里没有法律，哪里就没有自由；哈耶克说：自由就是服从且仅服从法律（不同国家或地区间自由状况的差异，主要由两方面因素造成，一是对自由与权利的不同界定，此为规范层面的差异；二是相关规范在何种程度上被虚置，即有多少自由只停留在文本规范层面，难以实际享有）。但同时，基督教经典作家奥古斯丁、托马斯·阿奎那以及大量近现代人本主义者（如卢梭、孟德斯鸠）认为：恶法非法，人民没有遵守恶法的义务。所谓恶法就是缺乏社会赞同，缺乏人民认可的法律。民主、法制、共和、宪政的共同精神就是保障人权与自由，促进人与人之间平等（主指机会与过程的平等以及道德与法律上的平等，而非天赋与结果的平等），促使社会行为主体在尊重的基础上通过沟通寻求共识，形成经常性机制并给与人民纠正主导资源配置的政治精英的罪误的机会，也让人民有经常性机会纠正自己在选择政治精英方面的错误决策。民主政治实际上也是完全信息、无限重复博弈和公正奖惩在政治生活中的具体运用。缺乏有效程序来确保体现人民意志的法律基本是恶法，在恶法支配的社会，人权和自由难以得到保障，这个社会也就称不上民主社会。宪政、民主与共和之间的不同在于，宪政的核心在于个人自由、有限政府、依法行政；民主的核心在于政权归属和平等，关注赋予权力的程序；共和的核心在于分权与制衡。

如果据古希腊亚里斯多德、中世纪神学家托马斯·阿奎那、近代孟德斯鸠等人所研究和划分的政治体制来审视传统中国政治的话，由夏至清的传统中国（国外史学界有的只承认从商朝算起的中华文明）只有一种政治体制，即暴君制。在西方先哲的话语体系中，暴君制与君主制是一对组合（平民制与共和制或民主制是一对组合，贵族制和寡头制是一对组合，不同先哲的具体表述略有不同），两者的区别在于君王是否遵守统一的法律，君王的意志与权力是否高于法律。在传统中国，无论王道还是霸道，无论仁政还是暴政，其实都是在暴君制的框架下运行。无论是从儒家的“仁爱”、墨家的“兼爱”、道家的“无为”，还是从法家的“法、术、势”等诸子百家思想中（杨朱的“一毛不拔”例外），都难觅在政治体制上突破暴君制的思想痕迹。同时，中国历史上的法律多刑民之法，而缺乏民权之法；在性质上主要是强权之法和王法，而缺乏自然法权和人权理念；这种法在西方古贤的话语中就是恶法。传统中国缺乏经常性的解决合法性危机的程序和通道，存在的只是以君王为核心的统治集团的单向的偶然性的靠自觉的无保障的对合法性的迎合，而最终均坠入卡里斯马型（魅力型）统治陷阱，即腐朽专制和厄运临身。传统中国可供今天民主政治建设借鉴的财富并不多，反倒是由于路径依赖，一定程度上增加了今天民主政治建设的难度。

基于帕累托改进的政治体制改革的实质和根本目标是进一步提升我国现代民主政治建设，并由此化解合法性危机。现代民主政治建设是一个系统工程，包括民主、法制、宪政与共和等诸多内容，民主选举只是其重要内容之一。总览国际社会，凡是社会和谐、人民幸福的国家都是民主政治建设较好的国家；而凡是民主政治建设好的国家，都是政务透明度较好的国家，都是民主选举成熟的国家。我国也是民主政治建设较好的国家，但在民主、法制、宪政与共和等方面均存在一些薄弱环节。进行政治体制改革，就是要有序可控地解决这些薄弱环节。当前政治体制改革与化解合法性危机之要务，首先是解决政务公开问题，没有政务信息的充分公开，人们就难以参与到政务活动之中；即便能参与，那也是盲目的参与或者容易被操纵的参与。其次，就是完善直选普选等环节，给人们更多深入参与政务活动的机会，给民众和政治精英提供充分的互动机会，让人们自主决定主导公共事务的政治精英，给人们经常性纠正政治精英的错误决策的机会，让政务活动更多体现公众的意志，从而赢得更多社会赞同。再次，健全法律法规并提高执行力，建立民意诉求绿色通道。建立健全了解民情、倾听民意的机构和部门，而且前提是尽量通过法律环节解决民意诉求。对未能通过法律环节解决的民意诉求，要开设专门绿色通道。极个别地方政府对上访者围追堵截甚至造成无辜伤害，此等维稳实为垒卵为堤、南辕北辙、倒行逆施、苟且偷安、混吃等死之术。对于一个经济总量世界第二、人口资源世界第一、国土面积世界第三、军事实力雄厚的联合国常任理事国来说，“季孙之忧不在颛臾，而在萧墙之内也。”提升现代民主政治建设，可有效化解合法性危机，不仅内部向心力增强，而且在世界道义上也会居有利地位。基于此，内外因动乱皆师出无名、师出无因，不仅可避免底层暴动、高层分裂，而且可大大降低外敌入侵与民族分裂的可能性。

五、基于帕累托改进的政治体制改革突破口

好的开始是成功的一半，选择政治体制改革突破口至关重要。近年来，先后有人提出把“干部制度改革”、“党政分开”、“人大制度改革”、“选举制度改革”、“实行党内民主”、“行政体制改革”、“建立官员财产申报制度”、“监督体制改革”、“司法体制改革”、“新闻媒体改革”、“财政预算制度改革”、“发展村民自治的基层人民民主”、“保障人民权利”、“扩大政治参与”、“培育公民社会”、“县政改革”等作为突破口。其中，许耀桐、于建嵘等主张把“县政改革”作为突破口。许耀桐还提出了选择突破口的原则，即要避免单一性、多级性、高层性和浅显性，要把握综合性、单级性、低层性和深刻性。实际上，大多数突破口至今根本就未启动。近些年的亮点是，不同省市不同程度上启动了干部人事制度改革。

笔者认为，把“县政改革”作为突破口比较合理，但并不认同于建嵘的“改流归土”。突破口应主要包括两个层面，一是改革所要切入的行政层级的突破口，二是政治体制改革内容的突破口。行政层级的切入点以县级为佳，而改革内容的突破口应以直选普选为首要。

为什么选择县级而不是国家级、省级或乡镇级政权作为行政层级的突破口？之所以选择县级而非更高层级政权作突破口，是因为这对高层冲击较小，有助于避免高层意见分歧，容易形成改革共识，便于在中央的主导和设计下稳步有序推进，可避免政治体制急剧变革造成制度失范、社会结构裂化与政治共识碎化，这符合帕累托改进和渐进改革特点。之所以不选择乡镇级作突破口，是因为这一层级容易受地方不良势力（如黑霸势力与家族势力）影响，不便于中央直接掌控。地方不良势力现在对村级民主政治建设已影响较大，但其左右县级政权建设的可能性还不大。

为什么要以直选普选为改革内容的突破口？因为相比其他突破口，本突破口更能满足完全信息、无限重复博弈和公正奖惩这三个条件，从而据经济学理论，改革易于落实到位。也就是说，只要启动此项改革，目标就容易实现。其他突破口改革均不如直选普选更符合完全信息、无限重复博弈和公正奖惩的特征，据经济学理论，即便启动了，有的也会劳而无获；但它们应作为直选普选改革的配套举措大力推行。基于直选普选去推行其他改革，发挥联动效应，其他改革也就在接近完全信息、无限重复博弈和公正奖惩的条件下进行了，从而容易实现了。

现在公然宣称搞党内民主改革存在诸多不利。一是表明目前党内不够民主，这有悖中国共产党建党以来所秉持的基本原则和价值追求。二是相对于推行全面民主，搞党内民主更难以取得实际成效，此为关键。因为相对于全面推进民主，党内民主在完全信息上是一种倒退，它的信息不够充分，透明度较低。信息充分是达成合作和取得实际成效的先决条件，是落实重复博弈和公正奖惩的前提。且基于联动效应，全面民主自然会推动党内民主。例如，行政领导实行竞选（与直选普选相结合）就会推动党内民主，竞选者主要是中共党员；在竞选过程中，竞选者既要充分披露自身正面信息和公众关切信息，又会揭露对手负面信息；而信息充分披露本身既是党内民主的一个重要方面，又会改善党内民主其他方面。在目前条件下，以党内民主为政治体制改革突破口，结果会是有花无实的改革。如果不在信息、博弈和奖惩方面取得突破，贪官特赦和高薪养廉等高见也只会沦为笑谈。

六、基于帕累托改进的县政改革

县政改革是政治体制改革的最佳突破口，政治体制改革的帕累托改进特点应重点体现在县政改革上。改革的行政层级切入点为县级政权，这满足单级性和低层性特征。县政改革的核心内容是直选普选，主要内容还包括干部人事制度改革、党群社团改革、人大制度改革、政务透明度建设、公检司法改革、乡镇党委政府机构职能改革、宪政建设等，是一个系统工程，具有综合性和深刻性特征。帕累托改进应贯穿县政改革的重要环节和内容。试点实验和引进“政治外资”有助于县政改革成功。

（一）做好试点实验

我国有近三千个县（区）级政权，不能也不会同步推行县政改革。可首先选择不超过1%（即20个左右）的县级政权推行改革。具体选择时，既要考虑民族边疆问题，也要考虑经济社会发展水平，还要考虑地域民情。可把50%以上的首批试点县设在东部发达地区，西部边疆地区的首批县政改革试点县不宜超过5个。试点实验的目的是积累经验，然后稳步推进全国县级政权建设。

（二）引进“政治外资”

经济体制改革成功较大程度上取决于对外开放和引进外资。政治体制改革也可以考虑引进外资。可在中国的政治中心周围选取两个县，试点外资政治。一个放在山东，山东人敦厚忠诚，民情淳朴，离政治中心不远，便于中央直接调控。另一个可放在河北。外资政治不宜先引入北京市县（区），避免出现问题而直接冲击政治中心。对于两个外资政治试点县，一个可向港澳台开放，由曾参加民选并担任过中高层领导的人士来竞争县长；另一个可向欧美国家开放，请有类似经历的人士来竞选县长。引进政治外资，目的是学习和借鉴世界先进的民主政治建设经验。不必担心搞一两个县的外资政治会将中国带向毁灭之路，即便让花花总统克林顿担任一个试点县县长，他也难以带领该县背离中央领导和制造社会动乱。且基于国人传统意识，外国中高层领导来华担任低层次性的县长，反倒有助于鼓舞人心，增强中华民族凝聚力。而且，外资政治对促进相关县（区）经济领域合作和发展还会大有裨益。当今世界局势与春秋战国几曾相似。春秋战国时期，很多诸侯国化危难为兴盛，都得益于重用“外国”政治与军事人才。大唐盛世也重用边疆少数族裔甚至外籍将领。满清成功入主中原，与其重用明朝文臣武将和学习中原农耕文明先进管理经验有重大关系。清末海关改革，引进政治外资，由外国人主政，不仅使海关脱离了贪腐重灾区，成为清政府最靓丽的廉政风景线；而且尽管提高了经费和员工工资，清政府获利仍大幅攀升，海关关税还成为清政府在国际贷款中最具信誉的抵押物。此项引进政治外资可谓成效显著。历史昭示，重用外国人才鲜有遭致劫难，多为兴邦之举。

（三）基于帕累托改进原则，做好试点县区的干部人事制度改革，将原行政职务体系改革为技术职务体系

政治体制改革的重要利益相关者是改革区干部群众，利益受冲击最大的是干部。据利益相关者理论，必须处理好干部的利益问题，否则改革难以推进。地方行政首长实行直选普选，部门负责人任职也应调整为组阁制。改革区干部原有行政职务体系已不适应民主政治建设总体要求。应将原行政职务体系改革为技术职务体系，后者类似西方文官制度。高行政职务和高业务技能对应高技术职务，技术职务实行职称升降级制（待遇与技术职称挂钩），与行政升迁不相关联。基于帕累托改进原则，在将行政职务体系改革为技术职务体系时，应普提一级或多级工资。新增工资负担可通过降低行政成本来弥补。基于行政成本畸高现状，改革后，行政成本原则上应降低50%以上，这足以弥补新增工资成本。这实际上是增加原干部的透明收益、名义收益，减少行政成本和政务浪费。同时，担任技术职务后，并不妨碍竞选行政首长和部门负责人，只是任期届满后恢复原技术职务。这不违背帕累托改进原则，能保障原干部的切身利益。

（四）党群社团改革

实行县政改革，必须调整改革区党政群社团组织与职能。在改革后，严格落实党政分开。党委书记不应再是地方总一把手，党委不再直接参与政务，而是集中精力做好党务工作。党委可把关行政首长的提名，并拥有提名权和紧急状态下罢免权。把关的提名条件应包括党员身份、学历、任职经历、工作能力等。县委不能轻易行使罢免权，罢免事由必须事关国家安危或明显背离党的路线方针政策或明显违背国家法规或明显有违当地民生等，并且必须在一段合理的时间内向社会公布详细罢免情由。应将政协、纪委、组织部、统战、妇联、工商联、团委等党群社团组织统一合并在党委之下，组成一个类似于西方参议院的组织体系。要公开党务信息，降低党务工作行政成本，基于帕累托改进原则，参照原行政机构的技术职务体系化改革办法，提高党务工作人员工资。党委书记、副书记，党委所直接领导部门的负责同志应由党代会选举产生，任期届满后恢复原有身份和工作，上级党委和本地党员均有本地书记与副书记的提名权。可将香港廉政公署功能赋予纪委。

（五）人大制度改革

县长和县人大代表均应由选民直接选举产生。强化人民代表大会在落实宪法和其他法律法规，决定本地重大工作，审批本地国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况，组织提名、选举和罢免本级政府正、副职领导，监督本级政府工作，审查本级政府工作报告，撤销本级政府不适当决定和命令等方面的职能。人民代表大会常务工作人员参照政务人员技术职务体系享受工资和其他福利待遇。县人大常委会领导参照县长和县级政府部门负责人实行任期制，任期届满后恢复原有身份和工作。参照西方众议院改革人民代表大会常务委员会。对做出重大贡献者可给予终生代表荣誉。审计部门的管辖权可赋予人大。

（六）县长直选普选与政务透明度建设

改革试点县县长应由全县有选举权的选民直接选举产生，并且竞选者不得低于3人。县委、县人大代表和达到一定数量的联合选民均应具有候选人提名权。县委和县人大共同把关候选人条件，把关的重点可有所差异。候选人任职条件主要包括党员身份、学历、户籍、任职经历、工作能力、是否熟悉党的路线方针政策等。在试点初期，不必严格限定竞选者的户籍，竞选者既可以是本地人，也可以是外地人。既不必限定异地任职，也无需强推“改流归土”。为了改革容易起步，已卸任的前国家中高层领导人也可自愿前往试点县参选，可预留一些县做此项试点。为汲取世界先进民主政治建设经验，也可拿出职位让港澳台和欧美等民主政治建设较好的国家和地区的中高层领导人前来竞选。可特设三个县，一个指定由前中高层国家领导人竞选县长，一个指定由港澳台前中高层领导人竞选，另一个指定由欧美前中高层领导人竞选。还可特设一个县，由长期喜欢跟政府唱“对台戏”的各界民主人士去主导改革，专门检验一下他们的民主成色。改革试点县可以设置5-10人的顾问班子。顾问可由两部分人组成，一是港澳（港澳在一定程度上为中央所容易掌控）富有民主政治建设经验的人员；二是高校与科研院所法学和政治学等方面专家。这便于依法行政和提升民主政治水平。中央也有必要派遣观察员，观察员只负责调研，断不可干政。参与竞选者以及参与竞选成功后组阁的成员，必须公开个人和重要亲属所有涉公信息，如职业、财产等（可参照港澳台和欧美既有措施实行）。县政基本不涉及保守重大国家秘密，即便有，也可交由党委系统去处理。每一项重要人事安排、经济社会决策、财务收支必须如实及时公布（此项改革会吸引国内外广泛关注，只要放开新闻媒体监督，想不公开政务会很难）。其中，公众可参与决策的，要积极吸纳公众参与。严格把关公务支出，降低行政成本，原则上改革后行政成本要降低50%以上。县委和县人大均可被赋予县长罢免权，但一定要其严格按照法定程序谨慎使用此权。二者行使罢免权的事由可有所区别。县委行使罢免权，重在考虑国家大局和战略安全。县长与其组阁成员任期不得超过两届，每届任期为4年，届满后恢复原有身份和职业。要进一步优化和简化政府职能，抓大放小。传统中国地方政府主要职能有二，一是征赋役，二是司法（主执公义）。其不如今天政府职能大，但就经济与社会发展程度而言，在较长时期属于遥遥领先的发达国家。现在，发达国家也大多是小政府、大社会。

（七）公检司法改革

对于此项改革，当今已有诸多论述。当前应进一步明确公安、检查、法院、司法之间的权限。公安局可由本级政府直接领导，而法院和检察院则应实行垂直领导，做到司法独立。应落实好这些部门的领导异地任职制度，并进一步扩大异地任职职数和范围。这些机构的公务人员工资标准可参照政府技术职务体系执行。在此基础上，建立人身保险金和风险金制度。人身保险金是针对这些工作人员受伤害风险较大，给其提供特别保险。而风险金则是在不扣除工资的基础上，实施的一种廉政奖励。如果工作经得起党和政府考验，并得到广大群众认可，在一段合理时间后，可获得相当于其总工资数额的1/5左右的额外奖金。当前要务还包括，对不涉隐私和国家秘密的案件一定要如实及时公开信息，所有收支如实及时公开。司法审判应建立健全陪审团制度。司法与执法均要杜绝目前大量存在的权力与人情等不良因素干扰。要改变过去几十年来根据每个科室（或庭、所）罚款或收取诉讼费多少发放年终奖的情况。

一县虽小，五脏俱全，县政改革牵一发而动全身。县政改革除了上述内容，还包括乡镇党委政府改革、财政预算制度改革、加强依法行政（宪政重要内容）等。乡镇党委政府应改革为县党委政府驻乡镇派出机构，并合理调整其职能，突出其面向弱势群体的社区服务功能。原乡镇党委政府人员应减少一半以上，可调出并充实地方公安与法院。

直选普选是县政改革的核心。县政改革对于普通公众来说，本身就是主张权利和获取优质服务，帕累托改进特征鲜明。落实帕累托改进原则，难点是如何平衡改革区原干部的利益，以及同时提高行政效率和降低行政成本。对所有改革区原干部来说，本改革设想的帕累托改进体现在，增加显性收入，杜绝灰色收入；减少公务支出，增加合法收益；减少负罪感和犯罪风险，提升身心健康，获得实惠（目前公务支出有很多是浪费，公务人员从中所得实惠比较有限）。对参与竞选与组阁者来说，本身是自愿选择，属于增量改革范畴，也具有明显帕累托改进特征。此外，还可为参与竞选和组阁者、公检司法公务人员增加风险金收益，激励其提供优质公共服务。

七、基于帕累托改进的政治体制改革深推路径

我国有近3千个县级政权，在第一批拿出20个左右的县（区）搞试点后，及时总结经验教训。在开展试点两届，即8年后，可将试点县（区）扩大到10%（即300个左右），做到每个省市都有试点。边疆省份与直辖市的试点县（区）可以相对少些。此后，进一步总结经验教训，再试点8年，即在启动此项改革16年后，将试点县扩大到50%左右。与此同时，将横向扩展试点与纵向扩展试点相结合，在纵向上启动地市级改革试点。可从全国选择5-10个条件比较成熟的地市做首批试点，改革内容可参照县政改革推行。试点改革地市的行政首长应严格限定由曾经成功担任试点县县长者竞选。这些地市的书记可考虑让曾经在试点县担任书记和县长者竞选。在启动试点20年后，将县政改革推进到全国绝大部分县级政权。同时，在纵向上，可以将试点体制改革推广到1/3左右的地市级政权。全国有3百多个地市级政权，试点地市或区此时应达到100个左右。启动县政改革试点30年后，将改革推进到绝大部分地市级政权，并开始启动省级改革。在省级改革初期，行政首长可限定由成功担任试点县或试点地市行政首长者竞选。启动县政改革试点50年后，所有省级政权全面实行改革，并开始启动中央政权相应改革和探索军队现代化改革建设。此时，省级以下行政首长原则上全部由普选直选产生，中央首长的产生可借鉴自身经验，参考世界上好的经验做法，采取适合国情的竞选模式。上层组织体系和结构也应作适当调整，实行立法权、司法权、行政权和党权四权分离和制衡。

基于帕累托改进，从启动县政改革试点起，即便在非改革试点区，对于国家所有党政群社团机构，也要启动政治利益诉求增量改革。只要每空出一个国家职位（既包括党政主要领导职位，也包括党政群社团有关机构和部门的领导职位，还包括需要新招录人员的一般职位），有意担承该职位者，都必须如实及时公开个人和主要亲属的有关信息。无论谁，只要有意担承一个地区或部门的领导职位，就要保证做到如实及时公开本地区或部门的所有财务和人事信息（国家保密部门除外）（雇佣临时工者，主要领导和分管领导要承担临时工所犯错误同等责任，实行一罪多罚，杜绝用临时工做挡箭牌的恶劣现象）。无论何人，只要在党政群社团机构和部门内有职级（包括纯技术职称）晋升诉求，就要如实及时公开个人和主要亲属有关信息。否则，就只能固守原来职级。

八、基于帕累托改进的政治体制改革的配套制度改革

宪政改革、干部制度改革、党政分开、人大制度改革、实行党内民主、建立官员财产申报制度、监督体制改革、司法体制改革、财政预算制度改革等与行政首长普选直选一样，本身都是民主政治建设的内在重要内容。除此之外，为顺利推进改革并避免国家陷入动乱，还应落实好新闻自由，并通过《改革者特赦法案》、《反分裂祖国法》、《党委紧急干预法案》、《军队紧急干预法案》等。

（一）保障新闻自由

政治体制改革事关国家根本命运，肯定会引起国内外各界包括法律界、新闻界高度关注。基于此，只要中央把握好大局，群众积极参与，做好透明度建设，不依法执政会得到及时修正。政治体制改革未必需要造就反对党，日本尽管自民党一党长期执政，但也是民主政治建设较好的国家。相比古希腊时期，当今交通通讯高度发达，这为大规模普选直选提供了有力技术支撑，也为政务信息的充分传递和反馈奠定了基石。如果政务信息能充分传递，如果人们有机会和能力对这些信息做出正确反应（法律界的广泛介入有助于提高这些反应的正确性），就不必非有反对党不可。反对党主要功能就是充分揭露政务人员公务信息与个人信息，使对手少犯罪误，并促使所犯罪误得到纠正。在现代技术条件下，新闻自由、学术自由和公民自由相结合足以发挥近似反对党的功能。这说明保障新闻自由至关重要。

（二）《改革者特赦法案》

对于改革的设计师和主导者来说，推行改革是要冒大风险的。传统中国的多数大改革家命运多舛。如果不基于帕累托改进，为改革的设计师和主导者提供权益保障，深度政治体制改革就可能被直接扼杀在摇篮之中，根本无法起步。但给予改革的设计师和主导者的权益保障又应该是明确和有限的。对于推进民主政治建设的改革者来说，无疑可获得美好历史声望，这是其重要收益之一。有限保障主要针对犯有罪误的改革者，保障其生命和财产安全。比如说，推进改革需要公开个人信息，改革的设计师和主导者公开个人信息后，如果据其信息应判处重刑，可给予特赦，或可考虑给予其监外执行。《改革者特赦法案》原则上只适用于政治局委员级别以上领导同志，旨在形成高层改革共识，减少改革阻力。此处的帕累托改进体现在获得较轻的惩罚上，较轻惩罚算是因力主推动改革所获得的补益。此外，政治体制改革成果本身也有助于保障卸任领导的权益。该法案有效期可设定在30-50年。

（三）《反分裂国家法》

我国当前还存在一些需要解决的边疆问题和民族问题。改革导致祖国分裂，是任何改革者都不愿背负的历史责任，绝大多数中国人也不愿看到这一幕。启动政治体制改革之前，应通过新《反分裂国家法》（以2005年《反分裂国家法》为基础，对内容做适当修正）。如果可能，尽量增加全国所有省、自治区、直辖市代表的签署手续，以接受该法作为启动当地改革的先行条件。该法案可设定为永久有效。

（四）《党委紧急干预法案》

在实行行政首长直选普选的地方，可赋予同级党委紧急状态下干预政务的权力。但必须严格限定何为紧急状态并要求其谨慎使用干预权。例如，当政务明显背离党的重大原则和人民根本利益的时候，当政务明显会导致国家分裂的时候，本级党委在报请上级党委批准和备案后（非涉及国家重大机密的情况，必须经该辖区全体党员表决），可有权罢免同级政府民选首长并接管政务。紧急干预事件有关信息，必须在合理的时间内向全社会公布，以期取得公众谅解和支持，并防止滥用该权。该法案有效期可设定为30-50年，在民主政治建设成熟时，终止该法案。

（五）《军队紧急干预法案》

为避免深度政治体制改革造成动乱甚至国家分裂，改革试点可首先考虑安排在有驻军的县市，或者在无驻军的改革试点县市重新部署驻军，以严防各种武斗。防止一个县的混乱局面，一个团的驻军应已足够。再者，必须严格规定：非有武斗，军队断不可介入地方事务；非暴力抗议活动不仅不应制止，反而应予以保护。为避免出现军政府，应严格限定该法案的有效期和适用条件。应规定该法案有效期不超出试点改革期，且只可适用于地市以下级别的政权建设。该法案有效期应大约为30年（自启动政改始），在县政改革成熟时及时终止。

九、结论与讨论

推进政治体制改革已是共识，当前要务不在于探讨是否要改革，而在于分析改革风险，探讨切实可行的改革路径。基于帕累托改进的政治体制改革正是一条切实可行的改革路径。其以增量改革、渐进式改革、先行试点、全面推进、顶层设计和基层启动等为重要特点，以进一步提升社会主义民主为实质和根本目标，以完全信息、无限重复博弈和公正奖惩作为衡量改革是否取得实质性“改进”的重要尺度，以县政改革作为重要突破口，以宪政为保障，同时注意优化和提升县政改革的制度环境，最终将试点县政改革的成功经验由点到面推广到全国县级政权建设，并适时将县政改革成果运用到省、市等其他级别国家政权建设。基于帕累托改进的政治体制改革不搞休克疗法，而是循序渐进，保持中央政权和国家大局的稳定，改革由中央设计和主导，走以点带面的路子，有序可控地对政治体制和利益格局进行调整。它旨在从根本上化解合法性危机，既可避免底层暴动和高层大分裂，又不给国际不良势力和民族分裂势力留下可乘之机；它不是激发动乱，而是可化动乱为玉帛。这种渐进式改革不首先冲击高层利益和国外势力，如果对底层有大的利益冲击，也可及时进行调整。由此，可巩固党的领导并实现国家长治久安。

县政改革是政治体制改革的最佳突破口。改革的行政层级切入点为县级政权，县政改革的核心内容则是实施直选普选，主要内容还包括干部人事制度改革、党群社团改革、人大制度改革、政务透明度建设、公检司法改革、乡镇党委政府机构职能改革、宪政建设等，是一个系统工程。帕累托改进原则应贯穿县政改革的主要环节和内容。试点实验与引进“政治外资”有助于县政改革成功。改革难点是如何平衡改革区原干部的利益，同时提高行政效率和降低行政成本。配合县政改革，为顺利推进改革并避免国家陷入动乱，还应落实好新闻自由，并通过《改革者特赦法案》、《反分裂国家法》、《党委紧急干预法案》、《军队紧急干预法案》等。县政改革是起点和突破口，目的是通过净源清流，最终实现国家民主政治建设主体和整体的吐故纳新。至启动中央政权改革之时，半个世纪已过，中央领导集体已历经五届领导班子，而早期的试点县县长也早已退役。50年的卧薪改革和精诚努力足以为我国的民主政治建设积累足够经验，将其提升到一个新水平。

政治体制改革是一项庞大系统工程，远非本文所可详解。本文的贡献主要是为探求可行的政治体制改革路径提供有益思路。帕累托改进是通过适当制度安排，在不降低所有人的福利的前提下，至少能提高一部分人的福利。故基于此能减少改革阻力和保障改革成功，是政治体制改革所可遵循的可行路径。然而，帕累托改进也并非包治百病的原则，对于改革并非再无提升余地。它主要是可成功避免绝对利益损失，即不主动剥夺各个阶层或群体已到手的利益。由此，可在很大程度上避免不良冲突和矛盾。帕累托改进并不意味着不影响某些阶层或群体的预期利益，并不意味着不造成相对利益损失和相对剥夺感。而相对剥夺感也是造成社会不稳定的重要因素，由此必须对其予以重视。从长远来讲，基于帕累托改进的政治体制改革对任何人都有益，因其旨在并可为社会各个阶层或群体构建长期合作共赢的局面。就即期来讲，无疑会给某些阶层或群体造成利益损失和相对剥夺感，这无法彻底避免。不过，据多项调查研究，我国目前多个阶层或群体的相对剥夺感已经比较强。而据相关理论，化解相对剥夺感的最有效办法是建构公平与正义制度。由于基于帕累托改进的政治体制改革奠基于公平与正义，故其不是强化了相对剥夺感，而是从总量上减少了相对剥夺感，从程度上减弱了相对剥夺感。不过，其也会造成新的相对剥夺感，这是基于帕累托改进的政治体制改革所需进一步关注的一点（相对剥夺感产生的条件之一是“这种期望是合理的”，不合理利益的损失和各种非法致富机会的丧失不属造成相对剥夺感的因素之列；而且基于帕累托改进的政治体制改革正是旨在消除这些不合理和非法现象。其以小范围试点起步，渐进式展开，故还为自愿收敛和退出不合理的利益勾当提供了充足的机会和时间）。再者，本文只是帕累托改进的初步应用，还需更成熟考虑之，以更全面合理地应用于改革的诸多方面。

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编辑：邵西梅

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2095-7238（2017）01-0008-12

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.01.002

2016-07-09

李学迎（1971-），男，山东行政学院和山东省行政管理软科学研究基地副教授，《山东行政学院学报》编辑部主任，经济学博士，研究方向为政治经济学。