中国地方政府性债务科学化管理研究

王静会

摘要：在不断膨胀的地方政府性债务规模影响下，债务风险积聚现象日渐严重，开展地方政府性债务科学化管理，对科学发展观的进一步贯彻落实极为重要，同时也是推进财政科学化精细化管理，促进财政健康、持续发展的重要途径。为此本文主要对我国地方性债务存在的问题进行了分析，并提出了科学化管理的措施。

关键词：地方政府性债务；科学化管理；问题；管理措施

1.地方政府性债务的概况

地方政府性债务是指地方机关事业单位、政府专门成立的基础设施性企业，其职能为提供基础性、公益性服务直接借人的债务与地方政府机关提供担保形成的债务，主要分为三种：直接债务、担保债务与政策性挂账。一般通过审计署数据或国际组织评估获取地方债务情况的主要信息。财政部的数据显示，截至2015年末，我国地方政府债务16万亿元。2016年，经全国人大批准，新增中央政府债务限额1.4万亿元、地方政府债务限额1.18万亿元。随着2016年GDP的增长和地方财政收入的增加，以目前情况来看，2016年末负债率不会出现大的变化。遵循国务院要求针对政府性债务组织全国审计机关进行详细、科学地审计。此次审计工作将彻底摸底、测评我国五级政府性债务，如中央、省、市、县、乡。

地方政府性债务的实施，可以有效缓解地方政府财政紧张等现状。地方政府能够按照地方发展规划要求，进行资金更加灵活的筹集，为发展中存在的问题进行更为有效地处理。同时，因地方政府具备资金自筹、自主发展的功能，增加中央政府与地方政府之间的紧密性，在对地方政府监督方面，地方人大的积极性也会越来越高，将进一步巩固中国政治体制。

2.中国地方政府性债务科学化管理存在的问题

2.1思想观念不适应，淡薄的“三个意识”

第一，淡薄的依法举债意识。由中央角度分析，尽管地方政府在现行法律层面具有合法举债的权力，但分税制自1994年改革后，中央政府为对宏观调控能力进一步强化，进行财力更好地集中，需下移部分事权，进而导致强迫地方政府举债现象的产生。由地方角度分析，地方政府因多种因素的影响，如职能、政绩等，常常不以相关法律为依托，违规举债。第二，淡薄的偿债责任意识。债务转嫁、债务拖欠等问题在大量地方政府债务中普遍存在。如地方政府无法拖延偿债时间，则会由其他方面进行资金的临时调取，或再次举债等。第三，淡薄的用债效率意识。筹集债务资金方面其使用规划合理性较低，也就是说在重复建设竞争性行业投入大量债务资金。

2.2价值目标不适应，“三个缺乏”较为常见

首先，举债计划层面，长远规划及科學翔实的项目论证较为少见。部分地方政府为多出政绩，只考虑眼前利益，对本身财务情况、债务偿还等各方面的实际情况考虑不足，举债上项目现象极为常见，导致负债过多。其次，规模与风险控制层面，控制措施不足。于中国来讲，统一且与地方政府相适应的债务规模控制、风险防范措施还没有完善。从地方来讲，部分地方政府曾尝试进行债务规模控制指标的设置，但因科学性较低或过于复杂等原因，大大降低了其风险防控的功效。最后，债务管理层面，运作机制不具公开化、透明性。地方政府因《预算法》的制约，无法进行自行举债，为实现举债目的，部分地方政府往往选择对外保密策略，对本级政府债务规模实施不公开的行为，这将加大监管地方政府性债务的难度。

2.3方式方法不适应，“三不问题”较为突显

第一，不完善的管理制度。由地方角度来看，就事论事为地方政府债务管理制度的主要类型，该类型具有差距极大的宽泛度，规范性不足，同时基本可看做是暂时性办法。由中央角度来看，所出台及实施的地方政府性债务管理制度很多，但整体而言，目前还没有形成统一、完善且与地方政府性债务管理完全适应的管理制度体系。第二，债务监测指标评价体系不统一。现阶段大部分地区的风险预警信号往往以单个指标是否在警戒线以上为标准。如按年进行政府性债务监测指标考核时，当3个债务监测指标中在警戒线以上的指标有1个或1个以上，则表示不再进行政府性新债务的增加。第三，地方债务报告制度的不健全。在地方政府债务管理制度中，对地方政府债务报告制度重视程度往往不足，特别是在政府债务透明化的今天，如债务报告与实际情况不符、信息不对称等，将造成公众监督不到位，最终引发政府信任危机，这对实施政府市场化举债极为不利。

3.中国地方政府性债务科学化管理的措施

根据图1可以看出，应从5个方面分析、研究地方政府性债务科学化管理，要求通过这5个方面的互相连接、协调运转，加大建设制度机制的力度，构建完善的地方政府性债务科学化管理体系。

3.1地方政府债务计划审批系统

作为地方政府债务管理系统的总指挥，审批系统的主要作用为汇总、审核及批复债务计划等，且利用数据库与其他系统实现共享信息的目的，如国库支付管理、财政监督等。按照国际选取的黄金法则分析，可进行地方政府适债项目管理制度的建立，且对债务资金的使用途径加以明确。在对国外先进管理方法借鉴的基础上.可将预算管理用于地方政府债务，进行债务余额管理制度的建立，有效控制地方举债规模。除此之外，还需进行地方政府偿债基金制度的建立，各级财政部门在偿债基金管理中，可按照每年债务还本付息额与财务收入等具体现状进行合理分配，财务部门可进行专户管理。由科学化管理角度分析，发行政府债券、融资平台公司为构成地方政府债务结构的主要成分，发行政府债券的责任为统一处理偿还地方政府债务，融资平台公司可统一处理地方政府担保性质的债务。每年地方政府需将以上两种债务计划汇总后向国务院报送、审批。

3.2地方政府债务资金筹集系统

通过地方政府债券管理制度的建立与完善，可进行地方政府债券市场的建立。在地方政府举债融资阶段应对债券市场的主渠道位置加以明确确定，帮助地方政府直面市场融资，进一步规范地方政府借贷行为，对其债务风险加以有效控制。同时，对地方政府债券种类进行创新，进行多元化投资主体的建立。对现有财政部门国债发行的招投标平台加以合理应用，且将市场竞争机制引入，进行地方政府债务发行机制的完善。

3.3地方政府债务运行监控系统

债务资金使用的事前审核、事中监控及事后检查为地方政府债务运行监控系统的主要作用。其基础前提为预算编制与国库集中支付业务，利用信息网络技术随时随地监控债务资金运行的整个环节，对存在的违规违纪行为加以遏制，保证安全、科学地使用债务资金。通过地方政府债务信息披露制度的健全，可对信息披露环节加以规范。

3.4地方政府债务风险防范系统

地方政府债务风险预警指标体系的建立，能够对债务风险指标的赋值区间加以明确。在预警机制逐步完善的过程中，应对风险处置程序、方式等加以规范。除此之外，在地方政府债务管理问责机制建立时，通过地方政府举债责任追究制度的实行，能够在领导干部经济责任审计内纳入地方政府负债情况，将其作为干部政绩审计的一项重要内容，对其进行全面、科学地审核。

3.5地方政府债务信息处理系统

进一步完善现行会计核算制度，根据权责发生制原则对地方政府所有财政收支情况进行准确核算，以此将地方政府负债情况进行充分反映。同时，通过建立健全地方政府债务数据应用平台系统，科学有效地统计地方政府具体债务数据信息，确保获取全面、完整的信息。除此之外，加大财政部门内部合理配置的力度，实现资源共享，为更好地促进地方经济发展贡献一份力量。

4.结束语

总之，要遏制地方违规举债，提高财政、金融等方面风险防控能力，还需继续加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，督促地方优化财政支出结构，提高举债资金使用效率，增强地方债务风险管理精细化、透明化，通过多措并举，共同治理“无序举债”的乱象。