PPP模式风险及其分担机制的建设研究

◇张军 王瑞

PPP模式风险及其分担机制的建设研究

◇张军 王瑞

PPP模式是指政府部门与私人资本合作提供公共服务的一种合作方式，PPP项目大多年限较长，不确定性大，让不少社会资本望而却步。因此，合理分担风险是该模式得以成功运行的基本保证。本文着重分析了PPP模式的风险，并对其风险机制进行了探讨。

PPP模式；风险；分担机制

一、PPP模式及其风险

所谓PPP模式，主要是指政府与民间组织之间，出于合作建设城市基础设施项目的需要，或者是出于提供某种公共物品和服务的需要，建立在特许权协议基础之上的、政府与民间组织之间所形成一种伙伴式的合作关系。为了保障政府与社会民间组织之间这种合作的顺利完成，双方需要以签署合同的方式来明确彼此的权利和义务。其最终目标是使合作各方都能获得比单独行动更为理想的预期结果。PPP模式，也就是公私合营模式（以下简称PPP模式），由于其具有政府参与全过程经营的特点，因而在融资领域里受到国内外的广泛关注。由于PPP模式是将部分政府责任以特许经营权的方式转移给了社会民间组织，使政府部门和社会民间组织能够充分发挥出各自的优势，所以，这种模式把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与社会民间组织的创业精神、民间资金和管理效率有机地结合到了一起，建立起了政府与社会民间组织之间的利益共享、风险共担和全程合作的一体化关系，政府的财政负担由此可以减轻，社会民间组织的投资风险也由此可以减小。

但是值得注意的是，PPP项目由于运营年限较长（一般都在30年以上），私人资本收益的不确定性很大，因此，政府与私人资本之间如何分担风险，并且使风险最小化，自然就成为了PPP模式成败的关键，这是PPP模式与其他政府采购形式的最大不同。2015年5月22日，国务院办公厅转发了财政部、国家发展改革委和中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和私人资本合作模式指导意见的通知》，明确要求地方政府树立平等协商的理念，按照权责对等原则，与私人资本合理分配项目风险。可见，研究PPP模式的风险，并且建立完善的风险分担机制，对于吸引私人资本参与公共产品和服务具有重要的意义。

二、PPP模式的风险因素分析

PPP模式是公共部门与私人资本之间建立起来的一种长期合作关系，以提供公共产品和服务为目标，风险因素比较多。因此，风险的识别与合理分配是成功运用PPP模式的核心要素之一，并且贯穿于PPP项目的整个运作期。合理的风险分担机制，不仅有助于减少PPP项目风险发生的概率，降低风险损失，而且可以为政府经济目标的实现，以及为私人资本必要收益水平的实现提供必要的保障，并保证PPP项目可持续运行。PPP合作模式的风险主要有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险和营运风险等几个方面。

（一）政策风险

政策风险是指由不可预知的政府政策的变化所导致的PPP项目难以达到政府的目标，以及私人资本预期的收益水平的不确定性。PPP项目面临的政策风险常见于公共基础设施建设项目。例如，在PPP项目产品或者服务的价格管制方面，存在着政府调低价格的风险。除了政府价格管制风险之外，政策风险的其他来源还有预料不到的质量标准变化、设立或废除专卖权、无偿征用、增税或减少补贴、减税或增加补贴等等。PPP项目面临的政策风险之所以常见于公共基础设施建设项目，是因为公共基础设施投资容易沉没，即所谓的不可撤销性。这一属性，使得参与公共基础设施项目运营中的私人资本更易受到政策风险的影响。

（二）财务风险

财务风险指的是PPP项目融资后，私人资本面临的债务违约风险。私人资本债务违约风险受到PPP项目收益水平的不确定性和财务杠杆水平的双重影响。当私人资本的PPP项目收益水平低于预期时，私人资本有可能会出现债务违约风险。

（三）汇率风险

对于某些PPP项目而言，有可能存在汇率风险。汇率风险在那些需要进口设备或燃料的公共基础性项目中尤为常见。例如，对于电站建设项目，无论使用进口燃料还是国内燃料，燃料成本都是由国际市场价格决定的，是用外汇进行计价和结算的，那么此类项目便要承担汇率变动的风险。

三、PPP项目风险分担的原则

业界一般认为，风险应该分配给能够很好地识别、并且对这些风险最有能力控制的一方。当私人资本能更好地识别和控制某种风险时，公共部门应该将风险转移给私人部门；反之则应当保留给自己。综合国内外相关研究成果，合理的风险分担需要满足以下几项原则：即风险应该分配给能完全识别此项风险的人；风险应该分配给对风险有最好的控制力的一方；风险应该分配给有承担风险的愿望的一方；风险应该分配给为能承担的风险溢价收费的一方。

（一）公正公平原则

公共部门虽然与私人资本在经济管理关系中的主体地位不同，但双方在合作关系中的地位是完全平等的。因此，PPP项目签订的协议必须完全符合《合同法》的精神。然而在市场经济中，由于公共部门虽然与私人资本信息不对称现象的存在，在PPP项目合作关系中，不公平和不透明的现象会时有发生。这就要求合作双方，本着公正、公平、公开、透明的原则进行合作。公正、公平原则主要体现在：既关注项目参与方由于承担风险带来的收益，也关注参与方承担风险可能面临的损失；既强调协议条款对于收益风险的权利义务的均衡，也强调协议条款对派生的权利义务的均衡。

（二）收益风险一致性原则

收益风险一致原则指的是，如果某参与方是管理某项风险的最大受益者，那么该项风险则应该被分配给该参与方，由该参与方承担。也就是说，当一个参与方有承担某项风险损失的义务时，也应该有权利享受承担该风险所获得的回报。只有参与各方都能够从风险分担中受益，PPP项目才能够顺利地进行下去。

（三）谁有能力谁承担的原则

风险应当由对风险最具有影响能力、预测能力和风险管理能力的一方承担。首先，风险应分配给对风险最有影响能力的一方，因为如果某一方有能力影响相关的风险，那么其自然也有能力通过自己的行动影响风险的结果而避免利益受损，并且能够从中受益，自然也就有能力承担相应的风险管理成本。根据这一原则，如果将某风险及其相关收益和风险管理成本都分配该方，那么其自然就有动力和能力，通过自己的行动影响风险，使自己的利益最大化。其次，风险应当由对风险最有预测能力的一方承担。因为最有能力预测风险的一方，也必然最有能力控制项目的总价值或者最易防止受该风险的影响，从而实现对自己有利的结果。最后，风险应当由最有能力承担风险的一方来承担。例如，政府预测到一个高速公路PPP项目每天会有多少车流量，政府有能力控制车流量变动的风险。例如，政府可以通过路网规划影响车流量，但是私人资本却没有能力控制车流量的变动，因此，关于车流量方面的风险应当分配给地方政府。

（四）风险分担的动态原则

风险分担的动态原则目的是使风险分担具有灵活性，以适应环境的变化。因为PPP项目大多为公共基础设施项目，影响项目价值的风险因素比较复杂，而且项目的持续期间一般都要长达数十年，在这么长的时期内，不仅风险的类别和大小会随着时间的推移不断变化，而且合作各方对风险的预测和控制能力也都会发生变化。因此，地方政府应当随着PPP项目内外部环境的变化，与作为私人方资本的合作方，重新谈判和分配相关风险，以适应环境变化对风险管理的要求。例如，在上述的高速公路PPP项目运营中，运营风险本来是由私人资本承担的，但是后来由于客观环境发生了变化，车流量长期低于预测值，则可以将该风险转由地方政府承担，即车流量不足的部分由政府补齐；反过来，如果车流量超过了这个数额，政府就可以按股权比例分成，防止企业暴利。

四、PPP模式风险分担机制的构造

（一）风险的识别

由公共部门结合当地经济发展情况，对项目风险进行识别，认定项目中存在的各种风险，然后初步判断哪些风险是在公共部门和私营部门控制力之内的，哪些是在双方风险控制力之外的，从而为风险分配提供依据。

（二）风险的分配

双方对识别的风险，根据其风险分配的原则，以及双方各自对风险的控制能力，进行初步的分配。假设高速公路项目，工程投融资、建设、运营都由企业负责，对应的风险都由企业来承担；而有关政策变化风险、车流量变化的风险及其相应的利益则由政府部门承担。

（三）风险的跟踪和再分配

公共部门和私人资本签订了合同后，还要对风险进行跟踪和再分配，以保证合作方的利益和公平性。风险的跟踪和再分配的主要任务是，跟踪已经得到分配的风险是否发生意料之外的变化，是否出现未曾识别的风险，然后对这些风险进行再分配。

五、PPP模式风险分担机制的保证

（一）加快PPP方面的立法，给私人资本进入基础设施领域提供一个良好的法律环境

目前，财政部和发改委出台了一系列有关PPP项目的规章和文件，为PPP项目的运行提供了基本的法律保障。但是这些规章和文件的法律级次比较低，亟需出台国家层面的专门针对PPP模式的完整的法律法规体系，给私人资本通过PPP模式进入基础设施领域创造一个透明、规范的法律环境。

（二）改变政府自身定位，培养契约精神

PPP模式要求公私双方都必须遵守契约精神，严格遵守合同规定。分析以往的PPP项目失败案例可知，大都是由于政府违背承诺而使私人资本利益受损所致。因此，作为政府一方，应改变自身定位，从公共产品的提供者转变为监管者和合作者，遵守契约精神，按照合同的约定承担起自己的义务。

[1]张惠.民间资本参与PPP项目面临的障碍与对策[J].南方金融，2016（10）.

[2]孟春，郭上.加快完善PPP风险分配机制[J].发展研究，2016（02）.

（作者单位：驰远工程管理有限公司）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.012