“人的城镇化”困境与公共服务供给侧改革

摘 要：人的城镇化与公共服务均等化存在较强的耦合关系，人的城镇化的本质要求是城乡居民“同命、同权”，享有均等化公共服务权益。并且，新型城镇化发展的关键问题和主要矛盾是人的城镇化不断发展与公共服务供给不足及非均等化之间的矛盾，唯有公共服务供给不断扩大且实现均等化，人的城镇化困境才最终摆脱。藉此，就人的城镇化实践中公共服务供给存在的总量不足、结构失衡、精准缺乏等问题来看，公共服务供给侧改革需要优化公共服务资源空间配置、提高公共服务共建能力、推进公共服务差别化供给、增强基本公共服务国家统筹、优化公共服务项目清单、防范公共服务供给风险。

关键词：人的城镇化；公共服务；供给侧改革

中图分类号： C912 文献标识码：A 文章编号： 0257-5833（2017）01-0072-10

作者简介：吴业苗，南京师范大学社会发展学院、国家治理与政府创新研究中心教授 （江苏 南京 210097）

一、问题的提出

“人的城镇化”是中国城镇化转型、升级的时代主题，是新型城镇化的核心内容。相较于“物的城镇化”，“人的城镇化”首要任务是要解决人口城镇化滞后于土地城镇化和空间城镇化问题，促进更多乡村人口向城镇转移，实现市民化，并让居村农民过上与城镇居民同质生活。人的城镇化已经成为实施新型城镇化战略的重要抓手和突破口，但在当下城镇化实践中，人的城镇化提速没有跟上城镇化“换挡”节奏，深层次矛盾十分尖锐，其中最突出的是乡村人口进城通道未能全部打通，2亿多城镇打工者依旧徘徊在市民化路上，没有实现有效转身，并且，居村农民城镇化动力不足，进一步减少乡村人口的难度越来越大。

客观地说，乡村人口进城及其市民化并没有因新型城镇化实施而发生实质性改变，人的城镇化仍处于困境中。人的城镇化可以简单概括为农民进城打工和市民化，其主要问题一是打工问题，二是市民化问题。在改革开放后的中国城镇化进程中，打工和市民化问题并不是同步发生的：二十世纪八九十年代多数农民进城目的是打工、多赚钱，哪里工作机会多、能多挣钱，农民就往哪里跑，为此， 90年代南部沿海一些省市曾被农民工“盲流”的大量涌入弄得焦头烂额；进入新世纪后，随着“80后”农民陆续加入农民工队伍，越来越多的进城打工农民对城镇有更高要求：不仅希望城镇为他们提供多挣钱的工作，还期待城镇接纳他们，让他们成为城镇居民。如今，农民进城打工问题基本得到解决，甚至一些城市还出现了程度不同的“民工荒”。但由于进城农民尤其是新生代農民长期在城镇工作、生活，已经深度嵌入城镇社会，他们除了要求城镇接纳他们的劳动力外，还冀望城镇接纳他们的人——不是名义上的“新市民”，而是名副其实的“市民”。遗憾的是，中国农民市民化发展极其缓慢，户籍人口城镇化的对象仍主要是升学进城的乡村人口和城郊失地农民，绝大多数城镇打工者的转身道路还不顺畅，存在诸多障碍。

农民市民化难，没有大突破，在一定意义上表明人的城镇化缓慢。人的城镇化相较于农民市民化来说不是“新瓶装旧酒”，人的城镇化与农民市民化有更多的交集，二者都包括进城打工农民和城郊失地农民的市民化，以及城镇化发展进程中居村农民的城镇化，都要求促进乡村人口向城镇转移，不断提高城镇化率，并且还要推动城镇文明、城镇居民的生产生活方式向乡村延伸，努力让居村人口过上与城镇居民一样的现代文明生活。但是，人的城镇化与农民市民化还有一定的差别：以往的农民市民化主要以传统城镇化为背景，将农民市民化定位在农民进城上，或者说是在城乡二元结构框架下解决农民进城、市民化问题；而人的城镇化对应的是新型城镇化，它以城乡一体化发展为社会背景，既要通过人的城镇化发展消弭城乡二元结构，推动城乡经济社会协调发展，还要借助人的城镇化发展来提高中国城镇化质量，彻底纠正并切实解决人口城镇化滞后于空间城镇化问题，实现人口城镇化与空间城镇化协调发展。人的城镇化是一项综合、系统的工程，它包括城镇化与市民化两个方面，并且它们互构在一起。人的城镇化失误主要是政府将城镇化和市民化分开进行，重城镇化建设而忽视市民化发展，以至于造成人口城镇化率高而户籍城镇化（农民市民化）率低的“半城镇化”问题。

市民化与城镇化分离也表现在学术研究上。一直以来，城镇化和市民化研究是分开进行的，各有不同的研究内容和研究主题。具体地说，城镇化研究关心的是中国城镇化目标、道路、战略措施、郊区化、工业基础、资源环境等1，而市民化研究则关心人口流动、非农就业、补偿安置、社会身份、角色转换、空间转向、社会排斥、社会认同、行为互动、文化适应、社会支持、市民化意愿、打工者权益维护等2。虽然有学者在研究中不经意地介入对方，但双方都不愿意涉及太多，以避免冲淡自己的研究主题。换言之，学界包括经济学、社会学、人口学的一些学者没有将农民市民化研究置于城镇化研究中，或在城镇化研究中少有将农民市民化作为研究主题的。虽然经过学者们不懈努力，城镇化和市民化的研究已经具有一定的完成度，并建构出一些成型理论，但缺乏农民市民化与城镇化协调发展的理论研究。

人的城镇化滞后还不仅仅在此，城镇化与市民化衔接不够只是人的城镇化发展缓慢的表象问题，其背后根源在于公共服务不足或缺乏。就人的城镇化内涵和一般要求来看，无论是进城打工者市民化、城郊失地农民市民化，还是居村农民市民化，进城、改变户籍仅是“名头”， 乡村人口减少，乡村进城（包括村镇）人口增多，意味着人口城镇化率提高。但是，人口城镇化提高如同土地城镇化一样，仍属于城镇化粗放型发展，它注重的是城镇人口规模，而不是城镇化发展质量，城镇化质量的提高，关键是要让进城农民和居村农民都能公平、公正地享有均等化公共服务。如果城镇公共服务全面、深度地覆盖进城打工者，如果城乡公共服务实现均等化发展，如果流动人口都能充分享有居住地的公共服务，乡村人口就能深度融入城镇中。即使仍有一些人居住在乡村，他们也因享有城镇居民均等化公共服务并过上与城镇居民同样质量的生活而成为居村市民。如此，能否走出人的城镇化发展困境，实现乡村人的城镇梦，根本在于扩大公共服务供给和推进城乡公共服务一体化发展。本研究基于人的城镇化与公共服务之间的耦合性和内在逻辑，全面考量人的城镇化发展多方面需求和深层次矛盾，并由此提出进行公共服务供给侧改革的一般要求。

二、人的城镇化与公共服务均等化的耦合关系

人的城镇化实践中出现的进城农民工市民化难题及部分农民工不愿意转变农业户口、居村农民不愿意进城等诸多问题，都与城镇公共服务没有完全覆盖乡村人口有关。在城镇工作生活的农民如果得不到与市民同等的公共服务权益，就会不认同城镇社会，更不会对城镇产生归属感；在农村居住和生活的农民如果不能享有城乡均等化公共服务，就会一如既往地依赖“土地保障”，不愿意进城，或者只能继续过着低于城镇居民生活水平的生活。人的城镇化与公共服务均等化存在较强的耦合关系，人的城镇化本质内容是城乡居民“同命、同权”，享有均等化公共服务权益。

近年来，政府在新农村建设、新型城镇化发展中加大了公共服务供给，进城农民工、城郊失地农民和居村农民的公共服务权益均有所提高，乡村居民与城镇居民公共服务差距也有一定的缩小。就当前国家这方面的政策及其走向来看，公共服务发展还将持续提速，公共服务在人的城镇化中的作用也将不断增强。如：2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求，“不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面”，“稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”；《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，“以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”；国家在“十三五规划”中还指出，将户籍制度改革和基本公共服务均等化发展结合起来，“推动优质教育、医疗等公共服务资源向中小城市和小城镇配置”，“把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，推动城镇公共服务向农村延伸，逐步实现城乡基本公共服务制度并轨、标准统一”。由此可见，在国家层面上，公共服务供给及其均等化是城乡协调发展的战略任务之一，公共服务已经成为政府推进包括人的城镇化发展在内多方面工作的强有力抓手。

公共服务是公共管理领域重要内容，学者们在社会治理、服务型政府建设等研究中不断丰富公共服务理论。不仅如此，近年来公共服务跨学科研究逐渐增多，一些农民市民化研究的学者也选择了公共服务视角检视农民市民化问题，并将公共服务作为化解农民市民化问题的重要手段。如：在农民工市民化研究中，徐增阳和古琴研究认为，农民工市民化完全依靠农民工自己的努力是很难实现的，政府应该通过公共服务理念、制度和机制创新，提升农民工享有公共服务的水平，進而推进农民工市民化1。在城郊失地农民市民化研究中，毛丹认为实现城乡公共服务均等化，切实保障农民权益，对城郊农民市民化“受益最快”2。在居村农民市民化研究中，吴业苗指出，“城乡公共服务一体化政策安排为居村农民市民化提供了极大的可能空间，居村农民成为市民的可能发轫于城乡公共服务一体化”3。学者们选择公共服务范式解读市民化实践问题对推动农民市民化实践活动和建构市民化理论具有一定的价值：在实践方面，农民市民化一路走来，问题的症结集中在公共服务上，公共服务缺乏或均等化不足是农民市民化的制约瓶颈；在理论方面，市民化研究成果汗牛充栋、见仁见智，但多数研究回避了农民市民化中的公共服务供给问题，有的仅仅是在研究中提及公共服务，缺乏公共服务供给的系统研究。

本文关注公共服务尤其是公共服务供给，不仅出于人的城镇化发展因公共服务不足而出现了一系列问题，还在于人的城镇化与公共服务存在耦合关系，实践中不能顾此失彼，也不能厚此薄彼。藉于此，有必要明确一下人的城镇化与公共服务的耦合关系。

第一，在价值层面上，二者都凸显“人本”的价值理念。“人的城镇化”不同于城镇土地规模扩大的“物的城镇化”，它不仅是乡村人口进城、实现土地城镇化与人口城镇化协调发展的城镇化，而且是尊重人的需求与选择、促进人全面发展的城镇化，人的全面发展是城镇化发展核心考量因素。与此同时，公共服务是以政府为供给主体向城乡居民提供义务教育、社会保障、文化体育、劳动就业、卫生健康等服务活动，每一项服务的具体对象都是人，它与人的生存、发展需求密切相关，正是人的需求不断提高才推动了公共服务发展。因此，人的城镇化和公共服务发展都要体现“以人为本”的发展观，城镇化发展不能只有“物”而没有“人”。此外，公共服务发展不能仅为市民锦上添花，更需要为乡村人雪中送炭，提高乡村人公共服务水平，让乡村人享有均等化公共服务。如此，人的城镇化和公共服务在民生改善、保障人的生存和发展权上是一致的，二者都要坚持“以人为本”的发展理念，尽可能满足人的生存需要，促进人的全面发展。

第二，在政策层面上，二者都要求公正归位。中国在城镇化发展和公共服务供给上都曾偏离了公正伦理要求，以至于城乡经济社会发展出现严重二元化。建国以后，政府就将建设和发展的重点转移到城镇，不仅制定了户籍管理、统购统销等制度控制农业人口向城镇流动，而且通过价格“剪刀差”掠夺农村资源，从而造成城乡发展差距越来越大和城乡居民权利的一系列不平等。政府的公共服务供给也是如此，城镇政府和单位将城镇居民的教育、医疗、养老、住房、就业等公共服务全部包揽下来，所有居民都能享有全方位、立体式的福利保障。尽管计划经济时期的城镇公共服务水平不高，教育、医疗、住房等条件也较差，但国家为城镇居民至少提供了全面的公共服务，居民可以过上某种程度上衣食无忧的生活。而国家对农村公共服务却投入不够，除了为教育、医疗等发展提供少量的财政补助外，农村居民服务需求几乎要依靠农村集体组织和农民个人集资，公共服务水平低，不得不大量使用诸如民办教师、赤脚医生为村民提供服务。由此来说，中国不仅城镇化发展忽视了农村，农村成为城镇化发展被遗忘的角落，而且公共服务供给也歧视农村，乡村人是不受国家待见的“二等公民”，只能依靠自我服务、抱团取暖。政府在城镇化发展和公共服务供给中担任的角色是有失公允的，而一个责任政府应该努力营造“正义环境”，“采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益”1。如此，人的城镇化发展和公共服务发展战略及其实施都要求政府归位“公正”， 清理不利于城乡经济社会协调发展的不合理、不公正的制度，确保每一个城乡居民在城镇化发展中、在公共服务供给上享有平等权利。

第三，在实践层面上，二者互为工具。人的城镇化和公共服务是两个不同性质的系统工程，一个是为了城乡居民都能过上城镇式文明生活，另一个是为了城乡居民都能享有均等化公共服务权益，但人本的价值理念和公正的伦理要求将二者耦合起来，即它们不仅具有互为动力、互为目的的内在性，而且具有互为手段的工具性。在以往研究中，有些学者将公共服务均等化视为人的城镇化发展手段，如赖扬恩说，“实现人的城镇化，这其中的一个重要方面就是推进基本公共服务均等化” 2，李斌等人也认为，“以人为本的城市化，就必须首先实现公共服务的均等化”3。作为新型城镇化发展核心内容的人的城镇化包含多方面发展内容和要求，公共服务只是其中的重要方面，人的城镇化必须依赖公共服务均等化这个载体来推进。但是，人的城镇化也是公共服务及其均等化发展的重要手段，没有人的城镇化，公共服务均等化发展战略将难以在农村落实，乡村居民也不可能过上与城镇居民一样的生活。同样，没有人的城镇化，进城打工者就不能转身为市民，他们也就不能享有市民的权益，过上市民生活。藉此，人的城镇化和公共服务均等化是互为手段和工具的，新型城镇化发展要坚持人的城镇化和公共服务均等化协调发展原则，两手抓，并且两手都要硬。

三、人的城镇化发展与公共服务供给的矛盾

人的城镇化与公共服务的耦合性要求新型城镇化实践活动不能顾此失彼，一方面要发展人的城镇化，促进更多的乡村人口实现市民化，或让居村农民过上市民生活，另一方面要加大公共服务供给，并使城乡公共服务均等化发展。尽管30多年的城镇化发展出现了土地城镇化快、人口城鎮化慢，以及农民流动易、转移难等问题，并且这些问题都迫切需要通过新型城镇化发展来解决，但毫无疑问，土地城镇化与人口城镇化的不协调问题、农民流动与转移的不同步问题都不是新型城镇化实践的关键问题，也不是新型城镇化发展的主要矛盾。以乡村人口进城市民化和居村农民生活市民化为载体的人的城镇化问题主要表现为农民转身难，即进城农民难转身为市民、居村农民难转身为新型农民或居村市民。一直以来，在人的城镇化上存在认识误区，似乎人的城镇化就是要让进城农民在就业地落户。2015年国家和一些省市相继出台了户籍制度改革方案，都将实施居住证制度、促进非户籍人口落户作为重要改革内容，并在相关的规划中对转移农业人口规模做出硬性规定，如：国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户；《江苏省城镇体系规划（2015-2030年）》要求，至2030年，江苏城镇化水平将达80%左右，城镇人口约7200万。但是，人口城镇化只是新型城镇化使命之一，不是人的城镇化全部，人的城镇化发展并非等同于转移人口，农民转身不仅仅是乡村人口户籍改变，还包括他们市民化素质的拥有和提升。农民户籍转变为城镇居民固然是人的城镇化，但居村农民社会地位提高、公民权益扩大、生产生活现代化程度提高也是人的城镇化重要内容。实践中的人的城镇化应该是广义上的，只有乡村居民参与城镇化发展，获得城镇化发展成果，并享有与城镇居民一样生活和权益，才算是人的城镇化。

户籍改革和居住证制度实施只会淡化户口性质，对乡村人口转身没有多大的实质性意义，乡村人口能不能实现人的城镇化，关键在于他们能否公平、公正地享有均等化公共服务权益。之所以如此说，是因为一个人的公共服务权益大小，与城镇居民的公共服务水平是否等值、等量，已经成为判断这个人是不是市民的最重要标准。国家将城镇公共服务覆盖所有城镇居民，将公共服务、公共事业建设重点放在农村的要求和规定，都体现了广义上人的城镇化发展理念，即公共服务是人的城镇化重要引擎，公共服务供给及其均等化是人的城镇化发展的助力器。如此，新型城镇化发展的关键问题和主要矛盾是人的城镇化不断发展与公共服务供给不足及非均等化之间的矛盾。人的城镇化发展需要建立在公共服务扩大供给基础上，城乡公共服务均等化、城镇不同人群享有公共服务均等化权益是人的城镇化前提条件和重要内容，公共服务供给充足、公共服务均等化程度高，人的城镇化发展基础就坚实、牢固。换言之，公共服务扩大供给及其均等化发展是推进人的城镇化发展的着力点、抓手。就人的城镇化发展内容而言，人的城镇化就是公共服务及其均等化发展的过程——如果城乡间、城镇内部的公共服务实现了均等化，人的城镇化也就基本实现。

全面建成小康社会和基本实现现代化要求城镇化快速发展，农村社会必须向城镇社会转型，然而，中国乡村人口转移不尽如人意，不仅转移速度缓慢，而且大量工作、生活在城镇的流动人口尚处于半城镇化状态。数亿流动人口长年累月生活在城镇，却居无定所，这在世界城镇化史上绝无仅有。数亿流动农民是城镇化发展的最大贡献者，然而他们却成为了城镇的“弃儿”。换言之，广大农民工建设着城镇、推动着城镇化发展，并尽心尽力为城镇居民提供服务，可是，他们不是城镇人，不能享有城镇发展成果。这是城镇化的“悲情”，它不仅与城镇化文明相悖，也违背了城镇化发展规律。如果这种不公平的现象不加以纠正，它将导致城镇化发展不可持续，严重的还可能葬送城镇化发展成果。由此，中国城镇化发展还有很多事情要做，除了继续推进乡村人口向城镇转移外，还需要扩大公共服务供给及其均等化发展，提高城镇化发展质量，进而彻底解决乡村人口转身和市民化问题。

不过，在人的城镇化与公共服务矛盾中，决定新型城镇化“质”的不是人的城镇化，公共服务供给不足和不均等化才是矛盾的主要方面，唯有公共服务供给不断扩大且实现均等化，人的城镇化困境才最终摆脱。就目前人的城镇化发展中的部分打工农民不想转变身份、一些居村农民不想进城的问题来看1，症结肯定不是一些农民说的城镇不好或农村好。尽管新农村建设后，全国各地农村都发生了巨大变化，“城市像欧洲、农村如非洲”已经不再是中国城乡现状，但中国城乡差距仍较大，城市包括村镇硬件设施和生活条件在整体上好于乡村。按照一般情理推测，农民不应该不愿意进城或拒绝市民化。影响乡村人口进城、市民化的因素比较多，但调查发现，更多的乡村人口都非常关心公共服务，公共服务成为人的城镇化最重要的考量条件。由于公共服务未能与人的城镇化发展同步跟进，农民们才会对城镇化、市民化犹豫不决。具体地说：尽管城镇公共服务总体水平高，但没有完全覆盖农民工，多数农民工被排除在公共服务权益之外，以至于一些农民不觉得城镇比农村好；尽管农村公共服务水平没有城镇高，但农村生活成本低，加上还有土地的天然保障，以至于部分农民不觉得农村比城镇差；此外，尽管城镇公共服务总量多于农村，但城镇人口众多，某些公共服务人均水平不一定比农村高，以至于城镇农民工和居村农民对城镇公共服务不足心存芥蒂。总体上，影响、制约人的城镇化发展的公共服务供给及其均等化问题主要有：

首先，公共服务供给总量不足问题。国家在新农村建设和城镇化、城乡一体化发展中加强了农村公共服务建设，农村文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务条件明显改善，农民的生活质量、幸福感有所提升，城乡公共服务差距也有所缩小。然而，相比较城镇公共服务水平，由于农村公共服务供给的“存量”严重不足，“增量”也只能让农村“有”公共服务，谈不上“够”，更缺乏质量保障。改革开放尤其是新农村建设以来，国家为农村社会提供的公共服务，有的从无到有，如农村养老保障过去国家投入很少，现在老年农民每月有几十元或几百元不等的养老金；有的逐步提高，如新型农村合作医疗逐步完善，因病致贫、因病返贫现象不再普遍。尽管农村公共服务的增量在不同程度增加，绝大多数农民从公共服务增量中得到好处，但农村公共服务增长仍旧缓慢，多数服务项目还低于城镇水平，居村农民难以享有与城镇居民一样的公共服务权益。不仅如此，国家增加的公共服务主要针对农村居民，进城打工的农民及其家属子女因离开农村，不能从公共服务的增量中受益。更严重的是，这部分进城农民在城镇只能享有城镇道路、交通、通讯等公共设施服务，难以进入城镇医疗、教育、养老等服务体系。进城打工农民不能充分享有城镇存量和农村增量公共服务，城乡公共服务发展都忽视了他们。公共服务成为乡村人口转移、实现市民化的制约瓶颈，亟需城乡双方统筹谋划、共同发力，尽可能地让公共服务跟乡村流动人口走。

其次，公共服务供给结构失衡问题。除了公共服务供给总量不足，不能满足人的城鎮化需求外，公共服务在供给上还存在严重的结构性问题，致使人的城镇化发展缓慢。人的城镇化主阵地在中小城市尤其在农村中心镇和重点镇，因为大多数乡村人有可能并有条件向村镇或县级市转移，实现市民化。然而，国家的公共服务供给在农村更集中于乡村，乡村的公共服务条件在新农村建设中有了较大幅度的提高，但村镇、小城市的公共服务发展不是很快，它的集中、规模优势没有充分显现，以至于乡村人口对进城没有多大兴趣，甚至拒绝城镇化、市民化。无奈之下，一些地方政府为了推动城镇化发展，不得不采用强制农民上楼、进城的被动城镇化策略。农民不愿意进城，让政府在城镇化发展工作更加被动，不得不为动员农民进城做出让步，开出优惠条件，以致城镇化成本被不断抬高。城镇化成本提高不仅仅是经济成本高，社会成本更高，如一些地方农民强烈反对被城镇化，甚至由此引发了农民抗议、上访等群体性事件。在城市内部，影响人的城镇化的公共服务供给结构也是失衡的，人的城镇化需要基本公共服务主要有基础教育、医疗卫生、劳动就业、社会保险、基本社会服务、基本住房保障、文化体育服务等，各级政府也表示将城镇公共服务覆盖进城务工者，但覆盖程度仍有一定差距（见下表）。

表1 进城务工者享有基本公共服务情况

[基本公共服务项目 享有情况 基础教育服务 早教、幼儿教育不享有；义务教育部分享有；高中教育小部分享有 医疗卫生服务 居民医保不享有；职工医保小部分享有；基本公共卫生小部分享有；计划生育大部分享有 劳动就业服务 就业指导不享有；职业技能培训补贴部分享有；创业培训补贴不享有 社会保险服务 养老保险和医疗保险部分享有；失业保险不享有；工伤保险享有；灵活就业人员社会保险不享有 基本社会服务 城镇居民低保不享有；养老服务补贴、护理补贴等不享有；医疗救助、殡葬救助不享有；特殊群体福利不享有 基本住房保障服务 住房公积金少数人享有；公租房小部分享有 文化体育服务 公共文化体育实施享有；社区文化体育活动部分享有 ]

可以看出，进城务工者基本上难以享有城镇居民的公共服务，如城镇居民的低保、失业救助等，城镇政府基本上不向农民工提供，生活困难的农民工、失业农民工只能回乡，或者，这部分农民工要想在城镇继续待下去，必须自己想办法解决服务问题。城镇公共服务全面覆盖进城务工者还存在结构性阻力，需要在人的城镇化实践中予以消除。

再次，公共服务供给缺乏精准问题。人的城镇化发展对公共服务供给要求不是同一个标准，不是每一项公共服务都要同步跟进，公共服务供给需要根据人的城镇化具体要求在全面覆盖基础上有所侧重。在村镇和小城市，进城的人对居住环境、购物环境、就医条件，尤其是学校的教学质量有较高的要求，这些服务设施和条件成为吸引乡村人口进城的重要影响因素。调查发现，在安徽、江西、湖北、河南等省，农民进城买房已经成为新趋势，这是由于：一是生活好起来的农民越来越不满意乡村教育，为了孩子能到城镇上好学校，他们选择在城镇尤其在县城买房；二是农村女孩择偶条件不断提高，不少女孩子将男方在城镇有无住房作为重要结婚条件，以至于订婚的或要结婚的男方不得不到城镇尤其是县城买房。如此，一些农村地区，学校教育、住房成为拉动乡村人口进城居住、生活的重要因素。在大中城市，进城的不同农民群体对公共服务要求也是不同的：有孩子上学的农民工对教育服务要求高，希望孩子能与城镇孩子一样接受教育、升学；年轻的打工者对住房、就业服务要求高，希望能在城镇有个稳定的住所和稳定的工作；年龄大些的打工者对医疗等保障服务要求高，他们希望能向城镇人一样用医保看病，不再一生病就回家。诸如此类，人的城镇化中的人对公共服务供给项目、程度的要求不一样，公共服务需要精准供给。但是，在目前公共服务供给中，政府没有将公共服务供给工作做到位，更多的是“眉毛胡子一把抓”，以至于宝贵的公共服务资源不能充分发挥它的效率，致使人的城镇化步履艰难。

四、基于“人的城镇化”进行公共服务供给侧改革的要求

为了促进更多乡村人口向城镇转移，也为了居村农民能过上与城镇居民同质生活，国家在新型城镇化建设中需要加强公共服务供给侧的结构性改革，以促进城镇公共服务向进城的乡村人口覆盖和城乡公共服务对接。如此，人的城镇化发展要求政府改革公共服务供给侧，建立面向城乡全体居民统一的、均等化的公共服务制度，从而保证城乡居民享有同等的公共服务，即：一方面要改变公共服务供给侧不过硬的状况，提高供给体系的完整性和有效性，满足人的城镇化发展对公共服务不断提高的需求；另一方面，要着力解决公共服务供给端问题，不但要弥补公共服务供给不足，防止因公共服务短板延缓人的城镇化发展进程，而且要完善公共服务供给结构，激发活力、释放潜力、合成动力，促进传统城镇化向新型城镇化转型、升级。具体改革要求如下：

1. 优化公共服务资源空间配置。城乡公共服务资源在空间配置上存在不均等、失衡等问题，需要国家根据人的城镇化发展要求优化公共服务空间配置。正如上文分析的，城市公共服务资源集中在大中城市，小城市尤其是县级市的公共服务资源相对不足，而在农村，公共服务不仅总体水平低于城市，而且分散在规模不等的行政村，缺乏规模效应，难以对乡村人口转移形成足够大的吸引力。中国当前的城乡公共服务资源配置状况与乡村人口转移及其人的城镇化发展不匹配，政府在新型城镇化和城乡一体化发展中需要进一步调整公共服务资源的空间配置。一方面，乡村人口向哪里转移，就需要在哪里加强公共服务供给，无论是本地居民还是非本地户籍的外来人员，无论城镇居民还是居村农民，政府都要无条件地保障他们享有均等化公共服务权益。另一方面，要处理好公共服务存量与增量的关系，保持增量公共服务动态平衡：在城市，由于更多进城乡村人口居住在郊区包括远郊，加上小城市生活成本低，更适宜农业转移人口居住，因此公共服务增量要向城市郊区和小城市侧重；在农村，公共服务增量要向村镇尤其是县城镇和重点镇、中心镇转移，这是因为小城镇包括集镇和行政村人口将在城镇化进程中不断减少，公共服务供给在一些地方已经出现过剩，需要根据人口变化适当收缩。当然，公共服务供给并非一定要跟人走，国家和地方政府出于城镇发展的空间布局，有必要在一些城镇超前供给公共服务，形成本地区公共服务“高地”，进而吸引更多乡村人口向此聚集。虽然在短期内这些城镇的公共服务供给存在部分过剩问题，但随着人口不断聚集，若干年后过剩的公共服务将被新增加的人口消化掉。

2. 提高公共服务共建能力。人的城镇化发展对公共服务需求数量多、质量高，城乡公共服务供给压力都非常大，各级政府需要不断增加公共服务供给，保持人的城镇化发展与公共服务供给平衡，并且还需要适度超前发展公共服务，发挥公共服务的聚集、吸引功能，促使更多乡村人口实现城镇化。再者，尽管公共服务供给的责任主体是政府，各级政府必须担负促进人的城镇化发展的公共服务供给责任，但人的城镇化发展需求的公共服务量大、质高，完全依赖政府供给是不现实的，促进人的城镇化发展的公共服务必须实施多元供给。当下，政府财政在保障城乡居民基本服务上力不从心，一些地方基本公共服务供给水平低，已经不能完全满足居民需求，如果再将乡村人口进城、实现市民化和享有市民权益的相关公共服务供给责任全部推给政府，多数地方政府将不堪重负。人的城镇化发展进行的公共服务供给活动，需要政府与企业、社会合作。如此，一方面避免在公共服务供给上发生政府失灵、市场失灵和社会组织失灵的叠加问题，造成人的城镇化需求的公共服务严重缺位；另一方面，形成多元分担人的城镇化发展需求的公共服务成本体制，即在公共服务供给上，政府除了发挥主导、引领作用，做好基本公共服务供给外，还要指导、动员、监督企业和社会组织参与公共服务供给，建构多元主体供给、多元合理分担成本的公共服务供给体系，进而增强公共服务供给能力。

3. 推进公共服务差别化供给。人的城镇化发展对大中小城市和村镇的公共服务供给要求不同，不同类型城镇的人的城镇化有不同的公共服务内容和标准要求。（1）大城市尤其是特大城市的公共服务增量要去中心化。大城市公共服务资源丰富、优质公共服务资源集中，不仅本地居民甚至不少外地居民对此都趋之若鹜，以至于城市人口过度集中于老城区。然而，这种公共服务存量不均衡不能用行政方式削减，如不能采用名校、三甲医院降低服务水平来分散人口，只能通过公共服务增量转移，在大城市周边或卫星城兴办更多的优质公共服务机构，从而在分流城市中心区人口的同时，让进城的乡村人口也能享有大城市优质公共服务资源。（2）中小城市公共服务要加快发展。沿海、经济发达地区的中小城市主要靠就业、高收入而不是靠公共服务吸引乡村人口，并且，这些地区人口压力大，如广东的东莞市、中山市，江苏的昆山市、张家港市等城市的外地人口都超过了本地户籍人口。这些地区的公共服务水平与大城市有一定差距，乡村人口市民化必须加大公共服務供给力度。中西部地区的中小城市也要加快公共服务发展。由于中西部地区的中小城市经济欠发达，就业机会有限，乡村人口较少，因此国家除了继续推进东部地区产业向中西部地区转移外，还要充分利用这些城市现有资源，进一步提高公共服务水平，进而吸引乡村人口尤其是本地乡村人口就近转移，以发挥“截留和吸引部分进城务工人员的功能”，减轻大城市和经济发达地区城市因户籍松动而出现的人口“扎堆”问题1。（3）提高村镇尤其是县城镇的公共服务水平。村镇在上世纪80年代因受到国家重视获得快速发展，但到90年代中后期，城市发展明显快于村镇，不少村镇出现了萧条。新农村建设以来，行政村建设加快，而村镇建设并没有同步提高，村镇公共服务水平与城市差距还比较大。鉴于中国乡村的经济、文化、社会等状况的考量，多数乡村人更容易或适宜到村镇居住、生活，成为城镇居民。如是，国家在新型城镇化建设中要高度重视村镇公共服务发展，不要把有限的公共服务资源“当作胡椒粉给撒了”，而是要特别注重公共服务供给效率的提高，发挥其聚集效应，即按照城市的公共服务标准进行县级市、镇级市的公共服务建设，使村镇公共服务与城市并轨，进而让更多的乡村人口就近实现市民化，或者让居村人口过上与城市居民一样的生活。

4. 增强基本公共服务国家统筹。中国不仅城乡间、区域间的经济社会发展不平衡，而且城市之间、农村之间的差别也非常大，公共服务供给参差不齐。城市比农村高，城郊农村比远郊农村高，沿海地区比内地高，内地比老少边穷地区高。造成这种状况的原因之一是公共服务主要是地方政府组织实施的，以至于公共服务供给水平取决于经济发展状况。然而，从公共服务的公民基本权益性质看，国家必须保证每一个公民都能公平、公正地享有，即不论这个人居住在城市还是农村，也不论这个人身份高低，国家都要为他提供基本公共服务，“保基本公共服务最低公平”。2藉此，国家需要提高公共服务统筹层次，将与人的城镇化发展密切相关的基本公共服务纳入国家统筹范围，或要求地方政府按照国家标准提供公共服务。对于那些经济落后地区公共服务供给困难，国家可以采用转移支付、财政补贴方式保障公民基本公共服务权益。鉴于乡村人口流动频繁，经常变换工作、居住场地，以及附加在乡村人口身上的公共服务具有较大的不确定性等情况，公共服务要跟着乡村人口流动。但是，这不是说每一项公共服务都要随乡村人口流动而转移，因为有些公共服务服务尤其是有形的公共服务是带不走的。如此，国家在加大公共服务供给责任、提高公共服务供给比例的同时，还要协调地方政府公共服务供给行动，促进不同地方的公共服务供给政策衔接，打通公共服务转移通道，进而保障乡村人口无论走到哪里，都能享有基本公共服务权益。

5. 優化促进人的城镇化发展的公共服务项目清单。根据人的城镇化发展需求，应该从人们最关心、最直接、最现实的利益问题入手，围绕公共教育、劳动就业、社会保险、卫生计生、社会服务、住房保障、文化教育、残疾人基本公共服务等内容，整理出具体的公共服务项目清单，以增强各级政府的相应责任，使公共服务供给责任落到实处。国家在“十三五规划”中将8项基本公共服务具体化为90多项清单，但就当前乡村人口进城和居村农民过上城镇式生活的现实问题和普遍要求看，人的城镇化并非要求政府同时兑现所有公共服务清单，人的城镇化发展对公共服务有层级需求，有必要据此改进公共服务供给清单，优先保障基本的、迫切的公共服务需求。譬如，进城的乡村人口最迫切的服务需求是住房保障服务，如果城市政府不能为进城的乡村人口提供住房服务，那么就业服务、教育服务等就无从谈起。当下众多乡村人口落户城镇难，表面上是户籍问题，实质上是住房问题，如果进城乡村人口有稳定的住所，或拥有自己的住房，那他即为名副其实的城镇居民——除特大城市外，大多数城市的户籍问题都可以解决。再如，居村农民城镇化的关键问题主要是生产和生活服务的提供，农业规模化需要生产服务支持，生活社会化需要便民利民服务支持，如果政府将这些服务都做好了，居村农民的生产和生活就能与城镇对接，也就可以享有城镇现代文明。

6. 防范公共服务供给风险。新型城镇化发展对乡村人口进城落户有更多、更高的要求，国家层面和省市层面上都有具体的人口指标。这样做并非不好，毕竟自城镇化快速发展以来，人口城镇化严重滞后于土地城镇化，需要提速人口城镇化，从而使“物的城镇化”与“人的城镇化”协调发展。但毋庸置疑，随着乡村人口不断进城，城市病和农村病也接踵而至，社会治理风险与日俱增，公共服务供给风险也在不断增大。一段时间以来，人们对城乡公共服务非均等化、对城镇农民工不能享有市民待遇颇有诟病，但在存量公共服务不能减少的情况下，想通过增量公共服务实现城乡公共服务均等化，保障进城乡村人口享有市民化公共服务权益，政府财政无疑会有一定的压力，也存在一定风险。为了有效防范风险，公共服务供给首先要做好公共服务供给压力测试。选择不同类型的城市做公共服务供给压力测试，待取得经验后，再逐步向其他城市有条件地推开。其次，要反对人口城镇化“大跃进”。公共服务要适当地优先发展，如果城镇社会公共服务能力没有明显提高，就不能图一时之快，轻率地将乡村人口“驱赶”到城镇，要杜绝城镇化发展中“先上车、后买票”的现象。再次，要重视农村承包地等“减压阀”的作用。中国庞大的农业人口决定了中国城镇化比西方国家城镇化任务更艰巨，必须预防大批进城人员失业的风险，也需要为进城就业失败的农民留一条退路。如此，保留进城人员的农村承包地、住房等至关重要，它可以让返乡或就业失败农民有事做、有房住，不至于城镇因失业人口增多而不堪重负。最后，要依托“互联网+公共服务”。“互联网+公共服务”可以让城乡公共服务供给在同一个平台上进行，为城乡居民提供公开透明、高效便捷、公平可及的公共服务，并且，它还可以打通城乡间、不同城镇间的公共服务对接通道，让公共服务顺利地跟人走，促进人的城镇化与公共服务供给同步、协调发展。

（责任编辑：薛立勇）

The Dilemma of “People-Centered Urbanization” and the Structural

Reform of the Supply to Public Services

Wu Yemiao

Abstract： With a strong coupling relationship between “people-centered urbanization” and the equalization of public services， the “people-centered urbanization” in itself requires that the urban and rural residents should enjoy equal public services. And with the development of new-type urbanization， the key problem and principle contradiction lie in the imbalance among the continuous development of urbanization， the undersupply of public services and its unequalization. Only by continuously enlarging the supply of public services and realizing its equalization， can the dilemma of “people-centered urbanization” be casted off. Thereby， in the process of urbanization， to deal with the issues of the supply of public services， such as the supply deficiencies in total amount， structural imbalance and inaccuracy， the structural reform of the supply to public services requires to optimize the spatial allocation of public services， improve the co-construction ability of public services， promote the different supply of public services， enhance basic public services according to the whole plan of the state， make clear the items of public services， and prevent risks from the supply of public services.

Keywords： People-Centered Urbanization； Public Service； Structural Reform of the Supply