建立城乡统一的建设用地市场研究综述

王欢

摘要：采用文献资料法从农地产权制度、政府行为、农民自身诉求等3个方面对我国建立城乡统一的土地市场进行了相关的文献述评，得出建立城乡统一建设用地市场的过程应该是一个以提高社会福利和土地利用效率为目标的、在政府总体规划下进行市场化的、土地开发与利用的过程。在这个过程中，每一寸农村土地都有明确的产权，每一位农民的自身利益都得到尊重。只有这样，建立城乡统一的建设用地市场才能得到普遍认可。

关键词：城乡统一土地市场；农地产权制度；政府行为；农民诉求

中图分类号： F321.1文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2017）05-0008-04

工业化和城市化是一个包括土地在内的各种生产要素的集聚过程，在这个过程中，必然伴随着大量农村土地向城市建設用地的转换。据统计，我国集体建设用地总量17万km2，相当于全部城市建设用地7万km2的2.5倍[1]。保守估计，通过村庄整治，我国可以节约666.7万hm2集体建设用地，这个面积足够支撑未来几十年的经济建设。但是我国实行的是城乡二元土地制度，在这种制度下，城市市区的建设用地、农村和城市郊区依法征用后新增的建设用地归国家所有；城市市区以外及法律规定由国家所有以外的农民宅基地或其他类型的建设用地归农民集体所有。2种土地制度由不同的机构管理，形成不同的市场和权力体系。这种割裂的土地市场制度下，只要涉及到农村土地转变为城市建设用地，就要通过严格的政府征地。政府以较低的土地补偿费用获得土地，然后又以“招拍挂”方式出让该片土地的使用权，从中得到巨额差价，这个过程中，集体和农民不能获得土地的市场收益，土地财产权徒有其表，从而形成了事实上的农地非农化的政府垄断。虽然这种城乡二元的土地制度在形成初期对保障农民就业、基本生活权利以及国家粮食安全作出过重大贡献，但在工业化、城市化高速发展的今天，也带来了土地市场发育不完善、农民土地财产权利被侵犯及土地利益矛盾加剧等诸多问题，甚至引发了很多社会矛盾。时至今日，我国在土地市场建设的各个方面都取得了明显的成效，但是，旧有的城乡分割的二元土地制度的惯性和土地利益重新调整的艰巨性决定了我国建立城乡统一的建设用地市场注定是一个漫长而坎坷的过程。因而如何建立城乡统一的建设用地市场是亟需解决的重大理论和实践问题。本文基于建立城乡统一的建设用地市场的不同视角，梳理研究成果，以期为建立城乡统一的建设用地市场发展提供理论借鉴。

1农地产权制度与建立城乡统一的建设用地市场

20世纪70年代末至80年代初，中国农村社会进行了一次具有伟大历史意义的改革——确定家庭承包责任制为农村基本经营制度。但是，应该看到它只是经济转型时期的衍生物，与终极的市场经济形态相比，它只是一场不彻底的土地运动，甚至在现阶段成为统一土地市场的制度障碍。虽然所有权和使用权分离的家庭承包责任制充分发挥了农民的积极性，但同时也导致集体所有的农村土地制度没有能够很好地发挥其产权的排他和激励功能。大部分学者认为，土地产权这种不完整性很大程度上与我国计划经济时期形成的土地所有制的城乡二元性有关。梳理各学者研究成果可以发现，相关研究学者在土地产权问题上达成共识：残缺的农地产权关系不可能使市场机制在统一土地市场过程中发挥合理的资源配置作用。

姚洋对农村土地产权的不完整性进行过详细的论述，在他看来，农民土地产权的残缺首先来自农民作为集体土地所有者的身份本身[2]，这与钱忠好的研究结果[3]相得益彰。钱忠好等认为，我国的农民土地集体所有制实质上是社区所有制，这一制度安排的重要特征就是产权边界是变化的，会随着社区人口的变化进行周期性调整，中国农村土地的这种产权特性，使得其具有社区公共物品的属性，农民所拥有的土地承包经营权缺少严格的排他性[3-4]。黄贤金等研究得出现阶段影响我国农村土地市场发展的因素是土地产权的安全性和可转让性，认为没有安全的土地产权会影响以土地为基础的信贷市场的发展，从而妨碍农村土地资源的优化配置[5]。文贯中认为，农村土地集体所有制的产权排他性在征地问题上能够最为明显地表现出来：在当今的农村土地集体所有制下，正是源于农地的产权强度不够，在征地过程中，农民的收益被人为地压低，从而难以分享城市化带来的收益；如果农村集体经济组织掌握完整的土地产权，就不会发生耸人听闻的当代圈地运动——对私有财产的公共化掠夺[6]。

李建建认为，我国当前征地过程中农民权益流失的根本性制度根源在于农村集体土地产权残缺，是农村土地产权市场化不充分、不规范的必然结果；现行农村土地所有制“既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是一种“由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排”[7]。马良灿在研究中指出，我国目前农地产权制度的根本问题在于地权配置的不合理，即两头（农户、国家）权太小，中间（社区、地方及基层组织）权太大，这种权力配置的首要原则是土地不属于农民私人所有，也就是“大家所有，只有农民没有”，由此得出，我国农村地权问题的根源就在于农民与政府力量的对比关系上[8]。

农地的产权制度是一个制度体系，具有多层次性，土地所有权及其分离出来的占有权、使用权、收益权、处分权构成了完整的土地产权体系。曲福田等认为，在涉及农村土地集体产权的各种权力关系中，只有所有权、使用权具有独立或相对独立的经济权力关系，可单独进入市场，而占有权、收益权、处分权等都只是两者的衍生[9]。张光宏认为，产权制度是整个经济制度的核心，其核心地位只有在与其相关的其他制度确立并得到支持后，才得已确立；在此基础上，他首先对中国农地产权制度的效率进行历史分析，然后从效率角度出发，提出农地产权制度改革的方向应为进一步提高图示使用权强度[10]。周其仁认为，现行的土地征收制度意味着农民没有对集体土地的处分权，实质上就是没有土地财产权，因此也就无法获得土地出让后的大部分土地增值收益；保护农地产权就是保护农民选择转让的权力，在此基础上，得出随着改革和发展的推进，转让权对农民越来越重要的结论，为了配合经济转型时期农民机会集合的变化，最重要的制度安排就是农村各项资源的转让权，转让权清楚了，使用权也一定会清楚[11]。

除此之外，还有很多学者对我国未来农地产权制度改革方向提出了建议。有的学者主张“以国有制取代机体所有制”[12-14]，有的学者主张“以私有制取代集体所有制”[15-16]，还有的学者主张“在坚持集体所有制的基础上对其进行完善”[17-18]。

关于集体产权的研究成果很多，不同的学者从不同的角度进行了剖析，并赋予了不同的理解，形成了“分歧与共识同在”的局面，这些研究成果对建立城乡统一的建设用地市场有很大的促进作用。明确清晰的农地产权是建立城乡统一的建设用地市场的基本条件。而现阶段的农民集体所有制不会解决农村的所有财产权利问题，顶多是一个未经雕琢的体制外壳，在更多的实际经济权利问题面前显得非常地苍白无力。其中最重要的一个原因就是，集体土地所有权没有对农地进行调查确权和依法登记，导致集体土地所有权模糊、主体缺失等，难以从根本上解决土地增值收益的分配范围、享有权利、收益成员不清楚等问题。因此，笔者认为，要想建立城乡统一的建设用地市场，真正释放农村的经济潜力，政府必须给予足够的重视，尊重产权必然在经济发展中完善的规律，对集体经济体制下的农民权利一一界定。此外，在农地产权制度的选择上必须遵循3条原则：一是要与当地农村经济的发展水平相适应，有利于农村生产力的提高；二是能满足国家农地产权稳定政策的需求；三是符合自由市场经济的发展规律。

2政府行为与建立城乡统一的建设用地市场

由于土地的公共产品属性，不管对其进行公益性的征地还是私人的开发，一个最主要的问题就是土地利用的外部性，这也是政府干预土地市场最基本的理由。但政府对土地市场的干预，必须要以土地的市场价值为基础，才能实现其干预土地市场的目的：降低土地利用中的交易成本，实现土地交易的正外部效应。因此，在引入市场机制的同时，也应认识到政府干预的两面性。近年来，我国建立统一的土地市场进程的加快对社会经济发展和农地资源的有效配置产生了重要影响，而由于政府在我国建立统一的城乡建设用地市场过程中处于重要地位，因此对这个过程中政府行为的研究文献也越来越多，梳理各研究成果可以发现大部分学者研究的重点：一是政府失灵问题，二是对土地市场的干预。

陈利根等从征用土地的成本与收益出发，对政府征用权的存在和行使作了经济分析，考察了公共利益与公平补偿对政府征用土地的限制作用和影响。他们认为，首先，在法律只有授权而没有限权的情况下，政府动用土地征用权的自由裁量权很大，政府的意图都可以看成是“公共目的”或“公共利益”，这必然会出现权力滥用，侵犯农民财产权的问题；其次，政府通过土地征用权的动用和行使获得了权力租金，这会进一步削弱法律法规对政府的限权作用；最后，由于政府征地具有义务强制性，可能会带来“使财产从高评价到低评价的”无效率问题[19]。

曲福田等在分析农地非农化的问题上认为，必须区分土地的刚性需求与过渡性需求，并从理论上用“代价性损失”与“过渡性损失”进行分析。“农地代价性损失”指在市场功能完整的条件下区域经济增长中必需的农地非农化数量，而”农地过渡性损失“则是指在经济增长过程中由于市场失灵和政府失灵引起的本可以避免的农地资源消耗。他们认为，市场失灵造成的农地过渡性损失有一定的内生性，而人为（政府）的不适当干预所产生的过渡性损失，是发展中国家或经济转型国家的主要问题，因此，首先解決政府失灵所造成的农地过渡性损失是实现农地可持续利用的关键[20]。

马凯从消费者剩余、生产者剩余以及社会总剩余的角度分析城乡建设用地分割导致的福利损失。他认为这种福利损失主要是由在制度创新过程中，政府的制度维护导致的不作为、制度变迁的固有特性造成的，通过建立政府、农民复制动态模型，得出农民最终会进入市场竞争，政府也将接纳集体非农建设用地进入国有土地市场这一事实[21]。

张良悦认为，土地配置的市场失灵并不代表政府干预的必然性和完美性，在市场机制不健全的情况下，政府干预会扭曲土地的市场价值，造成利益结构的扭曲和冲突，反而不利于土地资源的有效配置；因此，在这个过程中应该先处理好市场配置与政府干预的关系，其核心是提高土地的利用效率和增进整个社会的福利水平[22]。

马凯等通过建立一般进入阻止动态博弈模型，得出“打击，（进入，进入）”为中国集体非农建设用地市场的长期动态均衡，为最大限度地避免社会福利损失、确保城乡非农建设用地竞争市场的实现，必须打破政府土地征用垄断坚冰，实现政府和农民的非农建设用地攻击力量的平衡[23]。

王克强等认为，在城市一体化的背景下，政府对集体土地不再作为利益分配的主宰者直接决定和参与土地利益的初次分配，而是作为土地利益分配链条中的一环，分享属于自己的部分利益。政府的主要职能就是管理土地市场与提供土地公共产品，主要在土地供求交易和利用的过程中通过税费等形式实现对土地利益的分享和调节[24]。

黄小虎认为在市场经济中，政府的主要角色是“裁判员”，允许政府经营土地，客观上又使政府成为了“运动员”。政府经营土地的制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理的效率。中央和省级政府不直接掌握土地，其主要职能是管理；而城市政府，不论层级大小，直接掌管土地，其职能既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营；另外，政府经营土地还会导致社会对政府行为的监督出现盲点，政府行为的失控不能及时得到纠正[25]。

在市场经济条件下，土地是农民最大的财产，拥有相关的土地权利对农民保护其财产十分重要，而现行的制度安排却使农民的土地财产权利得不到实现。理论上讲，不管是城市土地还是农村集体土地应该具有“同地、同权、同价、同责”的原则，但是土地区位的不同以及土地本身的外部性使得这一原则的发挥存在障碍，不可避免地就会出现“城乡土地的二元分割”。

笔者认为，现阶段的农村土地市场并不存在类似于城市土地市场中那样强有力的土地所有权以及使用权的法律保障，另外土地本身除了具有经济价值以外，还具有生态价值、景观功能、粮食安全等社会外部性。即使具有完整产权和保障机制，农地外部性的存在也会使得单纯的市场机制很难发挥优化土地资源配置的作用。因此，对于建立城乡统一土地市场，市场和政府并不相互矛盾，因为在这个过程中，不仅仅只有土地资产的交易，还存在对环境、生态和社会的不可逆的潜在影响。因此，笔者主张，建立城乡统一建设用地市场的过程应该是一个以提高社会福利和土地利用效率为目标的在政府总体规划下进行市场化的土地开发与利用的过程；在这个过程中存在一个平衡机制，使得各个利益主体能够在土地交易中做到共赢。但这究竟是一个什么样的平衡机制，其作用机理如何，是以后研究的重点之一。

3农民自身的诉求与建立城乡统一的建设用地市场

土地问题的核心是一个制度问题，是一个在土地级差收益上涨过程中谁有权及谁应该分享多大收益问题[26]。现阶段，城市化与工业化日渐加速，但是农地转让限制条件依然含糊不清，在这种情况下就出现了无法避免的巴泽尔困境：离开了清楚界定并得到良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会，这种情况下农户的利益最终受到损害。据党国英教授的研究，以2002年无偿贡献的土地收益为7 858亿元计算，农民相当于放弃了260 000亿元的土地财产权（按当前的银行利率3%计算）[27]；而杨小凯根据农民的人均真实收入、商业化程度（劳动分工水平）界定和行使产权的效率指数之间关系的经济计量模型发现，如果在1987年土地自由贸易被允许的话，我国农民的真实收入会增加30%[15]。由此可见，集体土地作为农民财产的一部分，通过建立统一的城乡建设用地市场，实现使用权入市流转，不仅能够使农村土地资源参与各个领域的经济发展和城市建设，而且农民还可从中获得巨大的土地增值收益，拓展农村经济的发展空间。随着农民对自身利益的认识逐渐深刻，土地非农化增值收益会诱使农民产生由实现自身利益引发的制度创新的期盼。农民追求自身利益与发展诉求的影响力是巨大的，当这种力量得到规范，其行为就会推动农地制度的变迁，成为农地制度变迁的主导[28]。因此，农民自身利益诉求的重要性成为专家学者在研究农地制度变迁时的重点研究视角。

陈立根等对农村集体非农建设用地发生流转原因进行了研究，认为促进其流转最重要的原因就是这种非正式的制度合理地安排了制度变迁过程中的潜在收入流。我国现行的农村土地承包制使得农民在农地经营中的预期收入严重不足，农民的收入预期在农地经营中的缺陷使得农民的投入自然而然地转向了非农用地。因为这些建设用地是他们的“私有财产”，它的收入预期比农地要高得多，农民对于收入预期这一认识在农地和非农建设用地之间的转变，就诱致了生产要素的投入偏向，生产要素的组合就“生产”出了非农建设用地的潜在收入[29]。卢吉勇在制度创新理论框架下对农村集体非农建设用地流转创新活动开展了研究，发现制度创新所产生的潜在利润是诱使农村集体及非农建设用地流转的唯一主导因素[30]。

刘永湘等从我国农民土地发展权的角度进行研究，认为农村集体所有土地的非农化始于国家对其发展权的压抑，非公共利益性质的征地行为压抑集体土地所有者的土地发展权，给集体土地所有者带来了损失，而用地单位和政府却分享了这部分土地非农化后的增值收益，农民对这种集体所有土地发展权的抗争诱发了自发的集体建设用地流转的行为[31]。

刘芳等以“外部利润-同意一致性-农地制度创新”为主线，对昆山富民合作社进行了制度诠释：随着农地制度环境条件的变化，会产生当事人在现行农地制度安排下无法获得的外部利润，外部利润的存在会诱使当事人进行制度创新。制度创新的过程同时又是利益重新调整的过程，这就在制度創新中形成不同的利益集团，而利益集团的一致同意可以最大限度地降低制度创新的成本，推动制度创新的快速发展[32]。

谭永忠等在分析“城中村”产生的微观动因的研究中，以土地剩余为切入点，认为“城中村”的产生是地方政府、村集体组织和村民三方力量共同追逐“土地租金剩余”的结果，是相关利益主体的理性选择，最后得出“城中村”问题的解决需要逐步建立城乡统一的建设用地市场，实现集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”[33]。

戴伟娟认为，我国征地制度下征地补偿过低，补偿与违法转让之间的巨大利益差距是农村集体土地直接入市的利益驱动力，巨大的潜在收益使农村集体经济组织产生了改变目前农村集体不能直接供地的制度的现实需要[34]。

杨富堂在制度利润的基础上，构建了农地产权演进模型，得出农地产权制度有效率地演进是农村经济组织自觉追求制度利润的结果；组织对农地产权制度的选择要与当地的农村经济发展水平相适应；在农地制度选择上，政府和农村经济组织目标不一致，往往会导致政府对农地产权制度的过度干预和农地产权制度的无效率演进[35]。

农民是中国农地制度改革的主要参与人之一，农民自身的发展意愿对农地制度及其组成部分的选择有十分重要甚至是决定性的作用，农地制度创新必须以农民的制度需求为基础。土地是农民最后的资源，推土机一推，农民什么就没有了，农民之所以十分珍视土地承包权，除了在于农地的经济价值外，更重要的是在于农地所特有的社会保障权益。笔者认为，农村农地制度改革的出发点与落脚点应该是尊重和增进农民利益，把制度创新与维护农民利益相结合，农民才有动力和能力参与经济改革。

从建国以来的历次农地制度改革可以看到，农民对自身发展的认知已经构成了农地制度环境的重要组成部分，对农地制度绩效产生影响，并最终影响农地制度的变迁方向与方式。与农民发展的诉求相一致的农地制度改革，是良性的制度变迁，可以提高农地制度变迁的整体效率；与此相反，国家主观的、与农民自身诉求不相一致的制度变迁，则会增加农地制度改革成本，不利于制度效率与制度变迁绩效。建立城乡统一的建设用地市场正是基于对农民自身诉求与愿望的高度重视而提出来的。在这个过程中，农民对自身利益的认识与农地制度环境相互影响，并最终推动城乡统一建设用地市场的建立。既然农民自身诉求对我国农地制度的变迁产生如此重要的影响，那么就有必要从这个角度对建立城乡统一的建设用地市场进行研究，这一研究不仅仅需要从理论上进行分析，并且亟需结合中国的实际案例进行实证分析，这样才能把握农地制度变迁的本质，提高我国建立城乡统一建设用地市场的整体效率。

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