我国与蒙古国合作的风险分析

祁婧

截至2016年8月19日，蒙古国货币连续下跌22天，经济增长率已经降到1%左右，政府债务占GDP的比率达到了78%，经济面临崩溃。结合蒙古国目前的经济形势，在继续推进中蒙双边关系全面发展的同时，我们也要全面理解和认识存在的合作风险，积极加以防范，推动中蒙合作健康发展。

一、我国与蒙古国合作基础深厚

（一）与蒙古国政治互信不断增强

中国与蒙古国建交65 年以来，两国关系虽历经曲折，但睦邻友好一直是主流。早在1949 年10 月16 日中蒙两国就建立了正式外交关系，2014 年8 月21 日，习主席对蒙古国成功地进行了国事访问，深刻阐释了中国的和平发展道路和睦邻友好政策，强调无论国际地区形势如何变化，中方都将始终按照中蒙友好合作关系条约精神，尊重蒙古国独立、主权、领土完整，尊重蒙古国人民自主选择的发展道路，将中蒙关系作为中国外交的优先方向之一。两国元首还共同签署联合宣言，宣布将中蒙关系提升为全面战略伙伴关系。这意味着，两国将全方位、着眼长远地发展两国关系，在重大国际事务和涉及彼此核心利益的问题上相互支持。

回顾中蒙近年来的相互关系，不难发现，中蒙政治关系不断提升、经贸关系持续发展，经济合作日趋向好。中蒙两国互为战略伙伴，政治互信不断增强。

（二）与蒙经贸人文合作快速发展

中国与蒙古国山水相连、陆路相通，联系紧密，蒙古国油气、煤炭、矿产、森林等资源丰富，是中国重要的能源和资源供应地，多年来俩国保持着良好的合作关系和合作意愿。

中蒙经贸合作近年来稳步发展、势头良好，双方间一批大项目合作正在积极推进，中国连续多年保持对蒙最大的经贸伙伴地位，经贸合作已经成为双边关系的“压舱石”和“推进器”。据蒙古国统计局数据显示，2014年蒙古国与 139个国家发展贸易，外贸进出口总额达110亿美元，与中国的贸易额达到68.41亿美元，占总额的62%，出口更是占到88%。同时，中国对蒙古国的贸易逆差由2008年的7.4亿美元扩大到2014年的33亿美元。中蒙双方元首提出要继续用好中蒙政府间合作机制，落实好《中蒙经贸合作中期发展纲要》，实现2020年双边贸易额100亿美元的目标。

2015年，中蒙两国教育部门签署了关于合作设立中蒙交流专项奖学金项目备忘录，有近8000名由中国资助或自费到中国留学的蒙古国学生。利用蒙医药优势，每年来内蒙古国就医的蒙古国和俄罗斯患者达到3万余人次。40%以上的内蒙古国蒙医药学术研究机构、医疗单位以及蒙医企业与蒙古国相关机构建立了合作与交流关系。为蒙古国培养了300多位蒙医药学留学生，对蒙古国3000多名基层牧民进行了义诊。中蒙俄科技展暨高新技术展览会已连续举办了十一届，累计有中蒙俄三方企业9000余家参展，合作共建了中蒙“技术转移中心”。中蒙俄共建“达乌尔”国际自然保护区，加强生态治理和环境保护合作。

（三）与蒙古国战略契合度较高

加快经济平稳发展仍是蒙古国今后一个时期的主要任务，中蒙都在积极寻求战略决策的契合点。

蒙古国GDP增长率从2011年的17%下降到2014年的7%。在经济下行的困境下，蒙古国提出了“草原之路”计划，该计划涵盖铁路、高速公路、油气、天然气及电气领域，预计投资500亿美元。2014年蒙古国总统参加APEC期间表示，蒙古国可以利用地理位置优势，不仅为中俄两国贸易运输提供便利，而且期望与中俄合作在蒙古国建立横跨欧亚运输走廊，积极寻求参与地区物流网络。2014年5月19日，蒙古国总统额勒贝格道尔吉会见习近平总书记时表示，蒙方认为建设“丝绸之路经济带”最主要的前提条件是基础设施建设领域合作，蒙古国将为加入地区基础设施网络、抵达海口、过境运输创造有利条件而积极努力，希望成为连接欧亚、中亚和东亚的内陆桥梁。

二、我国与蒙古国合作的风险有待防范

（一）经济风险

蒙古国政治环境稳定性差，政策变化性大，存在人事频繁变化、政府部门官僚主义、腐败问题严重、法律环境不清晰、地方保护主义倾向严重等问题，甚至蒙古国一些企业和商人的经营能力差、信誉度低，签订合同后往往朝令夕改，这些都会增加投资风险，增加中方企业适应政策变化的成本，带来较大的经济损失。

在矿产投资方面，蒙古国矿权许可证管理混乱，政府的宏观调控能力差，连续修改投资法以及采矿合同，都增加了中方企业在蒙投资的难度。在煤炭贸易方面，蒙古国按高于国际巿场价收资源开发税和所得税，导致蒙方企业随意提高煤炭出口价格，2010年連续4次单方面提价，2011年对中国出口煤炭价比2010年提高了50%左右。在口岸管理方面，蒙古国随意出台各种限制性政策如道路限载、车辆集中验放和以道路安全为由禁止运煤车辆通行等，给我方企业和司机造成重大损失。

（二）政治风险

第一，政权走向的不确定性和权力斗争的激化。1990年以后，蒙古国开始了渐进式的政治转型，转型后的蒙古国成为奉行三权分立与多党民主制度的半总统制国家。蒙古国党内派系林立，目前的主要政党有民主党、绿色希望党、正义联盟、蒙古国人民党，但各党矛盾丛生，其中处于相对强势地位的民主党与正义联盟的合作基础脆弱，容易产生分歧，影响政策的统一性与持续性。蒙古国的矿业是经济发展的支柱，矿产纷争也容易导致政党间的分歧。如2008年7月，执政党即蒙古国人民革命党与最大的反对党在矿产开采问题上发生严重分歧，政治加上矿产纷争引发反对党的支持者举行示威活动并引发了暴力事件。在蒙古国民主党执政的近两年时间里，该国因大宗商品价格暴跌而出现经济低迷、外债剧增的情况，加之党派内斗严重，蒙古国群众对此怨声载道。2016年新一届议会选举中获胜的人民党也面临着蒙古国经济持续下滑的压力，新政府能否改变当前低迷的经济现状还有待于进一步考验。

第二，经济问题突出。蒙古国经济结构失衡，过于依赖采矿业等资源产业，由于资金及技术的限制，出口的产品都是原材料为主和半成品为主，经济增长持续性不强且抵御风险能力较差。尽管2011年蒙古国的经济增长率达到17.3%，但由于经济结构单一、经济发展动力不足、大宗矿产品价格下跌和外资锐减等问题导致经济增长不断放缓， 2015年之后增速不及5%并持续滑坡至1%左右，货币在过去4年里贬值高达58%，截至2016年8月19日，蒙古国货币连续下跌22天。2016年上半年蒙古国全国的有13万多家注册的企业中有6万多家已经停业或停产了。蒙古国的财政赤字也逐年累积，2016年该国政府债务占GDP的比率达到了78%，远高于55%的目标水平，国家的经济陷入危机，处于崩溃的边缘。

第三，社会的两极分化严重。失业率、贫穷及腐败是蒙古国社会的三大问题。2014年蒙古国的人均GDP为4170.5美元，仍然處于较低水平。2015年蒙古国前三季度城镇失业率为6.3%，年轻人及妇女群体中失业率偏高，存在明显的结构性失业。2014年蒙古国的人类发展指数（HDI）为0.698，排在103位。2011年蒙古国的贫困人口占比为29.8%，贫困人口一直居高不下。可见，蒙古国经济发展不平衡，经济增长并未创造充足的就业岗位，失业和贫困问题严重，财富向少数人手中集中激发尖锐的社会对立。

（三）大国博弈风险

蒙古国是典型的内陆国家，没有自主的直接通向外部世界的通道。因为其地缘特点，蒙古国奉行大国平衡的外交政策，把中、俄关系放在对外战略的首位，也在积极加强“第三邻国”战略，以尽量减少莫斯科与北京的影响。

蒙古国推行的“第三邻国”战略，一方面加强其对美、日、德、韩、加、澳、印度等“第三邻国”的积极外交，尤其是借助美国的支持，重视日、韩关系；另一方面，重视发展多边外交关系，如联合国、欧盟、北约、上合组织、亚太经合组织等。在蒙古国积极寻求美日等经济强国物质、资金和技术援助时，美国和日本从自身的战略利益出发，在不断扩大与蒙古国的双边经贸关系的基础上，不断向蒙古国提供各种经济援助。例如，美国在经济上给予了蒙古国长期最惠国待遇和大量的经济援助，美蒙两国在军事上也启动双边安全机制，逐步开展联合军演。蒙古国虽然重视与中国的经贸联系，但是其有多个经济发展战略可以选择，对于不同发展战略的优先级排序问题对于中蒙关系的发展有着极为重要的影响。虽然俄罗斯及“第三邻国”并不会对“中蒙俄经济走廊”建设的推行“起到阻碍性作用”，但是大国之间“肯定会有利益的博弈”。

（四）经济民族主义

目前中国对蒙古国的投资结构失衡，多集中在矿产资源领域，涉及基础设施、生态建设和民生领域的投资不够，且多数中国投资企业规模小，技术水平低、环保意识薄弱，对当地的居民风俗习惯不够熟悉，容易造成双方之间的摩擦。蒙古国内存在对中国“扩张”的某种担忧，将“中蒙俄经济走廊”建设视为中国逐步扩张的计划，极力主张予以防范。随着在蒙古国经商、务工的中国人数量增加，中国工人在失业严重的蒙古国乡间包办大小工程，在当地人眼里看来未必感激，甚至常发生纠纷。近年来，蒙古国内针对华人的案件也时有发生，不利于双方的友好往来。

（五）对华认知度低

我国和蒙古国于2011年建立起战略伙伴关系，但蒙古国民众对中国并不是很了解。目前中国面向蒙古国的教育资源太过集中于上层家庭，年轻一代的理解沟通还远远不足，中蒙的深度交流还有待于加强，长期信任尚未建立。蒙古国民众对中国的了解多是从日常生活出发的，对中国国家形象的认知并不深入。一方面，许多蒙古国老百姓仍留有历史原因导致的偏见，对中国比较排斥；另一方面，他们认为许多中国企业只是去那里抢夺他们的资源而没有很好地帮助他们发展社会，这都对我们的企业都产生了不利的影响，这也是“一带一路”所面临的又一个阻碍因素。

（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）

责任编辑：康伟