我国高校信息公开制度分析

韩榕

摘 要：《高等学校信息公开办法》的颁布开启了高校信息公开的大门。随着一系列措施的推进，我国高校信息公开制度初步形成，但在落实过程中出现较多问题，需要不断完善。

关键词：高校；信息公开；问题；完善

中图分类号：G4 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.33.173

1 高校信息公开的理论基础

高等院校最为法律法规授权的组织，其管理权力行使具有公权力的性质。高校在学术研究、办学管理中形成的一系列的基本信息，都要以一定的形式记录、保存并定期以公开的方式向社会公布。

1.1 以高等院校为视角

1.1.1 高等院校的性质

根据《事业单位登记管理暂行条例》、《民法通则》、《高等教育法》等相关法律的规定，我国公立高等院校具有双重的法律性质。一方面，公立高等院校在公法上的主体地位是事业单位性质，具有法律法规授权行使一定的行政职能，具有公法人的性质。另一方面，公立高校又具有私法上的民事主体的地位，在民事活动中依法享有民事权利，具有私法人的地位。因此，学校作为事业单位既享有一般民事主体的法律地位，又有区别于民事主体而近似行政主体的法律地位。

高校作为具有公权力的事业单位组织，在办学过程中信息应当向公众公开。

1.1.2 高等院校的权力

高校在办学过程中具有公、私法人的双重地位。高校具有公法人地位，必然拥有公法上赋予的权力。从宏观来说高校具有办学自主权，根据《高等教育法》的规定，高校享有招生权、学科和专业设置与调整权、教学权、科研与社会服务权、开展对外科技文化交流与合作权、人事权、财产的管理使用权。有权力必然会出现滥用，行政法的核心精神在于控权。高等院校的权力也必须纳入法治的轨道，大学不能成为法治的真空状态，权力必须在阳光下运行。

现阶段高校的行政权力与学术权力由于在高校内部运行。从高校行政权的角度来说，高校的招生计划、财产的实用状况、人才招聘等信息不向外界详细的公布，高校行政权力权力享有者就会滋生腐败。从学术权力来说，学术规则的运作的规则，过程、结果不向外界公布，部分学术权威就会垄断学术资源，普通的学术研究者在职称评定、论文发表上处于弱势地位。

高校的信息公开是制约高校行政权与学术权力膨胀的有效方式之一。行政权、学术权力的取得、实施将会在一系列的明文制定的规则下运行，并定期向社会公众公布，社会成员通过信息了解事情发展的进程，高校权力的享有者将会审慎行使我在手中的权力。

1.2 以公民权利为视角—知情权、监督权、参与权

1.2.1 知情权

我国宪法规定，国家尊重保障人权。知情权、监督权、参与权是基本人权之一，国家必须尊重保障公民基本权利。

知情权从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公共权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。

高校的信息知情权是公民知情权在政府信息公开领域的延伸。随着民主与法治的进程，公众知情权不在于对政府部门信息的获取，必然延伸至企事业单位，以及社会团体。公民对信息的获取方式从被动接受的信息到主动去获取信息。

1.2.2 监督权

我国宪法上赋予公民有监督国家机关及其工作人员的公务活动的权利。监督权具体包括批评、建议申诉权，贯穿立法、执法者、司法之中。公民监督权的行使有效监督公权力在制定、运行的过程中正当合理。高校最为具有公权力的组织，为社会大众提供教育服务，公众通过高校主动公开的信息对高校的事务进行了解，对高校的决策进行建议、批评，在高校的措施违反法律规定时进行监督。

1.2.3 参与权

参与权是指公民通过各种途径参与国家事务的管理，例如座谈会、听证会等等。现代高校的制度是相关利益者共同治理模式，正如王敬波教授所说，现代大学不是单一化组织，大学提供的教学和科研服务具有典型的正外部性和公共效用性不可分割等特点，受益人的多主体体性消除唯一利益主体，因此大学具有利益相关者组织的典型特征。从外部利益相关者包括政府、社会团体等，内部利益相关者包括教师、学生、出资人、出资校友等。

相关利益参与者要求对高校信息的公开，进一步落实高校决策的民主化、科学化，打破一元的治理模式，兼顾各方面意见。

2 我国高校信息公开制度存在的问题

高校信息公开制度自2010年4月实施到目前为止只有6年的时间，在实施推进过程中出现了较多的问题，既有《高校信息公开办法》制度设计上的缺陷，也有相关机制体系不配套因素造成。

2.1 《高等学校信息公开办法》自身的不足

2.1.1 《高等学校信息公开办法》中内容与上位法相抵触

根据立法法的规定，高校信息公开办法作为部门规章，法律的效力低于国务院颁布的《政府信息公开条例》。立法法规定下位法不得缩小或改变上位法规定权利的范围，减少相对人的权利。例如在《高等学校信息公开办法》第九条依申请公开，规定申请人根据自身的学习、科研、工作等需要申请信息公开。而《政府信息公开条例》十三条规定申请人根据自身生产、生活、科研等需要申请信息公开。《条例》中规定的生产、生活的概念大于《办法》中学习、生活概念。《办法》违背《条例》作为上位法的规定。

2.1.2 《高校信息公开办法》公开程序规定不具体

程序的正義才能带来实体上的正义，通过程序的具体性保证高校信息公开的合理有序。《办法》十七条规定高校要及时主动公开相关信息，限定在二十个工作日内予以公开或者变更。此条程序的设置尤为简单，信息公开涉及到较多部门的协同组织工作。各部之间应该是高效紧密协作。《办法》规定由校长办公室负责高校信息公开相关工作，校长办公室起到一个中枢的作用，申请人对于高校相关信息的申请时，其需要的具体的信息重要来源于各个学院等其它校内相关机构。对于直接信息来源的机构信息如何收集，收集、查找信息应该在一定的工作日之内报送校长办公室，校长办公室负责信息公开事务的人员在收到其他机构报送的有关信息后在规定的时间内整理完毕，将有关信息告知申请人。

2.2 高校信息公开实践工作总体水平不高

第三方评估机构21世纪教育研究院对各直属高校信息公开工作进行评估，根据2014年、2015年的评估报告。相比2014年75所直属高校信息公开整体合规水平大幅提升，综合评价平均得分从2014年71.3分上升到86.64分。但是在各高校在《高校信息公开年度报告中》评议项目中不足，部分高校没有发布相关的就业质量报告、教学质量报告等重点信息。

3 我国高校信息公开制度的建议

针对我国现行信息公开实践中出现的问题，以及结合《高等学校信息实施办法》的相关内容，就目前我国高校信息公开存在的诸多问题，提出几点建议。

3.1 打造《高校信息公开实施办法》2.0版本

《高等学校信息实施办法》自2010年4月实施以来至今已有6年之久，《政府信息条例》的修改已经提上日程，打造政府信息公开的新版本。作为具有事业单位性质的高校也必须紧随时代的潮流，在原有《实施办法》的基础上进行改进。

第一，修改第十条第四款关于公开范围的规定，此项条框设置之初的目的在于尊重大学自主权，维护高校的学术自由。却造成赋予高校较大的自由裁量权，容易造成高校以此条作为不公开相关信息的避风港。世界上各法治发达国家的政府信息公开及机构信息公开制度中，都未发现授权有关机构自行决定信息公开排除范围的先例。为了从根本上解决自由裁量权过大的问题，完善大学内外部治理，细致分类高校内外部主体例如，教师、学生、社会公民对于高校信息的知情的范围。

第二，相对人的救济方式单一。《高校信息公开办法》第二十六条只设置“举报”这一条救济渠道，《政府信息公开条例》规定行政诉讼与行政复议，根据立法法规定，下位法不能与上位法相抵触原则，高校信息救济渠道必然包括行政复议与行政诉讼。但是，高校具有自身的特殊性，可以建立起具有高效特色救济渠道。例如，高校中具有各种形式的委员会，学生申诉委员会，教师申诉委员会，在涉及学生教师信息问题，可以向专门的委员会提出申诉。

3.2 建立与《高校信息办法实施办法》衔接的后续评估体系

根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，建立管办评相分离的高校治理体系。高校信息公开是高校治理的一个重要的制度架構，实施办法的颁布，初步构建起高校信息公开制度，如何更好的推进高校信息公开制的深入落实，合理长效的评估体系尤为重要。建立以第三方社会组织评估为评估主体，设计合理的评价指标体系，将评价的指标范围精确到每一个重要的点上。与此同时，根据评估的现状，仔细研究出具具有现实针对性的评估报告给出前瞻性的建议。

3.3 建立严格的问责制度

有权必有责，现阶段对高校信息公开问责的层面仅仅停留在应然层面，建立一套行之有效的问题制度是高校信息公开深入推进的助推器。

《高等学校信息公开办法》第二十七条对于高校不切实际公开相应的，高校不依法公开相应的信息，由省级主管部门责令改正、通报批评，对相关人员予以处分。问责后的处罚力度不够，处罚方式较为抽象单一。构建真正能扣住相关责任人七寸的问责方式才是有效的制度。

3.4 开展高校信息公开的宣传教育活动

目前，社会公众对于信息公开的观念还不够深入，大多数家长，学生们还没有意识到行使自身的权利。转变观念是首要，但是政府、高校的推动是关键。培养维权意识，加快制度化构建，加强宣传教育是高校信息公开的必由之路。

4 结语

高校信息公开是社会发展必然要求，教师，学生以及社会公众对高校信息具有切实的需求。高校信息的公开，是建设公开、透明高校的重要制度。虽然，现阶段在高校信息公开领域中遇到理论与实践上的种种问题，但是“九层之台，起于累土”，相信中国高校信息公开制度必然走向完善。

参考文献

[1]马怀德.公务法人问题研究[J].中国教育法制评论，2002，（04）：40-47.

[2]唐小波.信息公开与公民知情权[J].社会科学，2003，（11）：57-62.

[3]王敬波.现代大学制度与高校信息公开的三维透视[J].中国高等教育，2015，（24）：24-27.

[4]湛中乐.大学信息公开制度的建设与反思[J].国家教育行政学院学报.2013，（2）.