从贾敬龙一案看中国征地制度的完善

摘 要 随着经济的发展，社会建设的需要，越来越多的农田、房屋被征收，由此而引发的诸如征收补偿、农民就业等一系列问题。如果不能及时有效的处理这些矛盾，将产生很严重的社会问题。本文从“贾敬龙”一案出发，揭示农村土地征收过程中存在的矛盾，并试图提出相应的解决办法。

关键词 征地制度 拆迁 农村

作者简介：胡红宝，华东政法大学国际法学院国际经济法专业，研究方向：国际经济法。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.328

关于贾敬龙一案，基本的案件事实是：被告人贾敬龙是河北省石家庄市长安区北高营村村民，该村为了进行拆迁改造遂于村名签订征地拆迁协议。贾敬龙因为不同意其父母和女朋友的规劝，死死守住刚装修好的新婚房，不同意搬迁。2013年5月7日，北高营村委会按照事先同贾父签订好的拆迁协议对贾家旧房进行拆除，贾敬龙和村委会发生冲突，贾敬龙遂对拆迁负责人即村委会主任产生怨恨心理，并与2015年2月19日用自己购买并改装过的射钉枪当众将何建华射死。该案件经过一审、二审判决，并且最终经过最高人民法院的复核后，依法对贾敬龙执行了死刑。

贾敬龙一案引起了社会的广泛热议，刑法学者有其刑法学上的“可杀可不杀的情况下应当不杀”、“犯罪手段极其残忍，社会影响极其恶劣”等观点；但是笔者认为应当看到在贾敬龙犯罪背后的根源性问题。贾敬龙的犯罪行为是因为其婚房被村支书领导的一行人征地强拆导致的。这其中有一个很刺眼的词语——征地拆迁。谈到征地拆迁，在大多数人的脑海中会浮现出这样两个场景：一是有的人因为征地拆迁而一夜暴富；二是失地农民逐渐沦为“失地失业、低保无门、生活艰难”的悲惨境况。而贾敬龙就是第二种情况的代表。从贾敬龙案反观我国的农村征地拆迁制度，有很多问题值得我们深思。比如存在着我国农村土地所有权的归属，征地的用途和理由，对被征地农民的补偿等一系列问题。关于我国的农村征地拆迁制度，笔者从以下三个方面进行阐述，探求土地征收的和平解决之道。

一、健全土地征收制度的四要素

土地不仅是农民用以谋生的主要手段，也是农民进行财富积累的主要途径。农村的土地制度不仅对土地资源的配置起到巨大的作用，而且对社会的公平和正义起到重大的影响。而土地征收制度就是关系到农民生死存亡的重大问题。土地征收是指国家基于公共利益的需要，代表国家行使行政权利的行政机关，基于公共利益的需要，通过强制性的手段取得人民的土地财产权，并且给予相应的补偿的行为。因此，从这个定义来看，合法的土地征收必须满足四个要素：一是征收必须是要以公共利益为目的，而且这个公共利益，必须是要经过选择的，有利于民生福利、国家经济发展、环境保护建设等经过选择的重大的公共利益。二是征收事前必须要有一系列配套的法律制度。也就是说，在那些方面可以实施征收、征收过程中出现的矛盾该如何解决、征收后的农民的生活如何保障等问题必须有法律的明确规定。三是要对被征收者给予合理的、及时的、有效的补偿。这一点在农村征地过程中尤为重要。因为农村主要是依靠农业进行生产生活，一旦农民赖以生存的土地被征收，又得不到合理地补偿的时候，难免就会发生一些暴动，影响社会的稳定和秩序。四是征收要符合比例原则，征收应当以必要范围为限，不得将公权力肆意扩张，同时也能防止在征地过程中出现的贪污的腐败现象。

二、我国土地征收过程中出现的乱象及其产生的原因

（一）地方政府为了自己的利益而牺牲农民的利益

政府在征地拆迁的过程中是主要的参与者和决策机关，在征地过程中必然会为了自己的利益而做出有失偏颇的决定。在目前的法律体系下，土地先征收再出让的情况大量出现。在这种情况下产生的收益应当归国家所有。但是，政府作为征地的组织者和决策者，在征地的过程中必定會做出有利于本级政府的决定。相对的，政府在征地过程中获得的收益必定是平摊在每一个失地农民身上的。失地农民作为征地过程中的弱势群体，很多情况下是被政府蒙在鼓里的。

究其原因，是我国土地所有制度本身的缺陷。我国《宪法》第十条第二款规定：农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。因此，农村集体土地产权的所有者是农村集体经济组织，可是农村集体经济组织作为广大农民的代理人，其界定模糊不清，特别是作为集体经济组织的一把手的村干部，极其容易为了自己的利益做出有害于集体利益的事情。更加严重的情况是，法律规定在必要的时候，国家有权征用集体经济组织的土地。因此，在法律规定不明，监督制度缺失的情况下，农民的利益受损也就更加的不足为奇了。

（二）土地征收补偿标准低

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：作出房屋征收决定的市、县级人民府对被征收人给予的补偿包括：

1.被征收房屋价值的补偿。

2.因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿。

3.因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

而《土地管理法》规定的土地补偿费、劳动力安置补助费，都是按照被征收土地三年前的平均年产值计算的，而与土地所在对的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等因素无关。

由以上两条规定可以看出，我国目前实行的征地拆迁制度是补偿制度而非赔偿制度。农民对集体土地的使用权在土地被征收后消灭，根据调查：征地补偿费不足以维持农民的长远生计。失地农民得到的补助费用加起来一般只够维持6-7年的基本生活。土地征用补偿不能替代原有的功能性土地，所以一旦失去土地，对农户的打击一定是非常大的，而没有后续的保障措施的话很可能会引起社会冲突等各种问题。

究其原因，是因为我国土地征收制度的不完善和征地配套制度不健全。我国《宪法》第110条第3款规定：“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但是对于何为 “公共利益”的界定不是很清晰，同时土地征用缺乏明确的标准，致使现行土地法律制度存在很大的法律漏洞。

（三）失业农民就业困难，长远生计没有保障

随着我国经济的高速发展和急速的城市建设，征地数量越来越多。可是我国农民的文化程度普遍不高，缺乏从事非农业领域的技能，失地农民若想自谋出路，无疑是处于很劣势的地位。而且随着经济的发展，劳动力市场逐渐的从体力型转型向专业性方向发展，这就使得职业技能底下的农民，尤其是那些中老年的农民的就业问题变得更加的严峻。即使是那些从事体力劳动的人，也因为没有专业的技能可能面临着失业的危险。

究其原因，是因为农民文化程度低，缺乏职业技能，国家相关再就业教育培训体系不够完善。只有完善失地农民再教育制度，保证失地农民能够成功就业，才能从根本上解决各种失地农民的就业生活保障问题，从根本上给广大农户一个交代。

三、解决办法

（一）明确公共利益之范围

征收土地必须是基于公共利益的目的，这是市场经济国家所普遍遵循的法则，也是本文一开始表述的四要素之一。至于如何界定公共利益是否符合征收之目的，笔者认为可以从一下两点来判断，其一，土地所有权人对土地所拥有的利益要远远小于要保护的公共利益；其二，征收土地给土地所有权人造成的损害要远远小于要保护的公共利益。如果不满足以上两条，那么要保护的公共利益实际上实不可取的。至于到底何为公共利益，笔者认为可以参照梁慧星教授主持起草的《物權法草案建议稿》第48条之内容：所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环保、文物古迹及风景名胜的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其他公共利益。只有明确了公共利益之范围，才能够很好的限制政府的权利，防止其滥用公共利益之名义肆意的征收土地。

（二）明确农地产权，健全对村干部的监督管理机制

目前农地产权不清、集体土体被农村集体经济组织代理，导致土地征收补偿金在分配环节产生诸多问题，常常出现利益竞争的现象。同时，产权不清也导致了一些村干部在对集体的资产进行处置的时候，出现贪污、挪用等侵犯广大农民土地权益的行为。因此，尽快分清农民的土地产权，明晰个权利主体之间的关系才能有效的改变补偿金分配不均的境况。要从根本上做到土地产权明确，就急需对相关的法律进行修改。笔者认为可以建立一个专门的征地拆迁监督委员会，由中央直接领导，对地方政府的征地拆迁工作进行全程的监督与指导，一旦发现地方政府在征地拆迁过程中有任何违反法律法规所规定的程序性事项或者损害广大被征用者利益的事项，及时作出批评指正或者处罚，从根本上保护最广大被征用者的利益不被侵犯。

（三）提高土地征收补偿标准，扩大土地征收补偿范围

现行的土地征收补偿范围十分的狭窄。实际直接到农民手中的只是青苗和地上附着物补偿费，土地补偿费归集体经济组织所有，安置补助费是给安置单位的，只有在农民自谋出路的情况下，才会给到农民手中。并且，给集体经济组织的土地补偿费还要高于安置补助费。因此，笔者认为，必须提高土地征收补偿标准。关于补偿额的确定，笔者认为可以参考我国台湾地区的相关规定。台湾地区补偿额的确定是根据土地征收时造成的实际影响，补偿包括土地、土地改良物补偿费、土地改良费用、营业损失、迁移费等。与大陆不同的是，台湾地区的补偿额中多出了土地改良费用、合法营业损失和迁移费。所谓的土地改良费用，是指征收的土地公告前已领有建筑执照以及在农地上进行合法改良的部分，其已经支付额合法改良费用，应当予以支持。所谓的合法营业损失，是指改良建筑物原供合法经营只用，征收后导致的营业停止或者营业损失应当给予补偿的费用。所谓的迁移费，是指包括因迁移人口、动力机具、生产原料等各种设备而产生的费用。

（四）健全社会保障体系、再就业培训

要积极推进和扩大社会保障体系的覆盖面。在对农民进行征地之后，所有的失地农民就要尽快的装入社会保障体系。对于那些已经具备转入城镇社会保障体系的农民，政府要主动出击，促使其加入城镇社会保障体系；对于那些还没有达到城镇社会保障体系的农民，可以使其进入保障标准低一点的农民社会保障制度。同时，要留出农民社会保障体系向城镇社会保障体系转变的通道，确保农民可以在达到条件后向城镇社会保障体系进行转化。健全社会保障体系只是治标不治本的方法，要想真正的解决失地农民的生产生活问题，就要想方设法的促进失地农民就业，以便其能自食其力。因此，政府要对失地农民进行就业培训和创业培训。对于自主就业的，要给予相应的鼓励金，鼓励其自主就业；对于自主创业的，政府要给予相应的小额贷款，在税收、工商方面给予支持，比如减免税收，简化工商事登记手续等。

参考文献：

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