黑龙江省林业补贴政策实施效果的评价
——基于林业职工的视角

韩佳乐，郝宸悦，李丹，郭章茗

（东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040）

改革实践

黑龙江省林业补贴政策实施效果的评价
——基于林业职工的视角

韩佳乐，郝宸悦，李丹，郭章茗

（东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040）

从林业职工的视角出发，运用描述性分析，对林业补贴政策的实施效果进行评价并提出改进建议。林业职工作为林业补贴政策的直接受益人，对于政策实施具有直观的感受，从职工角度分析林业补贴政策实施效果具有很强说服力。调查结果显示，林业职工对林业补贴介于基本了解和不了解之间，基于职工不同的工作任务和补贴内容，较多林区对林补政策较为重视，执行情况较好。政策在执行的过程中，基本不存在补贴费拖欠情况。林区职工希望提高补贴标准的同时，更应让更多的职工参加到造林、育林活动中。

林业补贴；职工视角；描述性分析

1 引言

林业是一项重要的基础产业和公益事业，在经济建设、生态建设、文化建设和社会建设中具有重要地位，在实现经济社会科学发展中也具有不可替代的独特作用。林业具有生产周期长、环境影响大、回报见效慢的特征，加之林业的弱质性加之林业的公共物品属性，决定其在生产过程中，需要政府政策的大力支持。从促进森林的可持续发展入手，以提高农户生活水平为基本，中国实施了林业补贴政策[1]。而为了跟进林业补贴政策的实施情况、了解林业补贴政策的实施效果，需要从基层林业职工的角度入手。

从世界各国的林业补贴政策实施情况来看，美国联邦政府每年通过分配给州政府的预算，对造林活动实行经济补贴[2]。英国政府提供各类补贴政策支持森林生态保护相关活动,并且通过细化不同类别的补贴基金对各类相关的活动进行补贴；德国早在1991年对国有林地就开始实施平衡补助金制度[3]。芬兰对林业的扶持政策，主要是政府对造林、抚育和林区基础设施等给予补助，采取优惠的税费政策，提供技术咨询与服务以及对林主进行培训等；瑞典政府对私有林主的支持主要体现在造林补助方面，建立了造林补助基金制度。

我国是从2009年开始积极开展了林业补贴政策试点工作，目前已初具成效。国内众多学者也纷纷开始从众多方面对林业补贴政策作出研究。从理论依据方面着手研究，黄安胜、林群分析了林业补贴政策的实施依据，以现实林业补贴政策与其理论依据之间的吻合性来剖析我国林业补贴政策的适宜性，提出完善林业补贴政策的对策建议[4]。从比较分析方面入手，胥龙通过将中国和发达国家对比的方式，分析了中国林业补贴政策存在的问题及对策[5]。秦涛、于衍衍将农业和林业补贴政策进行了对比，找出林业补贴政策中的不足并给出建议[6]。谢志忠、林群等从造林成本补贴、生态效益补偿、税收优惠政策及信贷优惠政策等对中美有关私有林补贴政策进行比较分析，最后给出结论[7]。在林业补贴效用方面，于伟咏、漆雁斌通过博弈方法和效用理论公式计算出补贴效用[8]。可以看出很少有人在林区职工的角度上对林业补贴政策的实施效果进行评价分析。而林业职工作为林业补贴政策的直接受益人和补贴政策的具体参与者，对于政策实施具有直观的感受。从职工角度分析林业补贴政策实施效果具有很强说服力。因此本文研究具有一定现实意义。

2 数据来源及样本特征

2.1 数据来源

本文数据来源于对黑龙江省国有林区的林区职工进行的中央财政林业补贴项目监测的实地问卷调查。重点针对黑龙江省森工林区从事了造林生产、森林抚育或者森林管护的职工家庭，并对其补贴执行情况和建议进行详细调查。在黑龙江省抽取五营、鹤北、逊克、通河林业局作为样本，在每个林业局抽取3个林场，共154户森工林区职工家庭（见表1）。

其中，职工家庭中参与森林管护任务的家庭占最多，其次是参与造林生产任务的家庭，最后参加森林抚育任务的家庭最少。

2.2 样本基本特征

调查样本中家庭规模一般以一家三口为主要规模，家庭年均收入集中于3～8万，人数集中度成倒U型分布，户主年龄主要集中于40～55岁之间的已在林场工作多年和快退休的职工之间，受教育程度大多为高中以下，有少数达到了本科水平。

3 职工对林业补贴政策的评价

3.1 职工对补贴政策的了解情况

从表3-1可以看出，对于林业职工对林业补贴政策的了解程度，调查结果显示，了解林补政策的职工为7.8%，基本了解的人数所占百分比为33.1%，不了解的职工所占比例为59.1%,林业职工对林业补贴政策的了解程度的均值为2.513 0，对于林业补贴的了解程度介于基本了解和不了解之间。其中有71.43%的职工事从开会宣传中了解林业补贴政策。一定程度上说明林区职工对政策的了解渠道窄，主要依靠林场内部组织学习，其他渠道的宣传力度小。对于林业职工来说，有很大一部分人认为政府发放林业补贴原因是为了提高林业职工收入。

从林业补贴政策对林业职工的作用方面看，调查结果显示，87%的林区职工认为林业补贴对林场管理有积极作用，1.3%认为没有积极作用，11.7%认为说不清楚；而50%的林区职工认为其家庭收入水平由于获得补贴而提高，49.4%认为没有产生什么影响，0.6%认为收入水平由于获得补贴反而下降。说明林业补贴政策的实行起到较大的促进作用，仍需扩大范围，使更多职工收益。

3.2 政策执行情况

根据表4调查结果显示，对于林区职工来说基本不存在补贴费拖欠情况。有98户的林区职工，占总户数的63.6%认为影响抚育或造林补贴政策执行最大的问题是补贴的费用标准低；认为政策内容规定不明确，政策执行有偏差是影响补贴政策执行的因素占17.5%，而认为编制的作业设计方案可行性差和组织不到位、公示、任务落实、验收等走形式为影响政策执行的因素占比分别为3.9%和5.2%，从侧面反映出国有林区职工对于补贴政策最大的需求是提高补贴费用，而对于政策的设计和林区对于政策的公示、落实的工作是满意的，所迫切想要得到改变的就是补贴的费用，如果补贴的费用不能提高，那么林区职工认为补贴政策还需要改进。

3.3 职工对补贴政策的具体评价

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调查结果显示，林业职工对现行补贴政策在规模、费用标准和抚育对象方面的评价较好，认可度高。比较好及以上评价占64.9%，评价一般占33.8%，较差非常差水平占1.2%。

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其次，在信息传达公示职工参与检查验收等方面，林业职工较差和非常差的评价仅占4.7%，认为较好及以上水平占62.7%，评价一般占34.6%。总体上看，评价同样较好。

最后，促进林木生长促进就业增加职工收入等方面，较好及以上评价占55.2%，评价一般占40.3%，较差和非常差的评价占4.5%。尽管总体林业职工的评价较好，但相较而言，在促进就业和增加收入方面，补贴政策的促进作用不如直接刺激抚育、管护生产的明显。

可以看出，基于职工不同的工作任务和补贴内容，对林业补贴政策的评价不尽相同，但是较多林区对林补政策较为重视，执行情况较好。因此提高单位组织内部对林补政策的执行效率，加强重点分配、提高集中度、积极推进工作、责任落实等方面也是林业补贴政策具体执行的重点。

3.4 职工认为补贴政策应该进一步完善的方面

从表6可知，在被调查的林区职工家庭中，有74%的林区职工最希望着重解决的问题是提高补贴标准。让更多的职工参加或扩大规模也是林区职工希望着重解决的问题，分别占42.9%和31.8%。其他的问题希望被解决的着重程度依次如下：提高组织管理水平、落实技术规程和其他。可见，在现有的条件下，多数林区职工对提高组织管理水平，落实技术规程的满意度是较高的。

3.5 职工对于补贴资金的使用情况

从问卷的调查结果显示，有85.1%的职工会选择将林业补贴投入到林下经济中。

有研究[9]认为由于以现金方式对林区职工进行补贴，政府对林林区职工是否将所得补贴用于林业的监督成本很高，因为林区职工很有可能获现金补贴后不将所得用于林业生产，而将所得补贴用于其更需要的方面，导致补贴偏离最初的目标。但从数据上可以看出，林区职工在拿到林业补贴后，有85.1%的人会将其投入到林下经济的生产中，预计投入补贴款41%～60%和大于80%的人占总数的半数以上，并且有97.7%的人认为有了林业补贴后，对于自家林下经济生产资金的的投入是在增加或者不变的。所以林区职工对于林业补贴最初的目标没有过多的偏离。

4 结论及建议

4.1 结论

调查结果显示，了解林补政策的职工介于基本了解和不了解之间的水平，不了解的职工超过了一半，在职工中对于林业补贴的了解有71.43%是来自开会宣传，有很大一部分职工认为林补的原因是为了提高林业职工收入，同时也有50%的林区职工认为其家庭收入水平由于获得补贴而提高，但49.4%认为没有产生什么影响，0.6%认为收入水平由于获得补贴反而下降。

基于职工不同的工作任务和补贴内容，对林业补贴政策的评价不尽相同，但是较多林区对林补政策较为重视，执行情况较好。政策在执行的过程中，基本不存在补贴费拖欠情况。在被调查的林区职工家庭中，有74%的林区职工最希望着重解决的问题是提高补贴标准。让更多的职工参加或扩大规模也是林区职工希望着重解决的问题，其他的问题希望被解决的着重程度依次如下：提高组织管理水平、落实技术规程和其他。对于林业补贴的用途，林区职工在拿到林业补贴后，有85.1%的人会将其投入到林下经济的生产中，预计投入补贴款41%～60%和大于80%的人占总数的半数以上，并且有97.7%的人认为有了林业补贴后，对于自家林下经济生产资金的的投入是在增加或者不变的，所以林区职工对于林业补贴最初的目标没有过多的偏离。

4.2 建议

4.2.1 加强宣传教育，提高认知水平

虽然自林业补贴政策实施以来，政府更加重视，但是从调查结果可以看出对政策不了解的农户占总样本量的一半以上，尽管补贴政策的实施具有成效，对补贴政策的不了解使实施和执行存在偏差。因此，对此，政府一方面可通过与新闻媒体合作，通过电视、报纸、广播等基本平台，扩大宣传面。继续加强林场内部开会宣传教育，拓宽渠道，对不同文化程度的职工普及相关概念，提升职工政策的认知能力和参与能力，林业补贴政策发挥更大作用。

4.2.2 加强政策执行力度，改进不良影响因素

针对费用标准低、政策内容规定不明确，政策执行有偏差、编制的作业设计方案可行性差、组织不到位，公示、任务落实、验收等走形式、施工的转包行为不利于保证质量等问题，政府可以完善林业补贴制度，创新林业补贴政策。适当调整补贴标准，扩大补贴范围，细化政策内容。加强监督力度和政策执行效率，提高补贴效果。

4.2.3 提高组织管理水平，推动林业技术进步

组织机构在执行林业补贴政策过程中，出现的工作重点不突出、不集中、内部机构不能协调配合等问题，降低了政策的执行效率，因此提高林业部门的管理水平能有效提高林业补贴政策的效用。提高组织管理水平的专业性、规范管理。同时增加林业科研和林业技术推广投入，节约成本。

4.2.4 发展参与式林业，思考如何解决林区可持续发展问题

参与式管理思想在我国林业中的应用，主要是以项目作为载体，分别应用在造林、保护区管理、扶贫等方向取得了一定的成绩。目前管护缺乏各方力量尤其是当地群众的主动参与，而林区职工参与的积极性比往往较高。因此注重发展参与式林业，尤其是社区参与林业。参与式林业解决林业基本问题还能促进林区改革发展方向，增加社区参与的可能性，可能使人们从单纯解决生计问题转向可持续发展。

[1]王庆礼,吴刚.论中国林业现状和可持续发展战略[J].中国人口、资源与环境.1997(4):38-43.

[2]宋云华.美、德促进林业发展的财政政策经验与启示[J].群言堂.2015(2):48-50.

[3]梁丹.全球视角下的森林生态补偿理论和实践——国际经验与发展趋势[J].林业经济.2008(12):7-15.

[4]黄安胜,林群.基于政策实施理论依据视角的我国林业补贴政策分析[J].世界林业研究，2013,26(4):1-5.

[5]胥龙.探究林业补贴政策比较[J].农业科技，2015(4):30-31.

[6]秦涛,于衍衍.我国农林业财政补贴政策比较研究[J].河南社会科学，2014(10):84-88.

[7]谢志忠,林群.中美私有林补贴制度比较研究[J].世界林业研究，2007,20(6):56-61.

[8]于伟咏,漆雁斌.中央财政林业补贴政策的效用及影响因素研究[J].山西农业大学学报，2016,15(11):768-774.

[9]黄安胜.试析私有林林农对补贴政策的偏好—基于南方集体林区农户调查问卷的分析[J].中国林业经济,2008(4):16-19.

［责任编辑：路 实］

Evaluation on Implementation of Forestry Subsidy Policy in Heilongjiang Province——Based on the Perspective ofForestryWorkers

HANJia-le，HAOChen-yue，LI Dan，GUOZhang-ming
(College ofEconomics and Management,Northeast ForestryUniversity,Harbin 150040，China)

In this paper,from the perspective of forestry workers,using descriptive analysis,evaluatesthe implementation of the forestry subsidy policy,and makes recommendations for improvement.Forestry workers as the direct beneficiaries of forestry subsidies policy,have intuitive feel for the implementation, which analyzes the implementation of forestry subsidies policy from the perspective of forestry workers has a strong persuasive effect.The results of the survey show that forestry workers understand forestry subsidies between the basic understanding and do not understand,based on different work tasks and subsidies,more forest areas pay more attention to forest policy,the implementation of the situation is better.Policy in the implementation process,there is basically no arrears in subsidies.Forest workers want to raise the subsidy standards,but alsoshould allowmore workers toparticipate in afforestation,reforestation activities.

ForestrySubsidies;ForestryWorkers’Perspective;Descriptive Analysis

F316.20

A

1673-5919（2017）01-0021-05

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.01.006

2017-01-03

韩佳乐（1995-）女，内蒙古鄂尔多斯市人，在读本科生。