我国政府审计问责制度及其效果探析

杨峰

一、我国审计问责制度的产生、发展及现状

国务院对审计问题整改工作进行研究部署。2008年9月3日召开的国务院常务会议中指出，2008 年上半年，相关地区、部门和单位高度重视审计查出问题，加紧整改，尽快改正存在问题，标本兼治，加紧完善建制度。在这上半年中，中央预算的执行和管理情况得到了较大改观。会议强调，推行审计监督应当从四方面着手：其一，推行整改工作责任制的建立。审计署要有步骤建立并完善促进整改的长效机制，并将其作为一项重要工作来抓；每一地区、部门和单位的负责人必须把整改措施落到实处，要对整改情况做到亲自过问、督促和检查；其二，做好预算公开工作。要根据政务公开的要求，在2007 年11个中央部门预算公开的基础上，继续扩大公开范围。其三，强化制度建设。及时做好相关法律法规的修订和完善工作，规范管理，逐步提升预算执行和财务管理水平。其四，进一步深化体制改革。从完善体制、机制角度，认真分析和研究审计查出的问题，做到标本兼治。

人大常委会共识：审计之后重在严格问责。审计的真正效力体现在落实后续的问责制。全体全国人大常委会委员代表们在十一届全国人大常委第四次会议上肯定了审计报告的准确务实、敢于直言，但同时就追究审计所揭露的问题对政府提出了进一步的要求，强化审计后问责制。在法律、纪律规定方面，我国已制定了《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等，但由于历史原因及机构改革问题等，我国各级政府和政府部门对自己的职责仍然不够清楚，不够明确，这成为了实施问责制的主要障碍，同时问责法制及程序不完善，也直接影响了问责效率的提高。就审计的本质而言，设置审计报告并强化从整体评价宏观层面，将有助于立法机构和决策机构有一个总体把握，而不是仅仅停留在揭露问题上。

逐步实现审计问责体系的转型。主要体现在以下三个方面：一是实现审计问责体系从行政问责到法律问责的转换。在审计中加大法律事后惩戒的介入，可以避免行政问责弹性大或不确定性强的 弊端，从而起到足够的事前威慑作用；二是实现审计问责体系从组织问责到个人问责的转换，逐步形成“审而有问”；三实现审计问责体系从行为问责到后果问责的进步。行为问责与后果问责有因果关系，更含有递进关系。行为问责是追究责任的一种反应方式，是前提和基础，而后果问责为进一步的纪律追究和法律追究扫清障碍。

二、国内审计问责制度的现状

（一）我国具有审计问责制度存在的法律环境，但在立法方面存在不足

《宪法》规定：国务院负责成立审计机关，审计机关的职责主要是监督和审计国家和地方各级政府机关、企业组织、事业单位、金融部门的盈亏情况以及经济活动，即审计机关直接向国务院负责，行使监督以及审计权力，并且其他的机构以及个人对此都不能干预。但在现阶段，就审计问责制度，并未形成统一的法律法规。在应用时就无法避免出现分歧。地方性问责制度亟待完善，缺乏法律约束力，更无法发挥其执行力作用。虽然国内有审计以及监察等问责机构，但未设置执行机构，即使出现违规现象，也不能及时纠正，直接制约了工作效率。同时，问责规范及操作流程也不完善，带有较大主观性。

（二）审计问责制度可以对重大决策出现的错误要追究相关责任，但却不能顺利的落实审计结果

“十一五”规划纲要明确提出要健全民主决策制度，其中包含完善决策失误追究制度、社会公示制度、专家咨询制度以及集体讨论制度等，强化管理新闻媒体，让群众参与进来国家机关的工作，充分理解情况，并且表达自己的见解，发挥群众的监督作用，使国家机关的工作更加公开、透明。当前，国内审计机关以及人员的权利仅限于检查，而无法进行处理，在调查问责人时，只能询问 ，其进一步针对性的处理则需要公安、监察等部门的参与。究其主要原因是协调机制及问责机制尚需健全，没有发挥问责制度应有的作用，严重限制着审计机关工作的开展。另外，即便是发现了问题，审计问责的处罚通常也只是罚款，例如追缴资金等，缺乏对负责人的针对性的懲罚手段，很明显这根本无法彻底的杜绝违规现象的发生。

三、政府审计问责制度的影响因素分析

（一）政府审计权限对政府审计问责制度的影响

政府审计权限指的是政府审计署确定审计的对象、采取审计行为并根据审计结果及相关的法律规定对被审计的单位及相关责任人给予相应处罚的权力，它包括确 定审计对象权、审计行为权以及审 计（建议）处理处罚权等三个方面，这三个方面通过不同的途径影响政府审计问责的效果。

1、确定审计对象权

这主要包括以下两方面：其一， 审计机关在制定审计项目计划时，应当明确本年度审计哪些单位的权力问题。在我国，对于不同的审计对象，会达到不同的审计问责的效果，譬如秦荣生所言：“同级政府不会接受政府审计机关的监督，尤其是对于身处领导层的人，而且监督也只是形式。”通常讲，国有企业与公营事业单位相比，前者的问责效果明显更好。其二，审计机关量化被审计单位的权力问题，被审计单位的数量是由审计机关依据当年的具体情况进行确定的。当年被审计对象越多，审计任务就会越重，这会直接影响到审计人员工作的积极性和态度，进而影响审计工作的质量。所以，确 定审计对象权会对政府审计问责的影响主要体现在第一过程效果指标（应纠正违规金额）及第二过程效果指标（类型、金额数计纠正率）。

2、审计行为权

它是指进行审计时应当具有的权力，包括检查权、调查权、制止权、建议纠正权、通报和公布权、申请协助权等等，它们关系着审计问责的效果。检查权是审计机关及其工作人员所应当拥有的最基本的权力。调查权是是审计机关及其工作人员在特定事务中调查相关单位和个人的权力。制止权是指国家审计机关及其工作人员有权制止被审计单位的公共经济权力异化行为。对于上述三项权力，审计机关在审计问责中对其的使用主要涉及到审计问责的第一个过程，即审查应当纠正的违规金额的过程。建议纠正权是指审计部门向被审计单位的主管部门建议就诊其违法违规的权力，它主要是涉及纠正过程，即第二个过程。审计信息披露权是指审计机关有披露审计发现的问题及审计结果的权力。 其对审计问责效果的影响涉及到第一、第二两个方面，即它不仅影响到了第一过程的绝对指标，又影响到了第二过程的相对指标。

3、审计（建议）处理处罚权

它是指审计机关有依据审计结果，（建议）给予被审计单位及其相关负责人的权力异化行为相应处置处罚的权力，包括（建议）给予违规人员的行政处分、司法处罚（由检察机关及司法机关）及经济处罚等。因此，审计（建议）处理处罚权的大小直接影响着其对被审计单位及单位相关负责人震慑作用的强弱。如果审计机关所拥有的审计（建议）处理处罚权越大，所产生的震慑力越强，被审计单位就会给予审计机关的（建议）处理处罚的重视程度就越多，迫使被审计单位纠正滥用权力或不作为行为的可能性和力度就越大。

（二）政府审计力对政府审计问责制效果的影响

政府审计的审计力量，即审计机构及审计人员，在很大程度上制约着政府审计问责效果的优差。审计人员组成审计机构，它也是审计力量最根本和最关键的内容。政府审计力量是政府审计活动的基础，没有政府审计力量便不会有政府审计问责效果问题的存在。

1、政府审计力量的质量

政府审计力量的质量指的是审计人员的素质及其专业能力的大小，在政府审计问责的过程中，审计力量的质量有着非常重要的作用。一名审计人员的素质和专业能力决定了他所从事审计业务的内容和范围，审计人员素质越高，其所从事的审计业务便会多且复杂，相反便会少且简单。因为，在审计实践活动中，素质越高，能力越强的审计人员对审计组织及其审计人员所拥有的审计权限（特别是检查权、调查权及制止权）的运用就会更深刻，更精通。在调查权力滥用或不作为时也就会更深刻、更严格，在审计问责的第一过程中取得的效果便会越好。另外，审计人员的素质水平及专业能力在审计问责的第二过程中的运用也十分常见。在审计查出的应纠正的滥用权力或不作为行为上 素质越高、专业能力越强的审计人员在运用建议纠正权、（建议）处理处罚权及审计信息披露权时便会更用力，处理的更恰当，这会给被审计单位及其负责人更大的威慑力，而迫使其不得不做出更大力度的违规行为纠正，因此，素质水平及专业能力同样参与了权力控制的第二过程，进而影响到政府审计问责的效果。

2、政府审计力量的数量

这主要是指政府审计人员的数量。审计问责最终是要由人去执行才能完成，因此，作为审计资源中一项重要的资源，审计人员要保证一定的数量。伴随我国社会经济的快速发展，国家加大了对权力腐败的治理力度，社会公众对审计信息的要求随之增加，政府审计任务的强度与审计力量的冲突越来越突出，同时，审计力量的强弱对政府审计问责的效果也有着十分明显的影响。审计力量的数量对政府审计问责效果的影响主要是通过影响每位审计人员的审计工作量进行的。政府审计人员投入的数量与审计工作效率呈正比，其投入数量越多，审计工作效率越高，则对滥用权力或不作为的纠正就会越多，审计问责的第一过程所达到的效果便会越好。审计人员投入数量的增多，也预示着此时期审计机关对审计力度投入加大，会迫使被审计单位采取更有力的方式去纠正自己滥用权力或不作为的行为。因此，审计力量的数量自然也在很大程度上影响着审计问责第二过程的纠正效果。

（三）经济发展水平对政府审计问责的影响

审计存在的前提是经济责任关系的存在，并伴随社会、政治、经济的发展而发展，所以，因经济发展水平的不同，国家审计控制公共经济权力所取得的效果自然会有差别。在政府审计问责的效果，我们可以从以下两个方面来理解经济发展水平对其的影响。

经济发展水平的程度与政府审计问责第一过程的效果呈正相关，即经济发展水平越高，审计问责取得的效果便会越好。但是在分析二者之间的关系之前，我们必须明确另外一组关系，即地区的经济发展水平越低，其公共经济权力异化问题越厉害。作为政府部门、事业单位行使公共经济权力的物质基础，财政实力的情况会对公共经济权力产生直接的影响，财政实力越强，其对公共经济权力会产生正面影响，反之，产生负面影响。因此，在经济发达的地区，对财政和社会的积累较多，公职人员不必对工资缺口和办公经费不足等问题担忧，政府贵伐审计程序、加强审计力量以及给予审计机关更多的独立性等方面做的更好，如此，国家审计会给予公共经济权力更严格的控制，查处的应纠正违规金额便会越大。在这些地区，其公共经济权力异化问题反而较好。

地区经济发展水平越高，其经济损失的能力便会越强，则其实施的纠正力度就会越大，如此，政府审计问责第二过程所取得的纠正效果便会越好。被审计单位的经济承受能力会对政府审计问责第二过程效果的指标产生直接的影响。在一些地区，由于受到经济发展水平的限制，无论其纠正的意愿有多强，其纠正的违规金额也会很小，纠正率也会很低。

四、政府审计问责制度完善对策

在问责政府时，审计面临难以解决的矛盾，即在财政“同级审”条件下，审计向同级政府问责，缺乏必要的独立性，使问责流于形式。由于我国的民主化基础比较薄弱，人大制度尚不完善，社会转型时期的不确定因素较多、修改现行《宪法》存在程序上、时间上的障碍等原因，至少在近期内还无法对审计体制做出重大的调整。现在对审计问责的改革，更多是在现有制度基础上的制度创新和完善。

（一）“垂直领导”解决“同级审”独立性不足的问题

体制的调整。我国尚处在体制转轨时期，“同级审”是旧体制留下的困难之一。现有的政策建议中，“垂直领导”是比较可行的方案，“垂直领导”可以较好地解决“同级审”独立性不足的问题，同时在较大程度上能够节约制度改革的成本。在实行垂直领导体制的条件下，计经费全部由中央预算解决，切断地方审计机关与地方政府的经济联系，保证以充分的资源支持独立的监督。

（二）通过落实责权利、公开审计结果完善审计细则

任何单位、部门和企业的责任，本质上是人的责任。开展经济责任审计，就是对人（尤其是领导干部）应负的责任进行审计。对那些不负责任的渎职行为，给国家和社会造成重大经济损失和浪费的行为，应从以前的界定责任推进到落实责任和依法追究其责任。

审计机关把检查监督的结果以《审计结果公告》向全社会公开，既是审计机关履行职责的需要，以此减少公众与政府之间在责任问题上的信息不对称，也是其接受社会监督、群众监督、舆论监督的需要。在审计结果公告的内容上，除了对存在问题进行严格的责任追究外，还应适当提出审计建议，提供适应不同需要的各类型审计信息，推广好的做法和经验，更好地促进政府管理，完善政府责任的履行。

（三）规范问责程序

在问责实施的程序上，应首先明确政府在社会管理中的责任，其次，将政府责任法制化，再次，通过法律授权，合理界定国家审计的范围，最后，由审计机关依法开展问责。在审计资源的安排上，以政府责任风险为基础实现优化配置。现阶段，应立足我国国情，合理确定审计目标与审计类型，建立健全的基础配套工程：对已有审计类型的相关法律法规应尽快细化和完善；尽快制定不同部门不同岗位领导干部经济责任审计的内容、程序和评价标准，并合理界定任期内直接责任和主管责任；完善预算执行审计，将预算执行审计与问责相结合，并在适当的时机进行预算编制审计；分类制定绩效评价体系，加快绩效审计的程序、方法和规范性报告模式的研究。

参考文献：

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