基于生态文明视角的产业发展财政政策研究

独娟　刘波

摘要：形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构，是建设生态文明的关键和突破口之一。贵州坚定地选择发展生态文明的产业，通过加大资金投入、优化支出结构、创新投入方式、完善制度保障等，强化财政政策的引导、扶持与促进作用，推进生态文明建设和产业发展生态化转型取得显著成效。

关键词：产业发展；生态文明；财政政策

中图分类号：D9

文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.18.061

产业作为联系人类经济活动与生态环境之间的一条重要纽带，其发展以生态环境为赖以存在的基础并从生态环境中获取能源与资源，同时产业生产过程中的废弃物又排向周围环境，因而产业结构的变迁必然对生态环境产生重要影响。形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构，是我国建设生态文明的关键和突破口之一。

贵州地处我国西南，幅员面积17.6万平方公里，平均海拔在1100米左右，地貌以高原、山地居多，92.5%的面积为山地和丘陵，且全省土地上有85%的喀斯特分布区，素有“八山一水一分田”之说，各种资源都处于相对贫瘠的状态，保护生态环境与建设生态文明的任务艰巨。与此同时，贵州长期以来处于“欠发达、欠开发”状态，经济社会发展水平相对滞后，地区生产总值位居全国后列，人均地区生产总值连续多年全国倒数第一。为“正确处理好经济发展同生态环境保护的关系”，实现金山银山与绿水青山辩证统一，贵州在全国率先做出建设生态文明的战略决策，将生态文明建设上升为区域发展战略进行整体推进，试图通过加快生态文明建设，从工业现代化的起步阶段直接迈人生态现代化阶段，实现经济社会的跨越式发展。多年的探索实践中，贵州坚持在发展中保护、保护中发展，加快转变经济发展方式，大力发展生态经济，努力把生态优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济优势，坚定不移地选择发展生态文明的产业！

1.贵州生态文明的产业发展现状

贵州坚持把推进经济结构战略性调整作为加快转变经濟发展方式的主攻方向，加强农业基础地位，扩大工业经济总量，改造提升传统支柱产业，加快培育新兴优势产业，提高附加值，延长产业链，不断提高服务业发展水平，促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。

1.1现代山地特色高效农业蓬勃成长

贵州充分发挥发展山地特色农业的优势和潜力，在不放松粮食生产、确保粮食基本自给条件下，坚持把加快农业结构调整步伐，大力发展山地特色优势产业作为农业发展的主要目标和主攻方向，优化粮经作物面积比例和各类农产品种类结构，大力推进以生态畜牧业、蔬菜、茶叶、马铃薯、精品水果、中药材、大鲵和特色杂粮为重点的优势特色产业发展，茶叶、辣椒、火龙果、薏仁米生产规模排名全国前列，产业市场优势不断增强。2013年，贵州启动创建100个现代高效农业示范园区，逐步搭建完善山地特色高效农业培育壮大与产业化、市场化、现代化发展的平台载体。狠抓农产品质量安全，维护“生态、安全、健康”的贵州特色优势农产品形象，全力打造“生态贵州农产品质量安全放心省份”品牌，积极推进无公害农产品、绿色食品、有机食品、地理标志保护产品认定认证。

1.2生态工业增量提质发展速度加快

贵州“十二五”规划明确提出，加快建设国家重要能源基地、资源深加工基地、装备制造业、特色轻工产业和战略性新兴产业五大基地。组织实施《贵州工业十大产业振兴规划》，着力壮大经济总量、培育重点产业、调整经济结构、推动集约发展、推进科技创新，实现可持续发展。截至2013年底，电力、煤炭、化工、冶金、有色金属产业呈现平稳健康发展态势，产业结构转型升级持续推进，整体发展水平明显提高；装备制造业、民族医药和特色食品产业呈现加速发展态势；建材、烟酒、新兴产业连续三年呈现总体高速发展态势，其中，以新一代信息技术产业、新材料产业、高端装备制造业、生物医药产业、节能环保产业、新能源及新能源汽车为主要内容的新兴产业年均保持30%以上的增速，已经成为推动贵州工业经济发展和产业转型升级的重要力量。目前，贵州着力抓好烟、酒、茶、食品、中药材“五张名片”发展，扩大白酒品牌效应，大力打造烟草、绿色食品、产业品牌及龙头企业。加快发展大数据及信息产业，打造五个产业链层次，重点加快三大运营商、富士康数据中心以及“7+N”云应用平台建设。大力推动绿色循环低碳发展，以生态文明国际论坛为契机，开展节能环保产业招商，进一步强化节能降耗，加快淘汰落后产能。

1.3以旅游业为代表的绿色服务贡献日渐突出

贵州坚持把加快发展现代服务业，提高服务业在国民经济中的比重与把服务业培育成主导产业作为推进经济结构调整、加快转变经济发展方式的必由之路和有效缓解环境与发展矛盾、实现综合实力整体跃升的有效途径。近年来，贵州服务业增加值增速位居全国前列，生态旅游业、房地产业、金融业等快速发展，批发零售业、交通运输与物流服务业等平稳发展，生产性服务业成为重要支撑和推动力量，信息传输、软件和信息技术服务、科学研究和技术服务等新兴行业发展起步，服务业内部结构不断优化。以生态旅游业为例，贵州围绕打造全国重要旅游目的地和建设旅游强省，加快提升旅游产业素质，促进文化与旅游融合发展，推进文化旅游发展创新区建设，着力建设100个重点旅游景区。目前贵州已建成国家5A级景区4个，国家4A级景区60个，“爽爽的贵阳”、“梵天净土”等精品旅游品牌知名度加快提升，“走遍大地神州·醉美多彩贵州”的形象标识深入人心。近年来，贵州旅游总收入、接待总人数大幅增长，据统计公报，2015年共接待国内外游客3.76亿人次，比上年增长17.1%，实现旅游总收人3513亿元，比上年增长21.3%，分别比全国同期高7、8个百分点，旅游产业逐步成为贵州重要的战略性支柱产业。

2.贵州促进生态文明产业发展的财税政策

贵州贯彻落实生态文明建设战略部署，推进产业发展的生态化转型取得显著成效，离不开系列财税政策的引导、扶持与促进作用。

2.1加大对山地特色高效农业扶持力度

近年来，贵州省财政把发展现代农业特别是山地特色优势产业作为转变经济增长方式的重要任务，把茶产业和精品果业作为财政资金支持的主导产业来扶持。2008-2013年，中央财政共下达贵州现代农业生产发展资金13.9亿元，贵州整合资金53.3亿元，支持“十二五”茶产业规划重点县茶园基地建设，茶园面积从2007年141万亩增长到611万亩，位居全国第一。同时，安排财政现代农业生产发展资金用于精品果业发展，重点支持火龙果、蓝莓、猕猴桃、核桃等品种，罗甸县已成为全国种植面积最大、标准化程度最高的连片火龙果基地。为强化财政资金扶持能力，贵州逐步逐年增大财政支持现代农业生产发展的专项资金规模，并从2012年起省级专项设立财政现代农业特色优势产业发展资金，集中支持茶叶、核桃和中药材产业发展，配合中央现代农业生产发展资金，大力支持茶叶、中药材、核桃、精品果业及草地生态畜牧业等为主的现代山地特色优势农业发展。

2.2重点支持工业平台建设与节能减排

坚持推进新型工业化、人文城镇化、农业现代化、旅游产业化“四化同步”发展，突出工业园区发展工业的主战场、主阵地，积极支持贵安新区等产业发展平台，加大财力、人力、物力倾斜力度，引导工业集聚集约发展。《贵州省人民政府办公厅关于促进开发区工业园区健康快速发展的意见》明确要求，省级财政逐年增加开发区、工业园区发展专项资金，支持开发区、工业园区的建设和发展，各级政府要按照“整合存量、优化增量”的原则，加大对开发区、工业园区的投入。同时，贵州坚持生态文明引领工业发展的指导思想，积极构建贵州特色的资源节约型、环境友好型产业体系，重点支持以“七朵云+N”为重点的大数据产业发展，促进产业发展的生态化转型。贵州省财政厅出台《关于加快推进工业清洁生产的实施意见》，明确规定省财政加大对清洁生产的支持力度，整合与统筹安排工业和信息化、环境保护、中小企业发展节能减排等专项资金，重点支持清洁生产技术改造升级项目实施、清洁生产示范项目和服务体系项目建设、大宗工业废弃物资源化产业化利用和产业园区公共基础设施建设等，鼓励有条件的市县设立清洁生产发展专项资金，引导企业开展清洁生产技术改造。对无特殊原因拒绝、拖延或没有在规定时限内完成清洁生产审核验收工作的单位，按规定停止享受工业和信息化专项、环境保护专项等财政性补助资金项目支持。

2.3加快推进服务业转型升级发展

贵州坚持把加快现代服务业发展作为促进经济发展、推进经济转型升级、守住发展和生态两条底线的重要手段。贵州省财政根据服务业发展需要逐步增加省级服务业发展引导资金，各市根据需要安排服务业发展专项资金和引导资金，有条件的地方扩大资金规模。整合服务领域的财政扶持资金，综合运用贷款贴息、经费补助和奖励等多种方式，重点支持旅游等服务业发展，同时注重发挥财政资金对服务业发展的导向作用，扩大现代服务业发展引导资金规模。为支持市县现代服务业发展，从2014年起四年内通过省对下转移支付将各县按现代服务业指导目录内企业缴纳的营业税（“营改增”后同口径增值税）省级留成部分比上年增量的20%补助各地，由当地政府奖励给现代服务业企业；将地方服务业增加值、税收和就业等发展目标完成情况作为各級政府服务业发展引导资金分配的重要因素。为重点支持生态文化旅游业发展，贵州明确要求加大财政支持力度，各级政府视财力情况逐步加大对旅游发展专项资金和相关引导资金的投入，省有关部门在安排中央和省促进服务业发展、扶持中小企业发展、小城镇建设、新农村建设、扶贫开发、节能减排、文化遗产保护以及其他与旅游业相关的专项资金时，加强对重点旅游景区的支持。在此基础上，各市州纷纷制定了旅游发展支持政策，如黔东南州、安顺市专门出台行动计划或实施意见，贵阳、遵义、六盘水、黔南搭建旅游投融资平台，铜仁获国家发改委批准发行15亿元旅游债券等。

2.4不断加大科技创新投入力度

近年来，按照国家创新驱动发展战略部署，贵州省不断加大科技投入力度，积极发挥财政在促进科技创新、增强创新意识等方面的引导作用，增强经济发展的可持续性。据统计年鉴数据显示，贵州财政科技支出逐年增加，财政科技支出总额从2010年的16.66亿元增加到2014年的44.34亿元，五年间增长了1.7倍。财政科技支出增长幅度逐年加大，且高于一般公共预算收比如增幅，2014年财政科技投入较上年增长29.4%，比一般公共预算收入增幅高16个百分点。重点用于支持科技创新和重点平台建设，促进优质资本、项目、技术和人才向贵州集聚。2013年安排应用技术研究和开发资金5.1亿元、创业投资引导基金2亿元，安排4亿元设立省级技术成果转化和重点产业化发展专项引导资金，合计安排资金11.1亿元支持科技研发与科技产品产业化发展。建立健全人才发展投入机制，全面落实省、市、县三级分别按照不低于每年公共财政收入（不包括非税收入）3%设立人才发展专项资金的规定，且省级人才发展专项资金规模逐年扩大。

2.5全力支持推进生态文明建设

财政系统积极参与全省生态文明发展战略实施，坚守发展和生态两条底线，全力加快生态文明建设步伐。一是明晰事权，坚持量力而行、尽力而为原则，厘清政府与市场、政府与企业的边界，明确各自职责，合理划分各级财政在生态文明建设中的支出责任，充分调动各级各部门的主动性、积极性。二是加大财政投入力度，建立环保投入正常增长机制，确保环保投入增幅与经济增长速度相协调，积极争取中央支持，努力拓展中央对我省支持的领域和范围。三是进一步调整和优化财政支出结构，突出资金安排重点，强化资金使用合力，用有限的资金创造最大的业绩，如安排专项资金支持实施石漠化综合治理、林业生态环境保护、建设农村沼气池改善农村用能结构。四是逐步构建生态补偿的横向转移支付制度，不断提高绿色采购比例，《贵州省生态文明建设促进条例》明确要求使用财政性资金的机关和组织应建立绿色采购制度，优先采购和使用有利于保护环境的产品；省、市州政府逐步建立健全生态保护补偿机制，通过财政转移支付与资金、技术、实物补偿等方式，在全省八大水系、草海实施生态补偿，逐步对全省空气质量实行地区间生态补偿，并对生态保护区、流域上游地区和生态项目建设者、保护者、受损者提供经济补偿和经费支持。五是加强资金监管，加大对生态环境建设领域资金筹集、管理、分配、使用等各环节的监管力度，制定了包括《贵州省节能资金管理暂行办法》等系列制度措施。

3.贵州促进生态文明产业发展的财政政策经验与启示

基于自然资源与环境容量具有较强的公共物品或准公共物品性质，长期以来我国产业生态化主要是由政府推动。贵州生态文明建设在全国遥遥领先，生态文明的产业发展成效显著，财政作在贵州生态文明建设与生态产业发展中发挥了重要作用。总结起来，主要有以下方面值得借鉴。

3.1加大投入力度

充足的资金投入保障是产业生态化转型发展的必要条件之一。针对茶叶、民族医药、文化旅游、大数据及信息产业等各类产业的培育与发展，贵州财政均设立了相应的专项资金并不断加大投入规模。其次，贵州坚持“资金集合、项目集中”，整合项目资金与集聚资源要素，集中加大对重点产业或重点领域的投入力度。最重要的是，各级政府以财政资金为“火种”，引导工商资本、金融资本和社会资本投入到产业发展中，形成了政府引导、企业主体、社会参与的多元化投入机制，进一步拓展与放大了产业发展投入力度。

3.2突出投入重点

贵州省财政实力有限，2013年全省可用财力不足四川的一半（49%），人均可用财力仅占西藏人均财力的26.7%，有限的财政资源迫使贵州高度重视财政资金使用的有效性，突出支出重点的带动与支撑能力。为此，贵州突出抓好“有个100工程”，即100个产业园区、100个示范小城镇、100个城市综合体、100个旅游景区和100个现代高效农业示范园区，通过载体平台建设促进产业转型发展。现代农业发展坚持山地特色优势，突出茶产业和精品果业两大重点；生态工业发展重点抓好“五张名片”，即烟草、白酒、茶产品、特色食品、新医药，重点加快以“7+N”云应用为重点的大数据及信息产业；更加突出生态文化旅游在现代服务业中的重要地位，加大支持力度。

3.3创新投入方式

近年来，贵州努力解决资金投入重点不突出、零星分散、重行政手段和财政无偿投入、不同程度存在截留挤占挪用等问题，不断探索与创新财政资金分配和使用方式，努力放大财政资金“四两拨千斤”的能力。一是扩大因素法和竞争性立项等方式安排资金范围，积极采取以奖代补、先建后补、贷款贴息等方式，引导和带动金融资本和社会资本支持产业与经济发展。如《贵州省节能资金管理暂行办法》明确规定，支持节能项目的资金主要采用项目补助、贴息或奖励的方式，以贷款贴息方式为主，每个项目只能选择一种支持方式。二是推进财政资金统筹整合，建立结余结转资金定期清理机制，加大资金统筹使用力度，将性质相同、用途相近的资金逐步归并统一，整合部门资金和引导社会资金支持产业发展，集中财力办大事。通过资金安排与使用方式创新，财政对产业发展支撑能力明显增强。

3.4用好既有政策

西部大开发及国务院针对贵州出台了系列财政扶持政策与税收优惠政策，贵州不仅积极争取中央政府支持，而且充分用好用活这些政策，最大程度地发挥政策效益与作用。如为促进旅游业转型发展，贵州确定城市游客集散中心建设可参照城市公交站场、道路客运站场的相关政策免征城镇土地使用税；旅游演艺项目可参照文化产业税费优惠政策享受优惠；符合条件的旅游商品生产企业可享受民族贸易企业优惠政策；对旅游景区内的宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房产和土地免征房产税和城镇土地使用税；对经批准开山整治和改造废弃土地用于开发旅游项目的，从土地使用的月份起免缴城镇土地使用税5年，第6年至第10年减半征收城镇土地使用税；100个旅游景区新建旅游项目减免有关行政事业性收费，等等。

3.5强化制度建设

系统完备、科学规范、运行有效的制度体系建设是生态文明建设的重要内容和重要保障。作为生态文明建设的先行者，贵阳高度重视生态文明制度建设，将构建生态文明制度體系作为建设生态文明的主要方面，在生态文明制度建设方面进行了大量的成功探索。为促进生态文明的产业发展，贵州将各项政策措施制度化，并以行政法规形式或以省人民政府名义出台，如最近出台的《贵州省生态文明建设促进条例》、《贵州省人民政府关于加快现代服务业发展的意见》、《贵州省人民政府关于深化改革开放加快旅游业转型发展的若干意见》、《贵州省人民政府关于大力扶持微型企业发展的意见》等，提高各项政策措施的执行力。