我国环境风险防范体系现状及发展对策

张珂

摘要： 随着经济的迅速发展，我国环境污染事件的发生频率也逐步升高，但环境风险防范工作仅初显轮廓，很多方面都存在着欠缺与不足。本文对我国环境风险防范制度体系现状进行梳理，识别存在问题，并有针对性地为我国今后环境风险防范体系的发展给出建议。

Abstract： With the rapid growth of China's economy， the incidence of environmental pollution accidents also gradually increased. However there are still defects in many aspects of environmental risk prevention system. By introducing the current situation of environmental risk prevention system in China， the main problems have been identified. Some targeted suggestions have been provided accordingly for the further development.

关键词： 环境风险；风险防范；风险管理；发展对策

Key words： environmental risk；risk prevention；risk management；development strategies

中图分类号：X820.4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）14-0258-02

1 环境风险防范研究的必要性

近年来，我国改革开放步伐稳健，经济建设快速发展，然而突发性环境污染事件也频繁发生。突发性环境污染事件引起环境、经济、社会重大损失，以及恶劣的负面国际影响[1]。我国已进入风险社会，加强环境风险防范意识、深入开展环境风险管理工作已成为我国环境保护工作的重要着力点。

2 我国环境风险防范体系现状

我国于20世纪80年代开始引入环境风险评价概念[2]。1994年颁布的《21 世纪议程——中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书》、1996年颁布的《201年远景目标纲要》以及1998年出台的《全国生态环境建设规划》等规范性文件则开始逐步关注我国环境安全问题，2004年国家环保总局颁布《中华人民共和国环境保护行业标准一一建设项目环境风险评价技术导则》，2005年发布《关于防范环境风险加强环境影响评价管理的通知》。经过30多年的发展，我国的环境风险防范体系在制度层面已初步成型。

2.1 环境风险评价制度

环境风险评价制度是我国环境风险防范体系的核心，是由一定的机关或组织，对具有不确定性的环境风险可能对人体健康、生态安全等造成的环境后果进行识别、度量、评估的过程或环境管理活动规范[3]。目前的环境风险评价制度主要关注建设项目层面，在区域和国家层面仍未成体系。

2.2 环境风险预警预案制度

风险预警是风险管理的一项重要手段，通过对已有风险信息进行分析、推断与转化，输出具有警示性的信息以及相关的对策建议。目前我国构建了一系列的环境风险预警指标体系，包括内蒙古生态环境预警指标体系，乌江流域生态环境预警指标体系，农村聚落生态环境预警指标体系和三峡库区山地生态系统预警指标系统等[4]。针对不同环境要素，也分别设计了水环境风险、大气环境风险、土壤环境风险预警指标体系等。各类风险预警指标体系为污染事件的风险预警提供了宏观指导。

2.3 污染物排放总量控制制度

20世纪90年代中期推行的污染物排放总量控制制度，是指国家环境管理机关依据所勘定的区域环境容量和排放总量削减计划，向区域内企业分配其污染物排放总量额度，是环保监督部门发放排放许可证的根据，也是企业经营管理的基本依据之一。该制度在一定程度上起到了从源头控制环境风险的作用。

2.4 清潔生产制度

1993 年起，我国正式推行清洁生产，其实质是贯彻环境污染防范原则，从生产设计、能源与原材料选用、工艺技术与设备维护管理等社会生产和服务的各个环节实行全过程控制，从生产和服务源头减少资源的浪费，控制污染的产生。该制度的推行，从侧面推进了“风险全过程管理”的理念。

目前，我国已制定了直接或间接与环境风险防范与管理相关的政策制度，风险防范体系初步成型。但从区域和国家层面来看，环境风险防范体系仍亟待发展。

3 我国环境风险防范体系存在的主要问题

我国环境风险防范体系仍处于雏形阶段，具有较大的发展空间，同时也存在一些问题，主要表现在以下几方面：

①环境风险防范体系仍停留在政策层面，缺乏相应的决策机制与衡量标准。我国生态环境的复杂性决定我国迫切需要推动建立国家环境风险安全的衡量指标体系，以便对国家环境风险状况进行规范有序的动态监测与适时适度调整。

②重防止轻防范，偏离“预防为主”的原则。我国已有的环境风险防范制度和其他涉及环境风险防范的法律法规，大都将风险防范等同于风险防止，关注已进入风险链的风险行为可能带来的风险损失。然而风险防范的目的是防止风险行为的发生，由此可见，现有环境风险防范体系存在偏离重点的倾向，缺乏风险源头控制与全过程管理。

③环境风险防范相关法律法规亟待完善。环保部门的环保监管权并未写入部门立法，使得环境监管有形无实，环境风险管理工作难以推进。环境风险管理制度的缺失阻碍了风险防范工作的推进。

④环境风险防范工作可操作性不强，贯彻落实不理想。企业和相关部门缺乏主动防范风险的意识，风险管理行为不足，管理手段匮乏；环境风险管理体制规范化、程序化程度不够，可操作性差，缺乏有效的沟通机制，再加上职能部门的缺失，导致环境风险防范工作处于纸上谈兵的状态[5]。

⑤信息公开单向，公众参与不足。现阶段我国政府机关、环保机构已经能够做到信息公开，部门网站信息透明详细。但公众对信息的接收效果并不好。一是由于相关信息的宣传力度不够，二是公众本身参与意识不强，关心程度不高。信息只有公开，缺乏交流。

4 发展建议

①加大环境风险防范研究力度，完善环境风险管理体制。通过对环境风险本质与风险传播机制的研究，丰富理论体系，构建并推行风险衡量标准，为实践工作提供决策支持。地方政府应提升环境风险管理小组的级别，组长应由地方政府主要领导担任，以有效协调地质、水利、安监、环保等相关部门共同开展风险管理工作。

②突出风险防范，重视全过程管理。要切实转变环境风险管理理念，把管理重点放在事故防范预警上，做好污染源及风险隐患排查工作，强化危险化学品管理，建立风险信息数据库，加强风险源应急预案预警建设[6]。兼顾环境风险防范与应急管理各个环节的工作，重視全过程管理。

③完善相关法律法规，为环境风险防范工作提供法律支持和制度保障。将环保部门的环保监管权写入部门立法，赋予环保部门关键权利，通过法律制度加强环境监管。地方政府应明确环境风险防范责任和责任主体，并通过制定相关法规条例，为具体的环境风险管理活动提供可操作性强的依据。

④实施环境监管能力建设规划，落实环境风险防范手段，提高环境风险管理能力。建设先进的环境监测预警体系和完备的环境执法监督体系。建设环境事故应急系统。提高环境综合评估能力。加强环境统计能力建设，改革环境统计方法，开展统计季报制度，全面、及时、准确提供环境综合信息，定期开展环境质量和生态变化评估以及环境经济核算。

⑤重视环境风险信息的交流和更新。在目前已有的信息公开制度的前提下，以政府为主导，成立相应机构或出台有关条例，加强信息的多向交流，监督相关信息的定期修订与更新。相关企业应定期向主管部门提供安全报告，政府主管部门对报告进行定期审查并通报公众。

⑥推进公众参与，普及环境风险防范意识。利用各类媒体对公众开展环境风险防范知识宣传教育和应急培训，培养全社会风险预警意识和事故应急能力，充分贯彻环境风险全过程管理理念。

5 结语

随着经济的快速发展，我国面临的环境压力也日益增大，仅停留在政策层面的环境风险防范体系已不能满足环境保护与可持续发展的需求。进一步健全环境风险防范机制，推动各尺度环境风险理论研究，落实环境风险全过程管理，才能逐步扭转我国环境事件频发的局面，系统性地减轻国家各地区环境风险，促进人体健康与生态系统保护，推动社会和谐发展。

参考文献：

[1]刘仁志，兰冬东，李顺，曾维华.突发环境污染风险的分区防范研究[J].中国环境管理，2011（01）：23-28.

[2]王华东.区域环境影响评价和区域环境研究[C].石家庄：全国环境影响评价和区域环境研究研讨会，1986.

[3]罗大平.环境风险评价法律制度研究.环境法系列专题研究（第二辑）[M].北京：科学出版社，2006.

[4]毕军，曲常胜，黄蕾.中国环境风险预警现状及发展趋势[J].环境监控与预警，2009，1（1）：1-5.

[5]王文忠，王春晖.中国企业环境保护合规风险防范机制与对策[J].生态经济，2008（09）：56-58.

[6]陈海洋，滕彦国，王金生，陈明.环境应急指挥平台研究[J].环境科学与技术，2011（07）：175-179.