涉恐犯罪新规与应对模式之检视

张士彬

【内容摘要】当前，青少年涉恐问题形势严峻、原因复杂、挑战不断，直接关乎反恐事业的成败、国家经济社会发展的大局和人民群众的幸福安康。即便撇开我国尚未建立健全專门的少年刑法典，未成年人与成年人同用一部刑法典的现状不言，《刑法修正案（九）》对涉恐犯罪的规制仍存在过度立法、忽视行为类型化立法和人为制造法律间冲突与张力的现象。面对青少年涉恐问题日益突出的实际情况，应对与处置涉恐问题的路径不是以刑法为中心构建反恐工作体系和运作模式，而应以改善青少年的教育发展环境和行为习惯养成为重点，构建治理中心主义反恐工作体系与运作模式。

【关键词】青少年 涉恐犯罪 《刑法修正案（九）》 治理中心主义

近年来，国内外一系列暴恐案的发生，特别是2014年国内“3.01”云南昆明火车站、“4.30”新疆乌鲁木齐火车站、“5.22”新疆乌鲁木齐一早市和“7.28”新疆莎车县等暴恐案的相继发生，使得社会公众的反恐立法需求与“严打”暴恐情绪日趋高涨，直接促成了我国《刑法修正案（九）》涉恐立法的修改和《反恐怖主义法》的出台。然而，在运用刑法规制涉恐犯罪、探索应对与处置涉恐问题的路径时，必须高度关注与警惕的一个突出现象是青少年涉恐问题。

一、当前青少年涉恐问题的现状及其应对基础

“境外有种子、境内有土壤、网上有市场”是新时期涉恐犯罪在我国的真实写照，其中青少年涉恐问题尤为突出，呈现出以下特征。

其一，低龄化、极端化现象突出。我国首部国家安全蓝皮书《中国国家安全研究报告（2014）》指出，2012年新疆发生的190余起暴恐案件中，80后、90后年轻人成为暴恐活动的主体，即便是“独狼式活动”的暴恐活动中，也几乎都是青少年参与的。2013年3月，喀什地区中院审理的19名暴恐罪犯中，89.5%的人系80后，平均年龄27.05岁；同年7月，11名被新疆维吾尔族自治区公安厅通缉的暴恐犯罪嫌疑人中，91.1%出生于20世纪80年代，平均年龄27.09岁。2014年，新疆实施“零点行动”，打掉23个涉恐涉暴和宗教极端犯罪团伙、抓获200余名犯罪嫌疑人，其中涉暴恐犯罪嫌疑人基本以80后、90后为主体。其次，涉恐青少年的行为极端化色彩浓厚。在“3.01”云南昆明火车站暴恐案中，16岁的少女帕提古丽·托合提一共砍杀了30多个人，即便被警察开枪击伤倒地后，其还把手中的短刀扔向警察；新疆和田棋牌室暴恐案中，年仅十八九岁的3名当事人不论年龄见人就砍。盘点近年来发生的个体或小群体“独狼式”暴恐活动，参与人员几乎都有80后、90后年轻人的身影，在2008年“3.07”炸机未遂案中，甘愿充当人体炸弹的青年女子仅19岁；库车“8.10”恐怖爆炸案中，有2名青年女性身着可装炸弹的自杀式马甲，等等。

其二，地域性、家族性特征明显。青少年涉恐活动往往具有典型的地域性特征。从近年来的实际情况看，暴恐活动主要集中在新疆、西藏和云南等边远地区。在新疆，未成年人参与暴恐活动的比例逐年上升，且具有明显的地域性特征，呈现出农村高于城市、南疆高于北疆的现象；在西藏，所谓的“西藏青年大会”成为“达赖集团”等藏独势力的急先锋与暴恐活动的主要组织实施者，近年来在拉萨等地策划实施了一系列打砸抢等暴恐事件；在云南，暴恐分子把其作为潜入潜出的主要通道，“偷渡、‘就地圣战、藏匿中转、宗教极端思想渗透等，已成为云南当前面临的主要暴恐风险”。②其次，涉恐青少年的家庭或家族其他成员往往也涉恐。涉恐青少年往往自小就生长在宗教氛围较浓的牧区、农村家庭，因历史文化、宗教习俗和日常生活等均与其他民族差异较大，社会交往圈相对封闭，极易受到极端宗教或狭隘民族思想影响，“他们一起参加非法宗教活动，深受极端思想的影响，一起观看暴恐资料，然后实施犯罪”，“一人极端化、全家被洗脑”的现象导致近年来我国的暴恐活动呈现出以家族、家庭为核心的团伙化组织形态。

科学应对我国青少年的涉恐突出问题、探索构建科学的反恐工作体系与运作模式，既不能把青少年涉恐问题与特定的区域、民族、宗教或家庭家族划等号，也不能忽视系统性、整体性和长效性的要求。因此，在检视刑法规定与应对模式的科学性时，必须正确把握既有的客观基础与现实因素，具体而言有以下两个方面。

首先，我国只有一部统一的刑法典。尽管青少年涉恐问题有其独特、复杂的政治、经济、宗教、地域、文化等原因，但涉恐青少年之所以走上涉恐道路，说到底还是由于思想不成熟、自控能力差、易受外界影响走极端的身心特性所决定。因此，即便是暴恐犯罪，对青少年，特别是未成年人实施的暴恐行为，理应与成年人的违法犯罪规格标准和处置措施有所区别，更多地应根据其生理、心理特点，强调教育、感化和挽救，而非过多地强调刑罚的惩罚、过度地主张无差别化、犯罪化，使刑罚成为应对青少年犯罪的主要手段和方式。然而，由于我国并无专门的少年刑法典和完善的少年司法体系，对青少年，特别是未成年人的犯罪，一直与成年人的犯罪共同适用同一部刑法典，除了刑事责任年龄和责任能力有所区别外，在入罪的标准和门槛上并无多少实质性的差别，“尤其缺乏刑罚的有效替代措施和制度保障”。④有鉴于此，国家在运用治国重器之刑法规制涉恐犯罪时，应摆脱其隶属于政治或政治学范畴的阴影，坚守其作为最后保障法所具有的内在逻辑性、系统性和道德性。

其次，涉恐活动的滋生土壤将长期存在。由于新疆、西藏、云南等边远地区教育资源相对稀缺、经济发展水平相对落后，很多青少年连最基本的义务教育都没能完成，很容易就会受到宗教极端主义、民族极端主义和极端恐怖主义势力“文煽武扰”行为方式的蛊惑利诱。地下讲经点、暴恐音视频的潜移默化、“点对点”拉拢腐蚀，使得“有的年轻人被三股势力煽动、蛊惑、洗脑几小时就能变成恶魔”。此外，就业难、出路窄、信息不对称以及适应现代化转型期的无力感和挫败感，成为一些涉世不深的青少年盲目追随“三股势力”走上暴恐活动的不归路，最终沦为“三股势力”实现政治图谋的“牺牲品”。显然，应对青少年涉恐问题，必须清醒认识、理性对待当前我国暴恐活动这种“断不了根、绝不了种，但绝对翻不了天”的复杂性、顽固性与长期性。

二、《刑法修正案（九）》涉恐立法科学性的评析

2015年8月29日出台的《刑法修正案（九）》共新增或修改罪名31个，仅涉恐罪名达7个，占該修正案所涉罪名数的22.6%；52个条文中直指涉恐犯罪的有5条，其中第7条更是在120条之一后连续增设5个条文予以规制涉恐犯罪。显然，有必要从理论上予以审视和厘清，本应体现谦抑性和人道性的刑法是否被作为解决涉恐问题的最优先手段来考虑？

（一）立法观念上的偏差导致涉恐犯罪立法过度化

国内外一系列暴恐案的发生，使得敌人刑法观、风险刑法观等国外刑法观念“登堂入室”，大有一夜之间成为规制和解释我国涉恐犯罪立法指导思想之势，“似乎每个新发现的社会现象都需要一部专门的法律、规则或一个刑法条文”。抛开我国目前“很多的刑法名词和理论学说都要到国外的‘庄稼田里去移植或到国外的‘生物圈内去借种”的刑法学现象不谈，运用敌人刑法观和风险刑法观作为指导我国规制涉恐犯罪的立法观念仍存在以下几点不妥之处。

首先，运用敌人刑法观规制涉恐犯罪有违刑法的法律属性。敌人隶属于政治和战争范畴，系以军人或军队、战斗或战争以及战争法等内容为支撑，关注的是生死胜负、正义与非正义等；而涉恐犯罪既非敌我军人或军队之间的战争，也并非地区或局部的武装冲突、武力叛乱，即便其社会危害性很大，但仍未超越刑法领域和范畴，仍属于刑法规制和调整的对象，系以司法机关、侦诉审辩、刑法、刑诉法和监狱等内容为支撑，关注的是罪与罚、秩序与自由、报应与预防等。即便是提出敌人刑法观概念的雅克布斯也宣称敌人刑法不是其自创，而是其根据实体法揭露和提炼出的立法现象，是“为了消灭敌人刑法，保护法治国刑法的纯洁，更好地维护社会成员的生存条件”，“至少是如他声称的那样，以敌人刑法的手段，去发动一场保卫法治国刑法的战争”。显然，用敌人刑法观指导涉恐犯罪立法，以所谓的维护社会秩序、保持高压态势为由，过度扩张刑事法网、前移犯罪关口、降低人罪门槛、加重既有犯罪之刑罚，系逆法治国应有之意而动，其结果是置刑法的法律属性和社会定位于不顾，使刑法反恐趋于主观化、政治化和意识形态化。

其次，风险刑法观对涉恐犯罪新规存在不能接受证伪之处。无论是传统的农耕社会，还是现代化的工业社会，说人们面对的风险无处不在、无时不有，似乎并不为过。排除台风、沙尘暴、地震、潮水、山体滑坡和泥石流等天灾不言，单就近年来不时发生的上海静安“11.15”大火、陕西延安“8.26”包茂高速特大交通事故、天津滨海新区危险品仓库爆炸、深圳光明新区渣土收纳场“12.20”特大滑坡事故以及恶性砍杀、枪杀中小学生、医生和司法人员等案件而言，风险的不确定性、不可预测性以及危害程度，并不必然比涉恐犯罪要小，甚至给社会公众造成的不安全感要高于诸多具有地域性、民族性和宗教性色彩的涉恐犯罪。特别是《刑法修正案（九）》将准备实施恐怖活动、宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动、强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志、非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品等行为都纳入涉恐犯罪体系的情形下，人们看到的往往是国家以风险和安全保护为理由，不断扩张涉恐犯罪的刑事法网，降低涉恐犯罪的人罪门槛，向前推进涉恐犯罪的时间维度。然而，诚如陈兴良教授所言，“‘风险社会并不只是对刑法提出了挑战，而是对社会治理提出了挑战，因此，对风险的应对应是全方位的”。即面对纷繁复杂的社会风险，刑法应保持自身的定位和品格，不能成为法网过度扩张、刑罚权任性发动、其他社会治理方式萎缩或遁形之借口。

（二）涉恐犯罪新法忽视刑法系针对类型化行为进行规制的特性

《刑法修正案（九）》第40条将刑法第322条的偷越国（边）境罪在“违反国（边）境管理法规，偷越国（边）境，情节严重的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金”的原有罪状和法定刑基础上，增设了“为参加恐怖活动组织、接受恐怖活动培训或者实施恐怖活动，偷越国（边）境的，处一年以上三年以下有期徒刑，并处罚金”的规定。从表面上看，《刑法修正案（九）》的该条规定是我国反恐刑事立法的完善和偷越国（边）境罪的细化，体现了法网的严密和对涉恐犯罪的精准打击。

然而，该立法的缺陷同样显而易见，一是忽视偷越国（边）境罪的行为本质是对国（边）境管理秩序的违反与破坏。换句话说，无论是基于恐怖活动动机或目的还是非恐怖活动的动机或目的的偷越国（边）境行为，都应该评价为刑法上的同一类型行为，至于动机和目的行为具有严重的社会危害性的，则依然能按照类型化的标准予以规制和评价。只是基于恐怖活动动机或目的，而设置较重的法定刑，显然是“刑法浪漫主义”思想作祟的结果。倘若按照该立法逻辑思维，那些基于背叛国家、分裂国家、颠覆国家政权等危害国家安全之目的，偷越国（边）境的行为，岂不更应该纳入偷越国（边）境罪的罪状，并设置更重的法定刑？显然，《刑法修正案（九）》的现有规定在理论上无法站得住脚，在逻辑上也很难自圆其说。二是刑法工具主义倾向明显。马克思曾说过，“惩罚思想方式的法律不是国家为他的公民颁布的法律”，“凡是不以行为本身而以当事人的思想方式作为主要标准的法律，无非是对非法律行为的认可”。同样是偷越国（边）境行为，只是由于行为人内心的想法或主观动机的不同，而设置不同的刑罚待遇，显然违背了罪责刑相适应原则。然而，《刑法修正案（九）》非但没有充分重视上述科学论断，相反还通过扩容偷越国（边）境罪的罪状、设置更重的刑罚方式，意图规制基于涉恐动机或目的的偷越国（边）境行为，即便具有所谓的法律宣誓意义或安抚民意的价值表征色彩，却留下了“无实际效果仅具形式观感的立法”之口实，更违背了“法律惩罚的只能是行为，憋在心里的主张不能受罚”的刑法属性。

（三）涉恐犯罪新法人为制造了法律之间的冲突与张力

刑法的修改固然应回应社会情势的发展变化，但前提是坚守刑法自身的体系性要求，这是刑法作为一门科学的客观规律体现。因此，无论现实生活多么复杂多变，我们都不应该“超出法律的功能去苛求实现法律领域之外的目的”或者“超出部门法的意义解决其他法律应该解决的问题。”

首先，准备实施恐怖活动罪的设立使得刑法总则与分则之间不协调。根据《刑法》第22条的明确规定，我国对预备犯实行处罚主义原则，只不过“可以比照既遂犯从轻、减轻或者免除处罚”。显然，这与很多国家对预备犯实行不处罚主义原则的规定截然不同。既然如此，我国刑法再设置准备实施恐怖活动罪就失去了其必要性和应有的基础。倘若认为单独将涉恐犯罪的预备行为实行化，可以更好地解决其罪刑法定的问题或者能够设置更重的法定刑，这就是庸人自扰或者属于重刑主义思想作祟了。毕竟，只要根据刑法文本自身的文义解释，即可解决涉恐犯罪预备行为的定罪量刑问题；至于对尚未实际实施、对社会尚无实质危害结果的预备行为，喜欢动用重刑予以规制或处置，那就属于社会治理的泛刑法化或过度刑法化问题。此外，准备实施恐怖活动罪一旦独立成罪，即具有独立的犯罪构成要件，按照逻辑自洽性的要求来解释，作为故意犯罪的准备实施恐怖活动罪，也应有其预备犯的问题，如此就会出现“准备的准备行为”，这种结论在理论上或许是滑稽的，在实践上就会出现侵犯人权的现实可能性。

其次，涉恐犯罪新法使得刑法与前置法之间的界限模糊。《刑法修正案（九）》对帮助恐怖活动罪、准备实施恐怖活动罪、宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪、强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪、非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪、利用极端主义破坏法律实施罪的规定表明，上述犯罪在人罪门槛上并无情节、后果或数量等方面的要求，即这种立法“一反我国传统的刑法分则有关具体犯罪的罪状规定上经常采用‘行为+情节或者‘行为+结果的规定模式”，行为人一经实施上述行为，便构成各相应的犯罪。然而，在《刑法修正案（九）》2015年11月1日生效后，2015年12月27日全国人大常委会《中华人民共和国反恐怖主义法》第80条、第81条有关涉恐行为法律责任的规定中，则设置了“情节轻微”不构成犯罪情形的行政责任后果。显然，《中华人民共和国反恐怖主义法》更好地处理了刑法与作为其前置法之一的行政法之间的界限，倒是《刑法修正案（九）》自身抹杀了两者的区别，丢弃了刑法的体系性要求，出现了“突破违法相对性的倾向，立法前置化的倾向愈发明显”，乃至“贬损了刑法的人权保障功能，最终导致刑法立法的正当性根基不足”。

再次，利用极端主义破坏法律实施罪在所属类罪的设置上有违体系性的要求。《刑法修正案（九）》将利用极端主义破坏法律实施罪置于刑法分则第二章危害公共安全罪中，并置于第120条之后作为第120条之四。然而，该罪与放火、爆炸、破坏交通工具以及组织、领导、参加恐怖组织等其他涉恐犯罪的同质性相去甚远，前者更偏向于国家的社会管理秩序，而后者针对的是不特定多数人的生命健康和重大公私财产安全，两者的关联程度显然不能同日而语。不可否认，极端主义往往是恐怖主义的思想基础，是诱发恐怖主义犯罪的根源和动因，但从刑法的体系化角度而言，仍要考虑前后罪名之间的关联程度和行为类型的同质化，毕竟“如何在刑法典中合理安排新设罪名的所在条文是修订中首先要考虑的问题”。实际上，就该罪的本质而言，“利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度实施的”罪状表述，与刑法分则第六章妨害社会管理秩序罪第一节中的第300条第1款的组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏法律实施罪具有行为类型的同质性或高度关联性，即均系破坏国家对社会公共秩序的正常管理行为，甚至两罪的法定刑设置也基本相同。因此，应该将利用极端主义破坏法律实施罪与组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏法律实施罪“合二为一”作为选择性或并列性罪名置于同一条款，即便退而求其次，该罪也应作为第300条之一置于刑法分则第六章第一节。在这一点上，《刑法修正案（九）》将新增设的拒绝提供恐怖主义犯罪、极端主义犯罪证据罪置于第六章第二节妨害司法罪中，作为选择性罪名与行为类型最具同质性和关联性的拒绝提供间谍犯罪证据罪“合二为一”为第311条，就是对刑法体系性和立法简约性的最好诠释。

三、以青少年为重点构建治理中心主义反恐工作体系和运作模式

诚然，刑法在打击和遏制涉恐犯罪方面具有不可替代的重要作用。然而，在全面推进依法治国的时代背景下，刑法非但不应成为国家应对反恐问题的主要法治方式和方法，而且国家还要尽可能地减少反恐对刑法的路径依赖，特别是面对青少年涉恐犯罪情况突出、“三股势力”大肆对青少年进行煽动渗透的严峻形势，国家应当改变严刑峻法、以刑治国的传统做法，运用倒逼机制“在刑法之外寻求解决犯罪之道，促使国家和社会反犯罪措施走向理性化、科学化”。

（一）严刑峻法并非遏制和预防涉恐問题的上策之选

老子曾言，“民不畏死，奈何以死惧之？”涉恐行为的滋生蔓延往往来自于民族、宗教、文化、政治、经济等因素综合作用形成的极端思想以及基于所谓的圣战、殉教、上天堂等思想动机而诱发的狂热情绪，特别是自杀式涉恐犯罪的频繁出现。活生生、血淋淋的事实告诉我们，应对和处置涉恐问题，依靠严刑峻法进行高压打击与强制威慑是苍白无力和难以为继之举。

其一，刑法的过分前置无益于反恐问题的妥善解决。首先，刑法的过分活跃导致刑法前置法和其他社会治理方式的弱化或遁形。《刑法修正案（九）》有关涉恐犯罪构成要件的扩容、人罪门槛的降低和大量准备行为、帮助行为的实行化、重刑化等刑法立法，虽能使国家在处置涉恐问题时满足“一时之快”，甚而还会给人一种所谓“打早打小”的观感，但从另一个侧面却反映出国家在面对暴恐活动新形势的考验时，仍把刑法当作“解决社会冲突和民间纠纷的常态化手段”。这种“一打了之”、“以刑治国”简单、粗暴的社会治理方式，既是我国传统的刑法工具主义、浪漫主义和重刑思想文化遗毒的体现，也集中暴露出我国当前社会主义现代化治理体系和治理能力的缺失、低效或失败。然而，应对和处置反恐是一项系统而立体的工程，刑法的处置只能是事后、谦抑限缩和片段性的最后措施。如若不能充分重视行政法、治安管理处罚法和反恐法等刑法前置法的作用与价值，却过于倚重刑法对涉恐行为的处置和报应，无疑将“明显违背反恐的终极目的，也使得刑法承受了难以承受之重”。其次，犯罪化乃至重刑化对涉恐行为的威慑和一般预防功能相当有限。涉恐犯罪不同于其他的普通刑事犯罪，其背后往往具有“思想的极端性、手段的暴恐性、目标的不确定性、目的的政治性和组织的严密性”等典型特征。显然，对于这些实施涉恐行为的人员来说，犯罪化、刑罚化乃至重刑化的威慑和预防措施往往是无效的，甚至被其视作“献身圣战殉教进天堂”等极端主义的体现。这种按照“治乱世用重典”的重刑主义逻辑来扩大犯罪圈、增加刑罚量的惯性做法，“不仅会加重恐怖分子的仇恨，而且也不利于瓦解恐怖组织”，对国家应对和处置带有地缘性、民族性、宗教性甚或家族性色彩的涉恐问题，充其量只能算是对涉恐行为的事后惩罚或报复，并非一种客观理性、合理有效地针对涉恐问题的反应方式或治理措施。

其二，刑法的重心是事后处置，而事前预防才是反恐之本。首先，刑法的反恐作用往往是被动的、消极的。作为保障法和最后法的刑法，对基于宗教极端主义、民族极端主义和极端恐怖主义思想产生的涉恐行为，在事前遏制和预防方面的作用微乎其微。具体来说，刑法并没有减少和消除涉恐行为发生的土壤和环境，甚至往往只能在涉恐行为发生后，才能通过国家追诉权和刑罚权的依法实施，对涉恐活动行为人进行惩罚和预防。显然，刑法的反恐作用更多地集中体现在涉恐行为实施后的处置和报应上。毕竟，对于决意实施恐怖活动的行为人而言，《刑法修正案（九）》有关涉恐犯罪的内容如何规制，往往并非其关注和在意的对象。其次，应对和处置涉恐问题，预防才是治本之策。恐怖活动与其他普通的刑事犯罪不同，有其复杂的政治、社会和国际国内因素，依靠刑法只能落人运动式治标的窠臼。事实上，贝卡里亚早在就说过，“预防犯罪比惩罚犯罪更高明，这乃是一切优秀立法的主要目的”。如果能从源头和制度层面加强对涉恐活动原因的研究和对涉恐活动的预防，远比严刑峻法的惩罚手段来得更为高明、有效，毕竟“犯罪行为被实施之前，可能会有许多犯罪临近的预兆。犯罪经过一系列的预备活动，而往往会在危害结果产生前得以制止。这类预防方法或者由负有职责的所有公民施用，或者由被特别授权的人施用”。特别是在当前协调推进“四个全面”战略部署的时代背景下，国家更应该通过充分整合社会基层组织、拓宽社会群众参与渠道，加强对社会治安面和涉恐不稳定因素的滚动排摸、分析研判和预警预案的完善，以更科学合理地组织对涉恐活动的反应。

（二）治理中心主义模式更符合反恐的内在规律和特点

解决社会问题的根本手段应当是动用社会力量消除犯罪的社会的致罪因素，这是治理中心主义的要义。与治理中心主义相对的是刑法中心主义，后者与罪刑法定原则精神相悖。尽管恐怖活动一经实施，其造成的社会危害性及其对社会公众内心形成的恐慌心理难以恢复，但刑法终究只是解决什么行为要定罪、定什么罪以及判什么刑的法律规范。特别是已明文写进刑法典、作为现代刑法灵魂的罪刑法定原则，“从其诞生之日起，就是从‘不定罪和‘不处罚角度提出来的”，其形成与确立的过程就是防范司法擅断、制约国家刑罚权和保护个人自由的过程。从这个意义上说，国家出台刑法的主要目的是要规范和限制刑罚权的任意发动，因此在规制涉恐犯罪时，必须要遵循刑法的法律属性和道德品性。具体来说，在法治国的视野下，国家既不能以所谓的敌人刑法或风险刑法观念为指引，将涉恐人员作为战争法中的敌人来对待和处置，也不能以所谓的保护安全秩序为由过分前置或扩大其刑事可罚性的范围。相反，刑法应该将实施涉恐行为的人员作为公民看待，把其对刑法禁止性规范的违反作为对其进行刑事否定性评价和依法追责的本质特征，而非把具有社会危害性的一切涉恐行为均作为犯罪来对待，即必须在动用刑法手段之前，通过刑法前置法和其他社会治理方式尽可能地过滤掉一些情节轻微的涉恐行为。正如德国刑法学家冯·李斯特所说的那样，刑法既是善良人的大宪章，也是犯罪人的大宪章，“如果不思考刑法的界线，并且从非刑事法律的角度审视刑法，那么被禁止的行为是否正当是无法确定的”。因此，那种幻想通过刑法中心主义模式解决涉恐问题的想法和做法，无异于隔靴骚痒。

此外，治理中心主义模式更符合源头反恐和系统反恐的理念。犯罪是文明社会的衍生品，是社会各种矛盾与问题堆积、交织和相互作用的结果，涉恐犯罪自然也不例外。面对残酷、频发和向内地延伸的常态化涉恐活动，采用战争模式的应对策略既不可取、也不能是常态，实施刑法中心主义的反恐模式必将鞭长莫及、“远水解不了近渴”，应然的路径只能是坚持治理中心主义的反恐工作模式。具体来说，主要有两个方面的要求，一是要分类施策，努力从源头上减少滋生涉恐活动的土壤与环境。如就铲除涉恐活动的暴力土壤而言，要继续坚持枪支弹药、爆炸物的严格管制，不断深化缉枪治爆专项行动，畅通举报监督渠道，加强打击网络贩枪和网上传授制爆技术等犯罪；如要净化网络环境，就要强化电信业务经营者、互联网服务提供者的义务履行及对其依法监管的力度，全力开展对网上涉恐违法信息、暴恐音视频及其链接的搜索清理和违法犯罪行为的坚决打击。二是要运用系统观念应对和处置反恐问题。反恐问题不能“就事论事”、“见招拆招”，必须全方位、立体式、针对性地运用标本兼治的综合治理策略，即“通过政治、经济、社会、文化、司法、外交、军事等领域的措施与手段的协调配合，以逐步消除恐怖主义威胁，塑造一种不利于恐怖主义存在与运行的安全环境的应对恐怖犯罪的模式”。治理中心主义模式要求更注重反恐的基础性工作，更强调苗头性、隐患性涉恐信息的收集分析、预判预警和防范处置，更依赖多个主体、多个领域、多种方式的统一协调、全面系统发力。

（三）改善青少年的教育发展环境和行为模式关乎反恐事业成败

暴恐活动家族化、成员低龄化、低文化等突出特征，向我们深刻地揭示了反恐活动应该聚焦的重点和方向，即通过完善教育、发展经济的方式改变造成青少年涉恐问题突出的环境和制度，祛除萦绕在青少年身边的“三股势力”，进而从源头上根除滋生青少年涉恐的条件与土壤。特别是要从思想塑造、习惯养成和发展空间等方面狠下功夫，多层次、立体化、全方位筑牢青少年涉恐的“防火墙”，“一个时常能给人以希望的社会，会让极端思想和暴恐犯罪都日渐式微”。比如，国家可以通过持续出台倾斜政策、落实惠民措施、加快城镇化发展、创造更多就业岗位、加强宣传引导，进而增加新疆、西藏和云南等边远地区群众的收入，进而改善和丰富青少年的生活质量，“谁会愿意放弃幸福生活冒着杀头的风险实施暴恐犯罪？”

前不久，一则《背经小女孩可爱？甘肃教育厅：坚决禁止宗教活动进校园》的信息在微信朋友圈被刷屏，引发网友热议和点赞。显然，甘肃教育厅的行为系正确运用法治思维和法治方式，嚴格落实学生不信教、不参加宗教活动的规定，并通过行政措施有效挤压非法宗教活动的生存空间、及时制止宗教对儿童思想渗透的有力体现。可以说，要想从根本上斩断“三股势力”拉拢诱惑青少年从事恐怖活动，就必须不断完善和改进教育、全面推行12年免费义务教育和双语教学，即“教育不在于课目繁多而无成果，而在于选择上的准确，当偶然性和随意性向青年稚嫩的心灵提供道德现象和物理现象的摹本时，教育起着正本清源的作用”，进而从青少年的价值观形成、行为模式人手，努力把青少年的涉恐活动化解于未然之际、止步于萌芽之时。

结语

“世上没有一成不变之法，但并不意味着法律要朝令夕改，更不意味着刑法要身先士卒。”特别是以青少年涉恐问题的科学应对为切入点，《刑法修正案（九）》有关涉恐犯罪的立法，在个别涉恐犯罪的罪状设计、刑罚体系的设置及其在刑法典的类罪归属等方面，仍有修改完善的空间与必要。更为重要的是，在整个反恐工作体系与运作模式中，预防或曰改善乃至消除滋生涉恐问题的土壤乃是治理涉恐问题大厦的基石，而刑法只不过是其中很小的、事后的和不得已的一环而已。