大城市郊区农地旅游化流转的问题与对策

余意峰 周庆

摘要以湖北省武汉市黄陂区ML旅游区所在的GT村为例，探讨了大城市郊区农地旅游化流转的现状与问题。通过对当地村民的半结构性访谈和问卷调查，发现GT村农地旅游化流转存在以下主要问题：流转市场机制尚未形成，旅游增值收益分配不公；农地流转过度非粮化，产业转型后农户社会关系恶化；流转区土地利用效率低，周边生态环境缺乏有效治理。针对相关问题，提出了若干促进农地旅游化流转的对策。

关键词农地旅游化；土地流转；问题；大城市郊区

中图分类号F301.2文献标识码A文章编号0517-6611（2017）05-0199-03

AbstractTaking GT Village in Huangpi District of Wuhan City， Hubei Province as an example， we explored the problems and countermeasures of rural land transfer for tourism development. The results showed that main problems existing in the rural land transfer were as following. Firstly， the market mechanism of land transfer was not established and the distribution of incremental profit from tourism development were unfair among the stakeholders. Secondly， there was a tendency of excessive nonfood developing in the process of land transfer and deterioration of social relations between farmers. Thirdly， some land transferred were used inefficiently and problem of environmental pollution was arising. According to the relevant problems， the paper proposed some advices to promote the rural land transfer for sustainable development.

Key wordsLand use of tourism；Land transfer；Problem；Metropolitan suburb

作者简介余意峰（1975—），女，湖北黄冈人，副教授，博士，从事旅游地理研究。

收稿日期2017-01-06

乡村旅游的发展推动新农村建设，在开发过程中改变了单一的农村产业结构，增加了农村集体用地中的旅游功能，也必然会引导农村集体用地向旅游用地转变，带来土地权益和权利的流转[1]。乡村土地旅游化流转一方面使农户的经济收入增加，但同时会引发收益分配不公、违法用地、生态环境受到破坏的风险[2-3]。引导农户参与旅游经济建设，合理地进行土地流转，能有效地解决当前我国乡村旅游土地利用中出现的细碎化、分散、无序及撂荒问题[4]，优化土地资源配置，提高旅游土地利用率，推动乡村旅游又好又快的发展。

旅游发展在一定程度上会带来原土地权益的流转，目前国内的学者对乡村旅游地区土地流转概念、流转方式、外部效应进行了一定探讨。吴必虎等[5]定义了旅游导向型土地综合开发（TOLD）的旅游——房地产概念，认为这种模式具有投资高、娱乐性强、主题明显、市场多元的4个特点。田磊等[4]总结出乡村旅游开发中的主要方式有土地入股、土地出租、土地承让、土地转让等4种模式。黄华等[6]指出乡村旅游开发中针对农家乐模式可以采用土地置换方式，土地入股适宜多种乡村旅游的开发模式。吴冠岑等[1]认为虽然乡村土地旅游化流转增加了农户收入，但是还存在收益分配不公、生态环境受到破坏、土地违法使用等风险。左冰[7]指出旅游业的发展会造成土地资源不足，扩充旅游用地会造成城市扩张而留下诸多环境隐患。

笔者以湖北省武汉市黄陂区ML旅游区所在的GT村为例，对大城市郊区农地旅游化土地流转状况进行了实地调研，分析了土地流转的基本特征和存在的主要问题，并提出了优化土地流转，促进当地社区社会经济可持续发展的对策与建议。

1案例地概况与研究方法

1.1案例地概况

ML旅游区位于黄陂区长轩岭镇区域内，距武汉城区约49 km，面积12.60 km2，景区内耕地总面积3.59 km2。旅游区服务和管理人员大多数都是原以土地生产为主要生计方式的农户子女，占旅游区工作人员的78%以上，其中从事餐饮、住宿经营的占82%。当地政府将农户的山水资源集中在一起作为投资股份，获得总股份的30%，开发商获得70%股份。

GT村位于ML旅游区内，现有13个自然湾，408户，共1 693人，其中农村劳动力861人。全村耕地面积89.80 hm2，山地面积653.33 hm2，水域面积120.00 hm2，另有2个林场，面积86.67 hm2。截至2016年3月，GT村累计土地流转总面积40.00 hm2，占全村耕地总面积的44.54%，农户土地流转参与率较高。其中，位于景区入口附近的龙池堰湾土地流转参与率达到100%，参与景区土地流转的农户约50户。

1.2研究方法

主要采用半结构访谈和问卷调查的方法收集研究资料与数据。分2个阶段进行，第一阶段为质性研究阶段。2015年12月研究者前往ML旅游区及GT村实地考察，并通过对当地居民的半结构性访谈，了解土地流转的基本情况、居民对旅游开发影响的感知以及土地流转意愿等相关信息。第二阶段为定量研究阶段。2016年3月以GT村为调查区域对居民进行了问卷调查，共发放问卷238份，回收问卷210份，回收率88.23%。从样本的人口统计特征来看，在性别上，男性占45.7%，女性占54.3%；在年龄上，受访者年龄以40～60岁为主，占41%，40岁下的占27.6%；在文化程度方面，主要为初中及以下水平，占样本的66.2%。在调查样本中，进行了土地流转的农户有78户，占样本的371%；未进行土地流转的农户有132户，占62.9%。家中有人从事与景区旅游相关职业的受访者有26人，占调查样本的12.4%。农户家庭平均人口为5人，人均占有土地0.12 hm2，457%的農户家庭收入主要来源于外出务工，纯靠务农收入的农户仅有7.6%。家庭年收入为4万～6万元的农户有97人，占调查样本的46.2%。

2土地流转的基本特征

2.1土地流转范围呈扩大趋势，转入对象多为景区

ML旅游区的土地流转范围的扩大主要体现在地域方面，涉及流转土地的行政区域空间范围扩大，随着景区的开发与扩建，涉及土地流转的区域逐渐向景区外围扩展，目前位于景区外围龙池堰湾的居民参与景区土地流转的农户超过50户，土地流转的参与率达到100%；位于黄辉龙湾的原住民原只有将近10%的农户参与景区土地流转，在2013年景区扩建停车场后，参与景区土地流转的居民大幅提升。另一方面，由于景区开发的特殊性，该区域的土地流转对象较为单一，农户的首要流转对象就是当前景区。调查结果显示，有66.67%的农户愿意把土地流转给当前景区。

2.2以承租转包为主要流转形式，流转价格偏低

从目前已经与景区发生农地流转行为的农户来看，土地流转的价格普遍偏低。调查显示，已经发生土地流转的农户，大部分以租赁的方式流转土地，其中有11.26%农户表示土地转出租金是300元/（hm2·a），仅有36.21%的农户大约是1 200元/（hm2·a），几乎没有农户的土地流转租金达到1 500元/（hm2·a）。从访谈结果看，大部分农户并没有农地市场价格意识，对土地流转价格制定的关注度较少，在农地流转中，农户主要参考其他已流转土地来确定流转价格，有盲从性。在租金支付方式上，大部分农户表示土地流转价格是与景区私下商议，租金支付的价格与方式也明显不同。主要呈现出2种不同的方式，一种是一次性直接付清，另一种是按照400 kg粮食（稻谷）的当年市价，上半年由景区支付流转费的55%，下半年由辖地政府补贴农户剩下的45%。

2.3流转年限以中长期居多，短期较少

调查显示，农地流转年限为10年以上的农户占到70%以上，其中大约3.24%的农户土地流转的年限为30年及以上。景区土地大部分属于“与旅游相关用地”，农地流转给景区并非简单的农户内部土地流转，是农业用地向非农建设用地的流转，是包含城市建设用地与农业用地的復合型土地类型。由于前期景区开发成本高，后期维护成本相对较少，在土地流转年限上景区倾向于选择更长时间的流转年限。农户在与景区的土地流转行为博弈中处于绝对弱势地位，在流转年限的选择上被迫接受对景区土地开发有利的流转规则。

2.4政府引导流转，农户流转主体意识不强

政府积极介入农户土地流转，进行前期的宣传和组织工作。在农户与景区之间土地流转过程中，有47.4%的农户是通过村委会协商的方式参与土地流转。流转结果以合同的方式确定，一方面在一定程度上对农地流转行为进行了必要约束，另一方面能够使农户的正当权益得到法律保障。但是，在访谈中，大部分农户表示并不知道合同约定的流转期限是多长时间，认为即使关注流转期限，也难以行使流转期限到期后可以自由支配的土地的权利。调查显示，发生农地流转的的农户基本都与景区签订正式土地流转合同，在同一流转价格下合同约定流转年限也不同，有20年、25年和30年几种。表明虽然合同对该区土地流转形式上进行了规范和统一，但租金支付方式上却没有统一，有69.23%的农户是一次性全部付清，还有23.07%农户表示是分年固定支付。

3土地旅游化流转存在的主要问题

3.1流转市场机制尚未形成，旅游增值收益分配不公

目前健全的景区农户土地流转市场机制尚未形成。①农户内部之间的流转主要依靠“口口相传”，农户与景区之间的土地流转则依靠政府宣传，土地流转信息不对称、损耗大；流转对象选择窄，农户大部分土地流转对象只能选择当前景区开发商；土地流转价格与市场脱节，大部分农户同地不同价，没有统一的价格参考标准，上下浮动较大。②景区实行一主开发经营的模式，开发商与政府签订用地协议，由村委会宣传组织引导农户的土地流转工作，在土地流转中没有充分地发挥统筹管理、监督引导、协助促进的职能，存在违背农户意愿的流转现象。③在农用地向旅游用地流转过程中，土地从农业生产用地转变为旅游用地，土地的经济效益得到提升，而土地的增值收益分配存在不公。旅游景区未与农户建立“土地入股”利益共享机制，实际上仅仅按照农业生产用地的使用标准支付给农户土地出让金；景区前期开发经营不善，存在拖欠农户土地流转费的现象，村委会以各种借口推诿责任，极大地影响了农户土地流转的积极性，农户的土地转让基本收益缺乏强有力的保障。

3.2农地流转过度非粮化，产业转型后农户社会关系恶化

土地旅游化流转中，土地流转呈现出过度非粮化现象。①在景区土地流转中，一方面农户土地流转为观光用地，不再耕种；另一方面，开发商在景区开发中由于利益驱使，违规占用农户耕地，将大面积的农业设施用地转变成为建筑用地。后期，开发商如退出经营，建筑用地复耕成本高。②农户对于耕种的收益预期远低于土地经营权流转预期，主要劳动力愿弃耕寻找其他生计方式；在旅游化流转的进程中，农地转为乡村旅游用地的面积不断向外延伸。部分农民对耕种的不确定性预期增加，进一步增加了景区周边农户弃耕的可能性。③农户转让土地经营权后，需要完成从第一产业到第三产业的角色转型[8]，大部分农户选择就地围绕景区经营农家乐，由于认知的局限性，旅游产品多以“本地农家菜+家庭旅馆”为主，旅游产品的同质化严重，出现了因抢夺同类客户资源的恶性斗殴和运用其他过激手段胁迫竞争对手的事件，严重影响了良好的社会风气。 原以耕地为主要生计方式的农户，缺乏相关技能，再就业比较困难[9]。

3.3流转区土地利用效率低，周边生态环境缺乏有效治理

流转区土地资源利用率低。①由于主营开发商与政府、开发商之间有较长时间的交接和磋商，已流转的土地处于既未耕种也未建设的荒芜状态，土地流转后长期闲置。政府对于土地利用缺乏指导，企业对土地利用缺乏有效率的利用设计，土地利用效率较低。②在景区旅游开发中，景区基础设施建设破坏了原生态的乡村环境，旅游产生的垃圾、污水也影响了当地居民的生活环境。企业在生产经营中没有采取有效地措施治理污水，沿线河流污染严重。政府尚未建立环境治理监督管理机制，尚未对生态区垃圾污染和水污染等环境污染问题采取措施。农民缺乏生态保护的意识，不了解相应的维权渠道，对水源污染和土壤污染等环境污染问题也无能为力。

4促进土地旅游化流转的对策

4.1完善旅游区土地流转市场机制，合理优化收益分配模式

加快建立土地流转的市场体制，探索旅游景区附近居民土地使用权的转让最优模式。市场机制的建立，一方面需要培养农户的市场意识和契约意识[10]，在保证农户自愿的基础上进行。另一方面，需要建立流转双方交易的信息平台，做好流转信息的公开化和透明化，降低信息失真与损耗。衔接外部信息，引入合理的议价机制。在景区旅游开发过程中，涉及农地流转的土地，可以分批试点进行流转，并不断地进行经验模式的总结，对后期同类型的流转形成一定的“示范效应”。

4.2进行农户技能培训，提高农民文化素质

系统地对农民进行相关知识的培训有利于解决失地农民的再就业问题，进一步助力农户完成生计方式的转变，同时完成流转区物质文明与精神文明的协调增长。培训内容主要从两方面着手：一是提高居民旅游意识和环境意识。对全体村民进行教育以提高综合素质，根治农村陋习，确立服务意识。组织当地村民进行园区建设，改善农村生态环境，提高林木覆盖率，加强植树造林力度。二是为农民提供帮助，提高居民在旅游发展中的生存能力和技能，比如进行民宅的特色化布局和装修，进行简单的接待服务的培训，使农户能为游客提供具有本地特色的膳食，基本上滿足旅游者需要，村民最终从旅游发展中受益。

4.3合理规划旅游用地，加强流转地生态环境保护

土地旅游化流转使土地使用价值大大提升，合理规划旅游用地有利于政府适度引导农地的旅游化流转，控制土地的“非粮化”流转。政府应建立生态保护监管机制，对生态旅游区的环境进行长期定位检测，对污染环境的行为进行惩戒。建立规范化、合法化的生态补偿机制，明确各个利益行为主体在落实生态环境保护的责任。启用专项生态补偿资金，重点支持水污染与土壤污染的治理。企业应加强生态区垃圾处理与水污染治理的资金投入，做好垃圾的处理。严格按照土地利用规划进行景区的开发和建设，合理安排和布局景区的生活生态利用区域。居民应树立起环境保护的意识，从自身做起，积极保护景区的生态环境。

参考文献

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