金砖国家农业支持政策比较

王禹 李哲敏 吴培 张超

摘要从金砖国家农业政策发展目标、农业生产支持政策和农产品贸易政策3个方面，详细比较解析了巴西、俄罗斯、印度、中国和南非的农业支持政策的异同及成因，为中国农业发展政策的制定提供参考。

关键词金砖国家；农业支持政策；政策目标

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2017）05-0226-04

AbstractIn this paper，we analyzed the similarities and differences of agricultural support policies in Brazil， Russia， India， China and South Africa from three aspects： the agricultural policy objectives of BRIC countries， the agricultural production support policy and the agricultural trade policy.The syudy could provide reference for policy making of agricultural development in China.

Key wordsBRIC countries；Agricultural support policies；Policy objectives

〖FQ（7*4。28*2/3，ZX-WZ〗

基金项目农业部国际合作项目“金砖国家农业信息比较研究”；中国农业科学院科技创新工程项目农业监测预警创新团队项目（CAAS-ASTIP-2015-AII-01）；农业部2016年创新人才项目“主要农产品市场监测预警关键技术研究”。

作者简介王禹（1987—），女，内蒙古呼伦贝尔人，助理研究员，博士，从事农业信息分析研究。*通讯作者，研究员，博士，从事农产品市场分析研究。

收稿日期2016-11-30

作为新兴经济体典型代表的金砖国家（巴西、俄罗斯、印度、中国和南非），十分重视农业发展，出台了一系列强农富农政策，逐步形成了与时代发展相适应的农业政策体系[1]，这些政策对于金砖国家保障粮食安全、增加农民收入、减少贫富差距、稳定国内物价，同时增强国际竞争力起到了重要的作用，也为本国农业发展奠定了坚实的基础[2]。同时，金砖国家根据自身发展特点，采取了不同的农业发展政策和措施。笔者从农业政策发展目标、农业生产支持政策和农产品贸易3个方面，比较分析金砖各国农业支持政策的异同及成因，为中国农业发展政策制定提供参考。

1农业政策发展目标

金砖国家为发展农业制定了一系列的政策目标，这些政策目标展现了时代的变迁和国情的改变，形成了独特的政策发展轨迹。金砖国家的农业政策发展目标是各国农业发展的“方向盘”，对其农业发展具有重要的指示作用和支撑作用。各国农业政策发展目标的制定都是为了更好地发展本国农业，但各国国情时代不同，农业政策发展目标的侧重也有所不同。

巴西政府在20世纪70年代改变了重工轻农的经济发展模式，优先发展农业和粮食生产。当前，农业已是巴西重要的支柱产业，巴西政府对此十分重视，并制定了系列农业发展支持政策。巴西农业政策的主要目标是为进一步实现以促进经济快速发展、保持环境可持续、提升农业人口就业水平、调整国民收入分配，减缓区域不均衡发展为主旨，并通过制定具有特定目标的农业发展计划来实现具体的农业发展。巴西不同时期农业政策各不相同，但总体目标是促进农业发展和提高农民收入。

2007年生效的《俄罗斯联邦农业发展法》首次将农业政策纳入政府的社会经济政策之中，并明确规定了俄罗斯农业政策的主要目标：加快提升农村人民生活质量，以实现农业可持续发展为目标；不斷改善农产品的质量，以提升农产品核心竞争力为目标；进一步加强农业可再生资源的保护和利用水平；不断改进投资环境，以提高投资质量和效率为目标；加快建设市场基础设施建设，以形成有效合理的市场运行机制为目标；不断创新评估技术和制度，以实现农产品投入产出合理评估为目标[3]。

印度的农业政策目标可概括为：一是以发展生产、增产粮食、保障粮食安全为主的经济目标。印度政府通过提供财政支持来减缓国际竞争对国内农业的冲击，保持合理的粮食自给率，以此达到粮食自给和向消费者提供可接受价格的基本食品的目标，到20世纪80年代印度已基本实现口粮自给。二是以财富合理分配、消除贫穷实现社会公正和公平为主的社会目标。印度政府出台实施了包括农村综合发展计划、全国农村就业计划、农村无地者就业保证计划、农村青年自营职业培训计划、农村妇女和儿童发展计划和干旱地区发展计划等系列扶贫计划。

中国政府农业政策在不同时期侧重点各有不同。一是作为人口第一、资源相对有限且多次饱受饥荒的大国，保障粮食安全是中国很长一段时间内农业政策的核心目标[4]；二是伴随中国城乡间、区域间居民收入差距不断扩大，社会问题日益尖锐，政府投入大量的资金旨在实现增加农民收入，促进农村发展目标；三是随着中国食品质量安全问题层出不穷，保障农产品安全成为中国政府农业补贴政策的重要目标之一；四是面对农业生产资源日益紧缺、生态环境逐渐恶化的窘境，中国政府及时调整发展理念，将农业资源与生态环境保护作为农业发展政策的重要目标之一[5-6]。

南非多重政策选择源于发达农业与黑人家庭农场的二元结构，农业政策的具体目标如下：一是明确农产品市场主管部门，建立以市场为导向的农业产业；二是确定土地改革的目标与方式，1997年实施的《土地政策白皮书》以土地改革作为经济增长的引擎，推动农业和工业的发展；三是弥补种族隔离政策对黑人造成的利益损失，通过《重建与发展计划》（RDP）、《黑人农业经济赋权框架》等一系列政策改善种族隔离时代对黑人造成的不公平待遇；四是促进农业可持续发展，保障食品安全；五是促进农产品出口；六是强化农业科研服务能力，促进农业发展。

2农业生产支持政策

金砖国家为发展本国农业制定了一系列农业生产支持政策，该研究详细介绍了包括农村信贷在内的农产品价格补贴支持政策、包括各种农业补贴在内的金融支持政策等[7]。金砖国家基于各自的国情和发展的需要，采取的具体措施各有侧重。

2.1价格补贴支持政策

巴西农产品价格补贴政策是农业生产支持的重要政策。具体包括：最低保护价政策；公开出售期权合约体系；食品采购计划政策；农业家庭价格保护计划政策；生产者价格保护计划政策；产品售空计划政策。除对农产品生产者提供政策支持外，巴西政府对农产品消费者也进行支持，最重要的支持措施是农产品售空计划（PEP）。

俄罗斯农产品价格补贴政策具体包括收入支持政策、农业税收政策和价格支持政策。按照不同情况给予不同的收入支持，主要包括生产规模补贴、产量补贴、投入品补贴以及其他类型的补贴等。除上述补贴外，2015年俄罗斯政府调整了畜牧业补贴政策，由联邦预算补贴调整为地方补贴。2016年俄罗斯政府实施一种非惯例的支持农业生产者的政策——对化肥出口浮动税率。

印度价格补贴支持政策主要由价格支持政策、投入补贴政策和税收等政策组成。印度政府的价格支持政策主要包括最低保护价政策、市场干预政策、储备政策和区域销售限制政策等；投入补贴政策主要包括化肥补贴、电力补贴、灌溉补贴和种子补贴，其中种子补贴只是偶尔发放；印度在税收方面的政策由法律明文规定，其中耕种面积不超过8英亩（3.24 hm2）、年收入10万卢比以下的农户可免缴包括所得税在内的各项税款。

中国农业生产的补贴和支持政策主要包括价格支持补贴、投入补贴、收入补贴等。其中，价格支持政策主要包括最低收购价政策、临时收储政策和目标价格政策等；投入补贴主要包括粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴、生猪补贴、祖代蛋鸡补贴、渔业油价补贴等。

南非对价格补贴支持的政策主要以市场法案和税收减免政策为主。1996年颁布《农产品市场法案》规定提高农产品市场流通效率、增加农产品出口额、确保食品安全、支持小规模农场、促进农业可持续发展、稳定农业生产者收入等内容；20世纪90年代中期南非政府对农业税的征收方式进行了修订，将农业方面的资金由以前的一次性征税改为依次每年征收50%、30%和20%的农业税。

2.2金融服务支持政策

巴西政府在金融服务支持方面出台了一系列政策，主要包括农村信贷体系和优惠贷款、家庭农业支持计划和债务重订计划。农业贷款主要是由国家农村信贷体系依据土地占有面积、农业产值、农业生产率和农业现代化水平确定贷款额度来提供的；针对缺乏国际竞争力的家庭农户，采取了包括基础设施建设、农业信贷和免费培训等在内的一系列关于家庭农业的支持计划；通过重新确定还债期限，支持由于气候灾害、雷亚尔升值以及虫灾等带来生产成本上升、资金困难、债务偿还能力不足的生产者。

俄罗斯支持农业的主要金融服务措施之一是信贷优惠，主要通过银行贷款利率补贴的形式实施，优惠对象包括各类农业生产者企业、小型家庭农场和农户、从事农产品加工的生产合作社、食品加工企业等。近几年信贷补贴的规模和范围大幅度增加，贷款类型从只提供短期贷款扩大到长期和中期贷款，受益者范围扩大到包括农村住户和生产者合作社，借款用途也呈现出多样化。

印度政府关于金融服务支持方面出台的政策主要包括农业信贷政策和债务削减免除政策两方面。其中，农业信贷方面给予的支持政策按照支持时间的长短可分为：用于农田保护和农村电气化的长期信贷、用于改善生产条件的中期信贷和用于购买种子、化肥等生产资料的短期信贷。印度49%的农户是负债者，为了解决农民债务问题，2008年开始印度政府陆续推出农民债务免除和削减计划。

中国政府近年来多次提出对农业实施金融服务支持政策，旨在农业信贷、农业基础建设、农村金融服務、金融机构援助、土地规模经营等方面给予支持和补贴。具体包括鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务，大力发展小额信贷和微型金融服务（2009年）；改善农村金融服务，优先满足农户的信贷要求，不断创新符合中国国情的金融产品和服务，加强新型生产经营主体的信贷支持力度，支持社会资本参与设立新型农村金融机构（2013年）；强化金融机构服务“三农”职责（2014年）；推进农村金融体制改革（2015年）；推动金融资源更多向农村倾斜（2016年）等。

南非政府在金融服务支持政策方面采取了一系列措施，主要包括农业信贷优惠政策、土地银行政策、小额信贷计划和政府投资基金等。2001年南非政府颁布《农业债务管理法案》对触资、管理和承担农业信贷局留下的农村债务重新做出了规定；土地银行则是南非主要的涉农贷款金融机构，服务客户包括农业合作组织、农产品营销组织以及个体农户；2005年建立的“南非小额信贷计划”不仅为公共耕地的农业发展提供资金支持，同时为小规模农场主提供资金支持；南非政府直接投资农业的项目包括建设农业围栏、安装灌溉设施、建设农业基础设施等。

3农产品贸易政策

金砖国家为调节农产品市场余缺、调整对外经济关系、保护本国粮食安全和农业相关产业发展制定了一系列农产品贸易政策，这些贸易政策的制定和实施又会反过来对本国农产品的生产和消费产生直接且重要的影响。基于国情和发展需要，各金砖国家的农产品贸易政策略有不同。

3.1出口贸易政策

巴西政府为了开拓农产品国际市场、增强农产品国际竞争力采取积极的农产品出口政策以及限制进口的政策，主要包括出口退税体系和出口融资措施2种。巴西的关税退税体系是在1966年建立，至今已有10%～15%的进口产品获得了关税退税。出口融资措施主要包括银行信贷、出口资助计划以及出口担保金3种。

俄罗斯农产品出口较少，贸易逆差显著。截至目前，俄罗斯限制出口的方式主要包括出口关税、出口配额、出口许可证以及禁止出口等，而俄罗斯农产品中被限制出口最多的品种主要是资源型农产品和部分农产品原料。

印度在农产品出口政策方面一方面強调鼓励出口，通过建立农产品出口区、对特殊农产品出口给予支持，鼓励部分产品出口，提高农民收入水平；另一方面强调保证粮食安全，特别限制被本国消费者视为不可或缺商品的出口，如2013年印度政府出台新的政策要求取消洋葱的最低出口价格限制，决定棉花、棉纱、肉类和肉制品将不再享受出口激励政策。同时，印度政府也强调鼓励出口和粮食安全两者之间的平衡。

中国先后出台了一系列的农产品出口贸易的支持政策，扩大农产品出口，提升农产品在国际市场上的地位，这些政策主要包括不断加强建设农产品质量可追溯体系，建设出口基地；扩大优势农产品出口支持力度，给予其检验检疫和出口通关的优惠和便利；不断尝试农产品出口信贷方面的创新，尝试将出口信用融入农业保险当中，建立防范机制；加快推进农产品加工贸易，在保税加工物流及海关特殊监管区域等措施方面给予支持；帮助龙头企业和农产品加工企业协会维护其合法权益，积极应对国际贸易壁垒。

南非出口贸易政策主要包括出口补贴和出口许可两个方面。针对欧盟和美国对南非部分农产品实行进口配额限制，南非政府为确保本国处于弱势地位的中小出口企业获得公平的农产品出口机会，对这些农产品出口中小企业采取发放出口许可的办法，确保农产品中小出口企业获得一定的出口量。

3.2进口贸易政策

巴西为提升农产品国际竞争力，通过关税政策和进口管理政策抑制进口。进口政策中最重要的条款是南方共同市场制定的共同关税政策，为抑制通货膨胀，2013年巴西政府决定将大豆（不含眉豆）进口关税从10%降至0，此次降低关税满足国内日益增长的市场需求，降低产品价格；同样，非自动进口许可、动植物卫生检疫措施、技术性贸易壁垒、许可证和关税评估等非关税措施也被巴西广泛使用。

俄罗斯关于进口贸易政策主要采用了关税措施、关税配额和卫生与植物卫生措施等。其中，《税法典》是税收管理的主要法律依据，税收优惠是鼓励外国投资的主要政策工具之一，对部分农产品税目实施零关税；而关税配额分配方面，俄罗斯并没有采用公开招标的方式，而是将大部分的猪肉、牛肉和禽肉配额分配给了美国和欧盟等国家和地区，只将少量配额分配给了中国；2013年起所有向俄罗斯出口涉及检验检疫的产品的出口商必须在俄罗斯联邦兽医和植物卫生监督局许可的企业目录之内。

印度关于进口贸易主要采取了关税措施和非关税措施两种。长期以来政府对所有农产品实施从价税，适用税率范围为0～182%；印度政府主要通过进口限制、关税配额、国营贸易和政府监测等手段实现非关税管制，印度的关税配额是指对包括奶粉、玉米、初榨葵花籽油和红花油、精炼菜油及芥籽油等在内的产品实行关税配额。

中国政府的进口贸易政策主要包括关税措施、关税配额管理、国营贸易问题和其他管理措施。加入世贸组织以来中国农产品关税逐年降低（到2008年结束），并对大宗农产品的进口制度由绝对配额管理制度调整为关税配额管理制度，这些大宗农产品主要包括大米、小麦、玉米、棉花、豆油、棕榈油、菜籽油、食糖、羊毛等；在关税配额的分配方面，继续保留对粮、棉、油、糖等重要农产品进口实行国营贸易管理权利的基础上，引入非国营企业直接参与，需满足规定的配额比例；在技术性贸易壁垒方面，商品检验和认证体系对国产品和进口产品提供合格评定服务，但保留发展中国家的权利；对于转基因产品的进口，制定了《农业转基因生物进口安全管理办法》[8]。

南非的进口贸易政策主要包括关税政策和进口许可证。保护本国农业的贸易措施主要是对进口农产品征收从价税或从量税，相对于其他产品而言，南非对农产品的关税保护水平相对较低，存在一定程度的关税升级，初级农产品的关税税率要显著低于加工产品的关税税率，此外，南非还对一些国家和某些产品实行关税配额、反倾销税、反补贴税等措施；南非还规定了某些特定的限制商品必须有许可证才可进口，对这些限制性产品的许可证有效期南非政府做了明确的规定，具体为发放日至当年年底。

4结语

金砖国家为发展农业制定了一系列的政策目标，对其农业发展起到了重要的指示作用和支撑作用。其中，巴西政策的制定主要以提高农民生活水平、消除区域发展不均、鼓励优势企业参与国际竞争为主；俄罗斯围绕农业改革和农业发展出台了系列政策；印度在政策的制定方面以保障粮食安全为主，实现社会公正和公平为主，同时在理解和执行WTO有关规则方面也有着非常丰富的经验；中国政府在保障粮食安全、加快农业发展方面出台了系列政策；南非政府制定了一系列政策对内消除种族隔离，对外积极融入国际市场。这些政策目标指引着金砖国家沿着各自的轨道发展符合各国国情的特色农业。

金砖国家为发展本国农业制定了一系列农业生产支持政策，主要包括农村信贷在内的农业品价格收入支持政策和包括农业补贴在内的农业金融支持政策等。其中，价格收入支持政策被金砖各国看作是农业生产支持政策的核心，因此各国一直在不断完善农业价格支持政策，以期成为促进工农协调发展，提升农业的重要手段；农业金融支持政策也被金砖各国看作是提升农业发展水平的另一重要方法，伴随各国经济水平提升及各国国情的不断发展变化[9]，金砖各国的农业金融支持政策也不断推陈出新，预计未来金砖各国还会有更多更好的适合农业领域的金融支持政策被采用。

在农产品贸易政策方面，金砖国家采用了不同的进出口政策保障本国农产品贸易的顺利进行。其中，巴西为提升农产品国际市场竞争力，采取积极的农产品出口政策和限制进口的政策；俄罗斯采用的是消极的出口政策和积极的进口政策；印度支持部分农产品的出口并采取适当调剂的进口贸易政策；中国采取了积极的出口贸易政策和适度的进口贸易政策；南非政府采取出口补贴和出口许可保护本国中小出口企业获得公平的农产品出口机会。进口政策方面，金砖各国普遍采用的是关税政策用以调节和保护本国农产品进口和农业企业的发展。出口贸易政策方面，可分为3类：第一类是为提升农产品国际市场竞争力，扶持本国中小出口企业而采取积极的出口贸易政策，如巴西、中国和南非；第二类是为确保本国粮食安全而采取的消极的出口贸易政策，如俄罗斯；第三类是保障本国粮食安全和鼓励部分农产品出口的兼顾型出口贸易政策，如印度。

中国在保障本国粮食供需安全的基础上，未来要继续推出提升农产品国际市场竞争力的新政策，培养出一批有竞争优势的国内农产品企业，应用政策手段重点给予其支持和帮助，分批次地培育国内农产品企业，提升中国农产品出口优势。同时，要根据中国国情，不断研发出创新性的农业生产支持政策和农产品贸易政策，尽量削减“黄箱政策”的不良影响，充分发挥“绿箱政策”潜力，不断提升中国农业的综合实力。

参考文献

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