PPP模式绿色发展基金的运营机制研究①

徐敏丽 章丽雯

摘 要：作为一个正在发展壮大的新兴产业，具有公共服务属性的绿色产业存在着大量的资金需求，而PPP模式下的产业发展基金正契合绿色产业的发展要求。在扩展绿色产业资金融通渠道的基础上，PPP模式绿色发展基金致力于帮助构建完善的PPP项目运营机制，支持和促进生态文明建设。PPP模式绿色发展基金作为PPP模式、绿色金融、产业基金的综合性金融创新产品，需要进行合理的项目设计，建立完善的SPV项目体系。

关键词：PPP模式 绿色发展基金 运营机制

中图分类号：F832.48 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）10（b）-163-02

2016年9月，G20杭州峰会公报提出：为支持在环境可持续前提下的全球发展，有必要扩大绿色投融资。2016年10月，中国人民银行联合七部委提出《关于构建绿色金融体系的指导意见》（下称《指导意见》）。《指导意见》作为引导绿色金融发展的重要政策文件，提出设立绿色发展基金，通过政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式动员社会资本参与绿色产业的发展。促进多元化融资，引导社会资本投入，给绿色产业发展提供了重要保障。PPP模式绿色发展基金作为应运而生的创新金融产品，无疑会成为现代城市化绿色转型的重要投融资工具，对PPP绿色产业的项目建设运营起到支持和促进作用。

1 概念界定

我国财政部定义PPP是政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。在PPP模式下，由政府负责公共产品及服务的价格和质量监管，由社会资本承担设计、建设、运营、维护等基本工作，最后通过使用者付费、财政补贴等收入让社会获得合理投资回报。作为政府和社会资本合作模式，PPP模式的创新之处在于打破了政府财政在公共产品及服务支出上的困境，有利于充分调动市场力量，发挥市场经济机制的作用，能够大大提升公共服务的供给质量和效率。PPP模式的本质就在于寻找政府、社会资本、公众利益之间的平衡点，让政府和社会资本之间实现优势互补，实现公共利益最大化，最终达到帕累托最优的理想状态。

2 PPP模式绿色发展基金的设计框架

2.1 PPP模式绿色发展基金的发起形式

PPP模式绿色发展基金作为产业基金的一种，在传统产业基金的基本框架上进行了一定的适应性改变。其设立的形式主要分为三种，分别是公司型、有限合伙型和契约型。其中，公司型产业基金具有较高的稳定性。其具有完整的法人结构，融资方式渠道多样化，但存在多重征税、流程复杂及各类成本较高、不够灵活等问题。契约制则是以契约精神为中心，以信用为依托，普遍采用资管计划、信托和私募基金的形式，投资者一般只享受收益而不参与管理决策。契约型产业基金形式灵活多样，但存在托管账户、监管方面的操作困难，并且存在财产混同风险，见表1。

有限合伙型产业基金由普通合伙人（General Partner，GP）和有限合伙人（Limited Partner，LP）组成。而根据基金出资比例和风险接受程度，有限合伙又可以划分为优先级和劣后级两种。普通合伙人作为基金管理人，投资份额少，但是对投资活动承担无限连带责任，以利润分成为主要报酬形式。有限合伙人是主要的资金来源，但不直接参与基金管理只保留监督权，对应投资份额承担有限责任，享受优先分红。有限合伙型产业基金平衡了风险与收益，降低道德风险，也是国际普遍认可的股权投资基金的主流模式。PPP模式绿色发展基金的普通合伙人一般为参与了该基金项目的社会资本。而金融机构投资者讲求收益的稳定性和长远性，一般以有限合伙方式加入基金。

2.2 PPP模式绿色发展基金募集的对象和方式

PPP模式绿色发展基金募集的对象包括国内外自然人法人、政府资助、法律和政策允许的基金增值等。在募集方式上，PPP模式綠色发展基金通过开展国际绿色经济协会会员捐助、绿色发展项目奖励馈赠、社会公众劝募、接受国际合作援助、申请政府资助等进行资金筹集。

2.3 PPP模式绿色发展基金的投资对象

绿色发展基金按投资对象种类可以分为区域性和单一性两种类型；按投资方向划分又可以分为公益性项目、准经营性项目、经营性项目三大类。

PPP模式绿色发展基金属于区域产业基金的一种，同时具有区域产业基金的特征和PPP模式的特征。由于环境基础设施PPP项目建设的特殊性，PPP模式绿色发展基金的投资对象普遍有较大的融资需求，具有一定的融资困难，但建成后的收益具有稳定性。所以在产品设计时，要充分考虑资本逐利性和基础设施的公益性，兼顾政府资本、社会资本、金融机构三方的利益，因此常见投资对象是针对某区域多个产业进行项目包的打捆，这能有效降低投资风险、提高投资收益的稳定性。

2.4 PPP模式绿色发展基金的退出方式

尽管绿色产业带有公益性质，但绿色发展基金的本质无法脱离资金的逐利性，因而在产品设计时就要考虑整个项目工程的盈利性和产业发展的可持续性。作为以实现资本增值为目的的整个投资活动，最核心的环节就是产业投资基金的退出。产业投资基金的存续通常都有一定的期限，而PPP绿色产业的基础设施项目周期可能长达数十年，因此参与PPP的产业投资基金产生了多种退出方式。PPP绿色发展基金的退出机制主要包括公开上市IPO、股权转让和回购、资产证券化、项目清算等。

3 PPP模式绿色发展基金的项目运作流程

PPP模式绿色发展基金的项目运作模式包括项目识别、项目组建、项目运营、项目移交等多方面。

3.1 项目识别

绿色发展基金投资PPP项目，是对传统PPP项目形式的一种创新和升级。一般来说，在对项目的识别上，PPP项目由政府有关部门依据国民经济发展规划，在公共项目库中遴选，由财政部门进行审核与筛选列入规划。

PPP模式绿色发展基金以合同为基础，通过特许经营方式来获得投资回报，其目的更多是为了实现社會经济的绿色可持续发展，特点是集项目融资、建设与运营为一体，充分考虑社会环境影响。该基金采用高、中、低利润项目打捆的项目包运行形式，为该项目包组建专门的项目公司，在建设过程中接受环境目标的考核。金融机构和社会资本在这一规则中，必须接受为达到该环境目标所要实施的所有项目，对资本的逐利性进行一定的限制。

3.2 SPV项目组建

PPP模式绿色发展基金和社会资本合作组建特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，SPV）来实现，SPV构建了一整套PPP模式绿色发展基金与社会资本的项目合作框架，完成投资、建设、管理、运营、维护等一整套经营体系。SPV的存在促进了政府资本和社会资本的融合。出资的政府部门有时也可直接参与SPV的构成，在政府与SPV之间签署的合约中，第一要明确SPV主体，第二要明确SPV的环境责任和目标，第三明确政府与SPV之间的责任、权利和特许经营权范围，并由双方协定确认具体可操作的考核指标。

在SPV的招投标初期，就应对PPP模式绿色发展基金的参与机制进行谈判与讨论。谈判内容主要包括PPP模式绿色发展基金的进入、退出、增减资本等问题，确立不同运作方案，并讨论基金如何参与、监管SPV项目等。谈判达成一致后，各方执行约定比例投资认缴，进行公司组建、制定公司章程等工作，SPV即可准备注册成立。

3.3 项目开发运营

在这一阶段，SPV负责与各建设单位签订合同，组织项目建设。PPP模式绿色发展基金作为SPV的股东之一，拥有参与项目开发并监督建设运营的权利，也可以根据项目建设的需要，在建设运营阶段继续募集资金，为项目建设全过程的资金链保驾护航。PPP模式绿色发展基金的股权回购或退出也可在此阶段中间或之后进行，具体流程由SPV与绿色发展基金共同协商确定。

3.4 项目收尾移交阶段

在PPP项目特许期满后，社会资本应向政府转让项目的经营权和所有权，进行SPV的清算。考虑到PPP模式绿色发展基金项目的特殊性，基于其项目盈利模式的不同，在进行项目收尾移交的阶段要根据项目的不同特点进行更有针对性的管理。如表1所示，PPP模式绿色发展基金项目包括公益项目、准经营项目、经营性项目三大类，政府参与合作方式和退出形式各有不同，需要针对具体问题具体讨论。

4 结语

我国经济进入新常态，产业结构调整中环保产业成为朝阳产业，而我国环保投资不足限制了产业发展。PPP模式绿色发展基金作为创新型的绿色金融工具，是PPP模式的一种特殊形式，是产业基金的创新形式。在这个模式中，政府从公共产品的直接提供者，转变为项目的提供者、合作者以及监督者。因此，顺利推进PPP投融资模式的运作，需要深化政府和社会资本合作。

政府应当进一步制定和完善相关法律法规和财政政策，引导社会资本介入绿色金融，认可PPP模式绿色发展基金，以解决环保产业低利润项目的融资难题。要在理论上明确政府在PPP项目中的定位及职责，恰当分离政府参与者和监管者的双重身份；在运行上探索建立中央政府与地方政府层级的PPP模式政策指南、PPP模式绿色发展基金的运行机制和有效的监管机制。在绿色产业PPP模式运行中，关键是要按照风险收益对等的原则合理设计合同，平衡政府和私人部门之间的风险。PPP模式绿色发展基金的基础是契约，基金的风险降低和未来收益都基于契约保障，因而需要关注法律制度保障和政府信用。

PPP模式绿色发展基金有充分的优势，对我国环保产业的发展有积极的促进作用。PPP模式绿色发展基金的诞生顺应时代发展的潮流，是我国的产业结构调整和可持续发展的大势所趋。可以预见，在经济发展的新常态下，未来的PPP模式和绿色金融将获得更多交集和空前的发展。

参考文献

[1] 刘晓凯，张明.全球视角下的PPP：内涵、模式、实践与问题[J].国际经济评论，2015（04）.

①基金项目：江苏省教育厅课题（2010SJD790028）；中央高校基本科研业务费专项资金（JUSRP31006）。

作者简介：徐敏丽（1973-），女，山西运城人，江南大学副教授，博士，主要从事公共经济政策方面的研究；章丽雯（1993-），女，江苏无锡人，硕士研究生，主要从事公共经济政策方面的研究。