英国防务项目PPP案例分析

郁书超

摘 要：近年来，我国大力推进PPP模式的发展。在发展该模式方面，英国无疑是国际上的先驱，英国的PPP项目不仅广泛应用于提供公共服务的基础设施建设，在防务领域，其也在许多项目上采取这种模式，如今，国防部在防务领域的PPP项目在其政府部门中位列第四。本文对英国在防务领域采取的PPP模式进行了分析，并探讨了在该领域发展这种模式所存在的问题。

关键词：防务项目 PPP 英国案例

中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）06（c）-078-03

1 引言

2014年5月，我国财政部设立政府与社会资本合作工作领导小组，专门负责制定PPP相关政策，支持地方财政部门做好PPP工作。2014年，财政部先后发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》与《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。其实在国外，PPP模式早已成为政府提供公共服务的一种重要方式。相较于其他国家，我国在PPP方面的发展还存在较大差距，近年我国的PPP推进速度明显加快，但是在推行的过程中也遇到了许多问题。PPP模式之所以受到如此欢迎，一方面是因为其能加速基础设施的供给，另一方面，其还可以在一定程度上缓解财政部门资金不足的压力。

PPP是英文Public-Private Partnership的缩写，在我国被称为“政府与社会资本合作”，这种模式是通过政府公共部门与私人部门建立关系，并由私人部门提供公共产品或服务的一种方式。PPP的通常模式是由社会资本承担设计、建造、运营、维护基础设施的大部分工作，并且通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门基础设施及公共服务价格和质量监管负责，从而来保证公共利益的最大化。

20世纪70年代，英美等国为了解决经济萧条情况下的财政资金不足问题，积极引进私人部门参与公共项目的运营，并为规范、推进该模式出台了一系列的政策，极大促进了公私合作伙伴关系的发展。由于PPP模式相较于其他的提供公用服务的模式有着其自身的优点，自20世纪80年代以来，许多国家将PPP的各种模式应用于本国基础设施建设。其中应用最广泛的莫过于BOT的模式。

2 英国ppp的发展动态

在PPP模式的的运作方面，英国无疑是先驱。早在20世纪70年代，英国财政部就通过试点，对PPP模式进行了探索。在这期间英国政府面临的主要问题是PPP项目的规划决策问题。直到1992年，英国保守党梅杰政府为了吸引社会资本开发公共项目推出了“私人融资计划”（PFI），其是PPP方式的一种，其代表模式是设计、建设、融资和运营（DBFO）。目前英国主管PPP的机构是英国基础设施局，隶属于英国财政部。PFI可以理解为英国发展过程中的一个特定阶段，它强调私人部门的资本投入，它包括DBFO、BOOT、BOO等多种模式。在DBFO这种模式之下，由政府来制定提供公共服务的标准，然后私人部门根据政府的标准来设计、建造相应的设施从而提供服务，在这其中私人部门也负责融资和运营，这与传统的建设和运营相分离归不同的承包者有很大的不同。与此同时，政府出资购买这类服务，向设计建造的私人部门支付一定的使用费。在运营期满后，有关的设施移交政府部门管理。可以看出，在此模式下，私人部门在各个环节都发挥着重要作用，这也能在一定程度上激励私人部门，因为在建造阶段的更多投入会在后期得到回报。

根据英国财政部2014年发布的报告，截至2014年3月，英国总共有PFI项目728个，资金总规模达到了566亿英镑。在截至2012年的717个资金已经到位的项目中，教育部、卫生部、交通部、国防部分别占了166、118、62和46个项目。其中应用最多的是在学校、医院、市政建设、交通、垃圾和污水处理等领域。除了这些领域，英国的PFI还广泛应用于国防领域，如空中加油机的采购、海岸防务项目、空中交通管制等。这一特点相对于其他国家都较为显著。英国政府针对不同行业的不同特点，制定了一系列的指导文件和操作指南，对PPP项目的开展起到了较强的有针对性的指导作用。

3 PPP模式的优缺点

3.1 PPP模式的优点

PFI这种模式可以将社会资本引入到公共服务的过程中，极大地缓解了公共财政压力，一方面其发挥了私人部门的创造性，另一方面在这种模式下公共服务的质量也得到了提高。在PFI模式下，政府由之前公共服务的提供者变成了购买者，完成了角色的转换，私人部门则负责公共设施的建设、运营和维修等环节，私人部门从政府那里获得长期稳定的费用支持，得到的回报也较为可观，公众也因此享受到了高质量的公众服务，实现了公共部门、私人部门和公众的三赢。

许多研究都表明，PPP模式在提供公共服务时，相较于传统模式有着其自身独特的优势。Elisabetta Iossa和David Martimort（2014）研究表明，在傳统的模式下，政府的建造者和运营者分别达成协议。建设和运营由二者分别来完成。由于建造者按政府的要求有固定的任务，其所获得的报酬与其努力没有直接的关系，建设者在这个过程中缺乏激励。在这种情形之下，更多的运营风险也转移给了项目的运营者。但是在PPP模式下，将建造阶段和运营阶段结合在了一起，这样就可以激励私人部门提高公共服务的质量。

3.2 PPP模式的缺点

PPP模式也不是一定就可以激励私人部门提高质量。有不少学者认为PPP模式存在一些缺陷，一方面，PPP模式的融资成本比传统模式的融资成本要高，因为私人部门所获得资金相对于公共部门而言成本高，另一方面，PPP合同在项目执行期间不够灵活，就使得公共部门变动需求变得十分困难，并且投资者的未来回报也不确定，项目前期开展所需要的文件也比传统模式要多出几倍，需要几十个甚至上百个文件才能解决问题。此外，由于项目的持续时间较长，在项目的建设和运营中也存在着较大的不确定性，这些都是其存在的问题。

3.3 改进措施

当前英国PPP发展中最引人注目的是：自2011年，英国新政府上台之后对之前政府所推行的PPP政策和项目也进行了评估和反思。针对过去为了缓解财政压力而对一些不合适采取这种模式的现象、项目监管不严、不透明等问题，英国财政部启动了PFI的改革，以应对内阁和公众多年对PFI的关切和质疑。

通过总结国内和国外的经验教训，2012年12月英国财政部正式推出PF2，它是一种新型的PPP，其最突出的特征就是政府参股投入部分资本金；除此之外，针对以前采购耗时长的问题，PF2要求提高采购效率，同时也要求信息更加透明，私人部门要给投资明确的投资回报信息。其次，对风险进行合理地分配，包括对未来不可预见风险源于法律的变动以及最终的耗费变化等。对于PF2金融方面的安排则是政府会设置长期的债务融资，尤其是通过资本市场。首先赋予办公室大项目局对大型并且复杂的PPP项目审批权，对风险较大的PPP项目提高了相应的审查门槛。最后，对此前争议较大的物有所值（VFM）评价机制进行了重大修改。

4 PPP在英国国防领域中的应用

20世纪90年代中期，英国政府就处于PPP的前列，在新的领域如信息技术和国防领域采用这种模式。但是由于信息技术领域的特征，这方面的PPP被停止了。到2008年，在所有签署的合同中，英国国防部是英国政府中第四大签署合同的部门。与此同时，世界上的其他国家在国防PPP方面远远落后于英国。

英国的国防领域采用PPP模式大致可以分为四类：食宿建筑类、装备类、培训类和其他类。其中食宿建筑类公私合营项目主要为英国国防部提供办公大楼、士兵营房、军事院校和医疗机构的建造翻新或者给军队官兵提供相应的食宿；国防装备类的公私合营项目主要是为英国各兵种、各门类武器系统或者相关零部件提供开发、生产、升级、试验、维护和保养等活动，如国防部未来战略加油机项目，英国军事飞行系统（UKMFTS）等军事装备；国防培训类公私合营项目主要是为国防各兵种、各门类武器系统的相关运营人员提供专业的操作使用，维护保养的培训活动，如提供阿帕奇武装直升机的模拟训练培训；国防其他类公私合营项目，主要指的是海防建设、防火建设、部队IT基础设施建设、用水和污水处理等。

从表1我们可以看出，高价值的国防PPP项目主要是在住房和装备上面，大约占据了所有价值的80%。国家审计局（2008）的报告称英国国防部主要的PPP都可以按时交付，在预算方面也令人满意。这些新的一系列服务使得国防部收益很大，一些项目提供新的装备和训练有利于员工个人提高军事技能，其他的服务也使得部门可以更加有效地工作。

但是，国防PPP比其他非国防PPP更加复杂，因为军事方面拥有很大的不确定性，周围的环境威胁也会很快地发生变化，国防PPP规模也更大，涉及的要求也更难界定，这都给国防PPP的实施提供了挑战。通常国防PPP项目的投标成本比其他非国防的PPP要高，并且持续时间也更长。英国的军事飞行训练系统项目（MFTS）就是一个实例，这被视为英国国防部最复杂的PPP项目，主承包商将承接超过72个合同来提供机组人员的培训，而且还需要承包商进行PFI，尽管MFTS的承包商对训练信息系统的管理完全负责，但是其不能自由地选择二级承包商。第二个挑战是全球的安全环境是动态的，变化很快的，并且是不能预测的，因此，不可能预见和计划每个可能的结果在合同中，军事方面要求在PPP合同中较为灵活以便可以随着全球安全环境的变化及时调整。

最具争议的问题就是作战前方的国防PPP项目用以支援重要的军事任务，这包括战略海上补给（RoRo项目），未来战略加油机，FSTA和Skynet5，有媒体就抨击英国国防部签署的未来的战略加油机，这相较于以前的项目更贴近战争前线，私人承包这种项目会带来较大的不确定性，因为相对于军方人员其不是十分可靠，在过去的许多年里，英国国家安全委员会也表达了自己的在这方面的担忧，将PPP模式引入到作战前线，但是英国国防部也对其担忧进行了回应，称他们会减少风险通过一些措施。

5 案例

5.1 项目的进程

英国国防部最大的PFI项目是合同价值在130亿英镑的未来战略加油机，合同约定空中加油机财团的主要任务是基于空客A330-200空中加油和空中运输服务功能的改善。由于该项目规模巨大，任务繁杂，使得英国国防部选定空中加油机财团为此项目承包商的重要考虑因素，该项目由财团下的多家子公司配合完成，包括前EADS，Rolls-Royceple，VT Aerospace，Thales UK Ltd，Cobham ple五家公司。

就项目的私人职责而言，因为公私合营项目大多采用固定价格合同，项目的风险大部分转移到私人合作方，对私人合作方形成了积极有效的激励，在该项目中私人合作方负责项目的设计、生产、运营与维护环节。财团的五大子公司承包建造和运营各项任务的分配，为了保证项目的进度，加强公私合作双方的不确定因素的控制，双方制定了进程计划表。就项目的资金而言，项目合同金额高达130亿英镑，私人合作方承担其中的24亿英镑，剩余的由国防部向空中加油机财团每年支付3亿9千万英镑，采取按月支付的方式。

就项目风险赔付机制而言，公私合作双方有独特的设定，欧洲宇航防务集团在项目正式启动前缴纳终止保证金10.75亿英镑，虽然与大多数公私合营项目相比，此项目复杂程度大，但是欧洲宇航防务集团对成型的商业产品A330-200的军事改装，对集团来说相对较小，因为集团有多年军机开发经验，虽然如此，也无法完全规避风险，为了挽回不利局面造成的损失，项目合同事前赔付机制将立即生效，进而转移投资者风险。

相较于其他国防公司项目，未来战略加油机项目的特点决定其实施更加复杂，技术合作、合同文档和支付机制也更加复杂，这要求财团五家子公司以及其他的承包商之間要能有效配合，与此同时，财团与国防部之间的协作配合也相当重要。

5.2 项目失败的原因

未来加油机项目拖期问题十分严重，产品交付日期远远超过预期，无论是合同的签署时间，还是飞机的交付时间都大大推迟了。这会带来一系列的问题，如由于未能如此交付，其他的老旧加油机仍将继续服役，这无疑增加了安全风险，国防部也要因此支付额外的费用。

5.2.1 合同变动可能性大

相比于其他非国防领域的PPP项目，国防项目的不确定性更大，由于国防需求会随着国际形势的变化联系密切，因此国防项目中的技术指标很容易受到形势的影响，未来加油机就是其中的典型案例，该项目受到了英国在阿富汗的参战影响，合同也出现了重大变化，其中英国国防部一直在思考对项目中是否要加入安装安全保护装置问题，这在一定程度上使得项目拖期严重。

5.2.2 竞争有限

未来战略加油机项目的投资规模巨大，由于规模过大，其竞争不充分，选择有限，许多集团公司资金和能力的缺乏难以进入到该项目之中，这不利于竞争机制的建立，这样使得财团有更多的筹码与国防部谈判，也使得防务部门在此项目中成本得到提高。

5.2.3 需求不明确

在未来加油机这个项目上，从1997年该项目启动到2007年谈判将近结束，英国国防部对该项目的需求一直都不明确，对其缺乏足够的认识导致该项目一拖再拖，由于在此之前国际上没有类似的公私合营的案例，这就更加需要在采用这种模式前明晰需求。

6 结语

总的说来，在国防领域采用PPP模式相对于其他领域有更多的争议，因为国防领域的项目在实施过程中会面临更大的不确定性，另一方面其面对的威胁环境可能也会变化得更快。除此之外，国防PPP通常规模巨大并且对其性能进行要求也很困难，这些都是其相较一般领域的PPP项目的特殊之处。

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