上海市农村居民点整理机制创新研究

摘要近几年，随着集约节约利用土地及大力发展新农村建设等要求的提出，上海市各部门相继开展了小城镇发展试点、农村宅基地置换及城乡建设用地增减挂钩、农村土地综合整治等，分析不同农村居民点整理模式以及整理机制，并从工作机制、财政投入、产权、退出机制等各方面提出了相关建议。

关键词农村居民點； 整理机制；上海市

中图分类号F301.2文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）16-0186-03

Study on Consolidation Mechanism Innovation of Rural Residential Areas in Shanghai

GUO Shuhong

（Shanghai Institute of Geological Survey，Shanghai 200072）

AbstractIn recent years， as the proposition of the intensive and economical utilization land and developing the new rural construction，Shanghai municipal departments carried out the pilot，the replacement of housesite in the countryside and link the increase and decrease of urban and rural construction land，the comprehensive improvement of the rural land etc..Consolidation model and mechanism of the rural residential areas were analyzed，and related suggestions were put forward from the following aspects：working mechanism，financial investment，property rights，the withdrawal mechanism and so on.

Key wordsRural residential areas；Consolidation mechanism；Shanghai

作者简介郭淑红（1985—），女，山东济宁人，工程师，硕士，从事土地规划和土地整治研究。

收稿日期2017-03-10

2040年的上海将成为更具国际竞争力、更加可持续发展和更富城市魅力的全球城市。以全球城市建设为目标的新一轮总体规划，将“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提升”的“五量”调控作为总指导原则。全市平均村域面积为3 km2。村域面积主要集中在2～5 km2，其中，33%的村落小于2 km2，大于5 km2的仅有10%。据2014年调查统计，全市现状农村居民点用地已接近550 km2，人均居住面积达到180 m2，远超合理水平。其中，崇明县的人均居民点用地面积高于210 m2。全市农村宅基地占全部住宅用地总量的40%，而全市农业户籍人口仅占全市户籍人口总量的10%。可见，要推进实现“五量”调控的目标，乡村是潜力和关键所在。从总体上看，与巴黎、东京等其他全球城市相比较，上海乡村的整体质量差距更大。因此，编制科学合理的村域空间规划，优化农村居民点的存量，提升乡村发展质量，促进城乡统筹发展，是推进全球城市建设的重要举措之一。

1农居点整理研究成果

目前，对农村居民点整治进行多角度研究，包括生态景观构建乡村审美空间[1]、乡村文化与乡村旅游[2]、土地利用中的伦理学问题[3]等。在农村居民点整治的分区及模式问题上，学者多关注区位优势理论的分区与模式[4]、从功能布局和城镇结构方面进行完善[5]。城乡统筹不仅意味着城乡间土地利用的统筹发展，更意味着城乡社会经济环境的协调同步、城乡公共服务的均质化。因此，城乡统筹视角下的农村居民点整治，应具有促进城乡人居环境的和谐化、城乡基本公共服务设施的均等化与城乡土地利用的统一化等多重目标。

2农居点整理的体制机制创新

2.1建立联动高效的工作机制

管理机构建立与政策设计、旧宅基地复垦与新基地建设、新增耕地承包与节余建设用指标的使用三大部分，整个过程涉及到政府机构、市场主体以及公众（图1）。

按照“政府主导、市场运作、农民参与”的原则，以区县政府推动为主，规土局搭台，房地局、建委、财政局、金融办等相关部门参与，各司其职，加强配合，联动推进，形成合力，做到“各炒一盘菜，共辦一桌席”。

同时，应当建立与目标体系相配套的评价考核和奖惩机制，无论是在招商引资、生态工业，还是在生态农业、基础设施建设、文明卫生等方面，只要在农居点整理过程中切实改善农村居住环境、改善乡村生态、提升乡村文化内涵做出积极贡献的企业或个人，均应当给予奖励，同时也要明确不同环节的责任主体，以使各部门根据其职能最大程度地推动农居点整理的建设。

2.2建立资金整合投入机制

当前农居点整理资金整合中还存在组织机构不健全、规划冲突、资金使用分散和资金投入交叉重复的问题，使得部分区县，尤其是经济发展较为落后的区县缺乏足够的资金开展农居点整理。

因此，应当加大相关涉农资金的整合力度，重点支持农居点以及农地的整治建设项目；对于整理项目，应当按照统筹城乡社会经济一体化发展的要求，按照“统一提供宅基地、统一基础设施建设、统一配建公共设施、统一整理宅基地、统一推进规模种植”的“五统一”要求，整村推进；同时建立统一的资金整合平台，以县为主进行资金整合，通过搭建资金整合平台可以将来自中央、自治区和部门等各类资金通过项目建设对资金进行有效的整合，整合资金由市财政统一拨付，市新农办、市财政局负责监督、审核。

2.3建立宅基地置换退出机制

目前，上海乡村农户宅基地面积普遍超标，现行法律法规虽然规定“一户一宅”且面积符合规定以外的宅基地均可以收回，但实际操作中真正收回的很少，因此需建立有效的宅基地置换退出机制，逐渐引导超标宅基地退出，使农村土地使用趋于理性化。

2.3.1宅基地置换退出机制理论构建。

宅基地置换退出机制需从3个方面进行建构：宅基地退出的引力机制、推力机制和压力机制。其中引力机制主要指农村居民点整理过程中，建立多元化的农村住房保障体系，切实提高对农村居住保障的层次和水平，或用城镇中可直接进行交易的商品房与宅基地进行置换，或者直接对在城镇中已有住房的农民给予货币补贴，使农民财产显化，农民受到利益驱动，会主动参与到宅基地的置换退出中；推力机制主要是通过农村宅基地整理、置换、复垦工程的实施，推动农户退出宅基地，而农居点整理正是以此为重点；而压力机制的对象主要是针对违法取得或面积超标的农房，通过有偿使用或征收保有阶段的税费，使得持有宅基地的成本高于收益，促使其主动退出宅基地。

2.3.2宅基地置换退出机制具体形式

2.3.2.1近郊区县。近郊区县的宅基地置换退出机制以外冈镇项目为典型代表。其核心为通过用集镇中的产权房与农民的农宅进行置换，显化农民财产，提供激励。

其运作模式如下：首先，对农民宅基地及房屋面积进行确权。确权过程中对应当拆除而未拆除的房屋、违章建筑、超过批准期限的临时建筑以及擅自进行房屋及其附属物新建、改建扩建的部分不计入建筑面积，也不予补偿，而对合法的房屋及宅基地颁发房地产权证和农村宅基地使用证。其次，根据房产证和宅基地使用证登记的面积，对农宅的房价评估，对农民进行拆迁补偿。最后，由农民出资外加政府补贴的方式，让农民在集镇中的安置地块购买产权房。置换后农民的房屋由不能流转的小产权房变为可以直接上市流转的产权房，且一般农民都可以得到2套房的补偿，使农民的财产得到极大显化，有助于在近郊区县的推动。

2.3.2.2远郊区县。远郊区县的宅基地置换退出机制以庄行镇项目为典型代表。其核心为通过政府出资补贴，帮助农民集中规划建新宅，改善农民生活环境，提高用地效率。

该模式的运用主要是政府主导规划、出资，对农居点进行拆旧建新，政府在拆旧建新过程中对以下情况给予农民补助：一是拆老屋补助；二是每户村庄改造补助；三是农业户籍人口补助，按人头计算；四是建新房差价补偿，按面积计算。据估算，该地区平均新造1幢房子建设费20万元，农民仅需出资3万元。通过政府出资拆旧建新，引导原有分散老旧宅基地置换退出，改善了乡村生活环境，同时提高了用地效率。

2.4建立农地产权流动机制

除通过政府直接参与推动宅基地的置换与退出外，也可通过农地产权流动机制的建立，利用市场机制引导农村宅基地有序退出。但我国集体土地流转制度不健全，因此，从以下几方面建立农地产权流动机制。

首先，农地产权流动必须以确权登记为基础。按照“一户一宅、法定面积”的原则严格核定农户法定宅基地面積并核发相关产权证书，同时坚持法律化、程序化的宅基地确权登记制度，进行统一登记、统一丈量、统一核实审查、统一发证、统一清理，并对房屋所有权和宅基地使用权统一登记。其次，明确农地产权流转主体的权利与义务。农民的初始宅基地是以无偿划拨方式取得的，带有很强的集体成员福利性质，因此，必须明确每户只能享受一次具有福利性质的宅基地，农民转让宅基地后，户内人口不得再申请宅基地（包括加入他人户籍申请宅基地）。同时明确规定，农民无其他固定住处的，不得转让宅基地。第三，农村宅基地使用权流转可与居民点整理建设结合，因为农居点整理涉及大量农宅的拆迁归并与集中，因此可为农地产权流转提供很好的契机。第四，要切实抓好农村产权交易流转平台和中介组织建设。在农村产权制度改革中，应切实抓好土地流转平台和中介组织的建设，规范土地流转秩序，最大限度地保护农民的合法权益。

2.5创新投融资机制

资金平衡是农居点整理项目的难点，创新投融资机制是保证农居点整理可持续的重要手段。

投资主体多元化是创新投融资机制的关键。在政府主导推动下，逐步引入市场主体参与到农居点整理建设中，例如在快速城镇化地区整理的模式中，城镇中一定比例的整理安置房建设可以作为房地产开发商取得其他项目的附加条件，从而将房地产开发商纳入到农居点整理的体系中。在公共基础设施建设的投资上，可以采用BOT或PPP等融资模式，充分吸收社会资金，推动农居点整理建设。还可以通过税收优惠、财政补助、贴息、以物代资、先建后补、奖补结合等手段，充分调动农民群众参与农居点整理建设的积极性。

2.6健全监督机制和管理制度

监督管理机制的健全主要从2个方面展开：一是要加强对农居点整理实施过程的监督与管理。一方面通过建立明確的监督考核机制，自上而下的由上级主管机关进行监督管理；同时项目整个实施过程应公开透明，接受公众监督。国外土地整理实施过程中会设立专门的土地整理法庭，上海市农居点整理可以借鉴类似观念，设立专门机构接受公众对整治相关问题的投诉或意见，并进行处理。另一方面应当结合整理的目标体系，建立整理的评价体系，对项目的目标达成度进行评价，并进行公示，接受公众检验。二是要加强农居点整理的资金管理，加强农居点整理专项资金的核算。各基层需要贯彻落实财会制度，加强对资金的预算核算工作，严格执行资金支付标准。加强对资金的监督管理能够有效地规范专项资金的使用环境，确保投融资的资金切实用在实处。

2.7建立全程公众参与机制

农居点整理应当建立事先、事中和事后的全程公众参与机制。

2.7.1事先公众参与。

事先公众参与制度主要从两个方面建设，首先，应当以农民意愿为项目施行的必要条件。上海市目前已进行的宅基地置换项目基本都是在农民自愿的基础上进行的，较好地尊重了农民的意愿，不过也有其不足之处，如目前农民主动参与农居点整治项目较少，农民自愿主要是通过高额补偿得来的，已实施项目大多难以达到资金平衡，总体来说是不可持续的。

其次，农居点整理项目实施前，应当对农民进行适当的培训。培训应当主要就农居点整理的目的、整理过程中农民的权利与义务进行普及与宣传，鼓励农民合理表达诉求，同时也对整个整理项目有全局性的把握，有利于农民积极主动参与到整理当中。台湾农村社区整理通过培训提高了农民的参与程度，并且节约了整理的成本，部分村庄甚至提出无需政府投资，而要奉行“简”的哲学理念。可见，事先培训的制度对于整理具有重要意义。

2.7.2事中公众参与。

事中公众参与主要是项目具体规划选址、实施建设以及公共服务设施、休闲娱乐设施的提供和布局等问题的决策过程应当民主化。应当成立包含村委会领导、村民代表以及相关各部分成员的农居点整理委员会，对整理过程中较为重大的决策进行商议，充分吸取各方建议，以减小项目实施阻力，提高实施的成功率。

2.7.3事后公众参与。

事后公众参与主要是在对整理项目最终评价时，将农民满意度作为重要的考核标准，用于衡量项目本身的成功与否，同时为后期项目的开展提供借鉴意义。

2.8示范村建设扶持政策

在不同农居点整理类型区域中，分别重点打造具有代表性的示范村，对未实行农居点整理的区域形成示范效应，带动其村民主动参与农居点整理。

示范村建设一是要确定合理的建设时序与数量。例如浦东新区农居点整治需求迫切，则亟需在该区域打造适合于快速城镇化地区的农居点整理模式；另外金山区、奉贤区、青浦区和崇明县等区县经济较为落后，需要通过政策重点扶持，建立打造示范村，调动农民参与积极性。二是在方式上，应适当给予示范村建设政策倾斜与优惠，优先安排建设用地指标，大力激励村庄和宅基地整理复垦。要简化审批手续，降低相关规费。支持农民通过宅基地有偿退出、宅基地跨村跨镇置换、宅基地置换城镇住房等途径，实现向城镇集聚。三是政策创新可以与示范村相结合，形成试点，例如可以在示范村推进农地产权流动机制，在整理实施过程中可以通过建立整理委员会，以切实保护农民实际利益为重点，充分满足农民诉求，从而对周边农村产生示范效應。

2.9推动多元文化创新

农居点整理建设要融入上海乡村资源、历史文化和特色产业，更好地体现乡村的独特魅力和持久吸引力。

乡村旅游产品开发要兼具观光与体验的特点，其中观光模式是观赏田园景观、观看民俗风情文化表演、参观手工艺品、农产品、农具展览等观赏性活动为主的乡村旅游，而体验模式指游客亲自从事各种农事活动，或深入农村家庭体验家庭生活文化，或亲自参加某种手工艺品制作，或参加各种民俗风情文化活动的乡村旅游模式。通过观光来吸引顾客，通过体验来留住顾客，而农居点建设通过与自然山水形成有机结合或者以传统农宅的形式出现，既作为乡村旅游观光的对象，同时也为游客提供食宿，是乡村旅游开发的重要环节。可以在社区内部或者几个毗邻社区，通过举办农产品节、传统工艺节、地方曲艺节、特色饮食节、特产节等，评选各种产品。目前已形成颇具特色规模的如奉贤区庄行镇“伏羊节”、南汇桃花节等已吸引上海市区甚至周边省市的旅游，带动了当地经济的发展。

3结语

农村居民点用地作为城乡土地利用的重要组成部分，其综合整治过程涉及农村发展与城市开发两大板块，通过农村居民点整治，不仅能够调整土地利用结构，优化城乡资源配置，更有助于促进上海市城乡基本公共服务均等化，推动美丽乡村建设。上海市应鼓励多种模式推进，以中心村、生态村整治为重点，以点带面，稳步推进农村居民点整治，从农村实际出发，采取多种模式进行整治[6-7]，促进城乡统筹发展。

安徽农业科学2017年

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