不动产登记机构整合后的思考及建议

陈烨

自2014年全国启动不动产统一登记制度改革以来，到目前为止，全国不动产登记职责机构整合基本完成，各地已开始由一个不动产登记机构颁发不动产权证书，不动产统一登记迈出了实质性的步伐。然而，不动产登记机构整合后在有些城市并没有实现简化环节、便民利民的目的，各类不动产还没有实现有效的统一登记，需要引起有关部门重视和注意。

一、不动产登记机构设置现状

中央层面。2013年11月20日，国务院第31次常务会议明确，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。2014年5月7日，国土资源部办公厅下发《关于在地籍管理司加挂不动产登记局牌子的通知》，明确在国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子，承担指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作的职责。根据中央要求，住建部负责制定房屋交易政策，协同国土资源部指导房屋登记工作；农业部、林业局、海洋局等部门协同国土资源部指导相应的不动产登记工作。

地方层面。各省、自治区也基本上按照中央的模式在国土资源厅设立不动产登记机构指导监督全省、全区土地登记、房屋登记、林地登记、海域登记等不动产登记工作。全国市（地、州、盟）、县（市、区、旗）不动产登记机构的设置有三种模式：

一是国土资源主管部门内设不动产登记机构或者在相关内设机构加挂不动产登记机构牌子。将分散各部门的土地、房屋、林地、草原、海域登记职责整合，统一交由国土资源部门承担，房屋交易职能仍由房屋管理部门承担，采取“交易登记分离”的模式。全国绝大多数城市采取的是这种模式。

二是设立独立的不动产登记机构，将土地、房屋、草原、林地、海域等不动产登记职责都整合到不动产登记机构，房屋交易管理职责也整合到不动产登记部门，实行“登记+交易”一体化模式。采取这种模式的如福州、常州，福州市不动产登记和交易中心、常州市不动产登记交易中心都属于市政府直属事业单位，房屋交易和登记职能都统归不动产登记和交易中心承担。这种模式大大简化了办证环节，真正实现了统一高效、便民利民。

三是在房地合一的基础上整合林地登记、草原登记、海域登记职能，在国土房管部门设立不动产统一登记机构，实行“房地合一”模式。比如：广州、厦门、深圳、重庆、天津、青岛、武汉东湖新技术开发区等地在不动产统一登记制度改革前，已实现房屋、土地统一登记。不动产统一登记制度改革后，又继续整合林地、草原、海域登记职能，将隶属于国土房管部门的原房地合一的登记机构调整为不动产登记机构。这种模式也简化了办证环节，实现了统一高效、便民利民。

二、不动产登记机构整合后出现的情况

1.绝大多数城市房屋交易登记并没有实现简化环节、便民利民

不动产统一登记制度改革前，在房屋、土地登记分离的模式下，办理房产转让手续，先要在房屋登记部门办理房屋登记，取得房屋所有权证后，然后再到土地登记部门办理土地使用证。不动产统一登记后，在全国绝大多数城市“交易登记分离”的模式下，办理房产转让手续，还是要先到房屋管理部门办理房屋交易手续，取得《交易告知书》，再凭《交易告知书》到不动产登记部门办理不动产登记。程序并没有简化、资料也没有减少。

2.林地、草原、海域等登记与房屋登记没有实现有效统一

在不动产登记机构整合的过程中，有的地方只是将房屋、土地登记职责进行了整合，暂时还未整合林地、草原、海域等登记职责，仅仅实现了房屋土地的统一登记。即使有的地方整合后的不动产登记机构职责包括了林地、草原、海域登记职责，但在窗口设置上仍单独设置，没有与房屋交易登记窗口连通，并没有实现统一。此外，人民群众、社会各界谈论不动产统一登记时，关注更多的也是房屋、土地的统一登记。

三、原因分析

不动产登记机构整合后出现上述两个问题，主要原因额以下几个方面。

1.顶层设计不完善，房屋交易和登记被拆分

计划经济时代，我国的房屋交易被政府监管，房屋交易带有浓厚的行政审批色彩。住房制度改革后，随着市场经济的建立，房屋交易实行平等自愿原则，政府不能强行干涉，政府只在宏观层面对房地产市场进行调控。因此，在我国房屋登记实务中一直存在交易和登记两个环节，但因两项职能同属房屋行政管理部门，并没有形成“交易”和“登记”分离的局面。房屋登记推行的是房屋交易监管與权属登记一体化管理，实行“一个窗口受理收件、一个窗口发证、一站式服务”，形成了交易与登记两项业务相互融合、密不可分的局面，房屋交易相关职责嵌入房屋登记流程。

不动产登记机构整合过程中，房屋登记被整合到国土部门，而房屋交易监管仍由房屋行政管理部门负责。为此，国土资源部和住建部联合下发“做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接”的文件，强调“房屋登记等不动产登记职责将统一整合到不动产登记机构，房屋交易管理职责继续由房产管理部门承担。”办理办理房产转让手续，要先到房屋管理部门办理房屋交易手续，取得《交易告知书》，再凭《交易告知书》到不动产登记部门办理不动产登记。房屋交易和登记一体化被打破，交易和登记被拆分。办证环节和原来一样多，办证时间长资料也未减少。

2.没有充分认识到各类不动产的不同

房屋物权属于普通物权，林地、草原、海域物权属于特别法上的物权，林地、草原、海域物权的设立、变动相比房屋物权的设立、变动，要受到严格的行政监管，往往要取得相应的行政审批手续才能办理林地、草原、海域物权的设立、变动登记，行政审批是登记的前置程序。

此外，林木林地的登记、海域使用权的登记、土地承包经营权的登记和房屋、土地的登记在登记客体、需要记载的客体自然属性、登记要件、登记内容上是有很大不同的，各有各的专业性。如：林权需要对森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据进行登记，而房屋所有权需要对房屋坐落、建筑面积、规划用途、房屋结构等进行登记，两者需要登记的内容在很大程度上是不同的。数学上有一个运算规律叫合并同类项，只有要素相同的项才可以合并。将林木、海域等不动产与房屋、土地统一登记到一个登记簿是不适宜的，现行公布的《不动产权证书》和《不动产登记证明》在记载内容上只将原房屋所有权证和土地使用证的记载内容进行了整合，而没有过多的吸纳林权证、海域使用权证等记载的内容。因此，林地、草原、海域等登记与房屋登记没有实现有效统一。

3.没有认识到不动产分散登记弊端的根源

有的专家学者在谈到不动产统一登记时，言必称其他国家和地区的不动产都是统一登记。然而有的专家学者在对其他国家和地区的不动产登记研究时，没有全面考察其他国家和地区不动产统一登记的范围。据相关资料显示，德国的部分州对森林实行独立登记，并没有和房屋、土地统一登记。我国台湾地区，林地也没有和房屋、土地统一登记。因此，笔者认为，真正给群众带来不方便的其实是房屋和土地分别登记带来的不便，二者分别登记是产生不动产登记弊端的根源。一些学者将房屋和土地分离登记产生的问题无限扩大到其他不动产，有以偏概全之嫌。试问哪个人会同时拥有房屋所有权、林地使用权、海域使用权、捕捞权、采矿权等不动产权利？哪个人会同时办理这些权利的登记？有的人可能一生都不会与林业部门、农业部门、海洋管理部门接触。如果认为不动产分散登记不方便就应将所有的不动产统一登记，按照这种思维，为了方便是不是所有的动产登记也应统一到一个部门登记？因此，笔者认为不动产登记机构整合出现上述两个问题根本原因是没有认识到不动产分散登记弊端的根源，我国的不动产统一登记最根本的是要解决房屋和土地分别登记的问题，将房屋和土地统一到一个部门登记。

四、对策和建议

1.破除部门利益，继续深化改革

目前，全国大多数城市虽然房屋和土地登记形式上实现了统一登记，但因房屋交易和登记被拆分，房屋交易职能由房管部门承担，房屋登记由设立在国土部门的不动产登记机构负责，实质上并未统一。笔者认为，为实现真正的统一登记，必须将房屋交易和登记职能进行整合，可以采取福州、常州的做法，设立独立的不动产登记机构，将房屋交易管理职责也整合到不动产登记机构；或者采取广州、厦门、深圳、重庆、天津、青岛、武汉东湖新技术开发区等“房地合一”的模式，将房管局和土地局合并，成立国土资源和房屋管理局或房地产管理局。

2.完善和加強林地、草原、海域登记

房屋物权属于普通物权，主要受私法调整；林地、草原、海域物权属于特别法上的物权，受公法影响较大。因此，基于林地、草原、海域物权的设立、变动、灭失受公法严格监控的要求，以及对森林、草原、海洋等自然资源加强保护的趋势要求，不宜强求将林地、草原、海域物权登记和房屋登记整合到一起。对于林地、草原、海域登记职能没有整合到不动产登记机构的，建议仍由相关行政管理部门负责林地、草原、海域登记；对于已经将林地、草原、海域登记职能整合到不动产登记机构的，建议国土资源部对现有不动产登记簿以及《不动产权证书》和《不动产登记证明》进行调整以适应林地、草原、海域登记要求。可借鉴德国、日本单设森林登记簿的做法，在不动产登记簿中单设林权、海域使用权登记簿。

陈品禄/责任编辑