供给侧结构性改革视角下的土地整治制度创新初探

项晓敏，金晓斌，2，王温鑫，黄贤金，周寅康，2

（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210023；2.南京大学自然资源研究中心，江苏 南京210023）

供给侧结构性改革视角下的土地整治制度创新初探

项晓敏1，金晓斌1，2，王温鑫1，黄贤金1，周寅康1，2

（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210023；2.南京大学自然资源研究中心，江苏 南京210023）

研究目的：探讨供给侧结构性改革下土地整治的基本内涵、转型方向及其制度构建。研究方法：文献综述、系统分析。研究结果：（1）土地整治的功能与转型期社会经济发展的需求具有高度一致性，供给侧结构性改革可从制度层面为土地整治转型提供重要思路；（2）土地整治在资金融合、公众参与、资源利用、要素整合、全域规划和动态监管等方面存在明显短板，有效的制度供给是支持土地整治转型的根本途径。研究结论：（1）土地整治的本质是以资源利用效率为落脚点，通过人地关系转型，满足区域协调发展的多层次需求，增加区域整体福利；（2）以“需求评估—规划引导—权益保障—融资共建—标杆管理—科技服务”为一体，联动、协调的区域土地综合整治制度体系，可为新时期土地整治转型提供理论参考。

土地整治；供给侧结构性改革；制度重构；协调发展；资源要素

1 引言

伴随国民经济和社会发展“新常态”的到来，中国社会经济转型步入各类矛盾日益突出、深化改革攻坚克难的关键时期[1]。一方面，中国经济发展正面临“中等收入陷阱”挑战，人口红利持续下降、土地开发空间收窄、资本投入无序低效等问题造成社会总供给成本高[2]，而单纯依托需求侧发力的传统经济增长模式存在供需错配、生产失衡等内生障碍；另一方面，在城乡“二元”发展结构下，以强调城市化为主的发展路径，引发耕地过度非农化、生态环境恶化、城乡差距扩大化等现实问题，致使经济增长的资源环境约束更为紧张。“供给侧结构性改革”作为党中央、国务院的重大战略部署应运出台，成为新时期推动中国经济持续增长的重要顶层设计[3]。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、《全国农业现代化规划（2016—2020年）》、《国土资源“十三五”规划纲要》等一系列国家规划及政策，明确了供给侧结构性改革的战略定位与总体要求，为深化城市、农业、土地等领域的改革实践提供了制度基础。同时，学术界围绕供给侧结构性改革的提出背景[4]、理论依据[5]、内涵体系[6]以及策略路径[7]等进行了积极探讨。土地作为一切经济活动的空间载体和基础要素，是宏观供给侧结构性改革的核心内容和关键着力点[8]。现有研究多偏重宏观经济供给侧论证，针对土地领域供给侧结构性改革的研究相对较少[8-9]，且多从助推产业转型、化解房地产库存等单一目标出发，分析土地领域的制度供给创新，缺乏从区域协调发展的高度，以破解资源环境紧约束为重点，对土地供给侧结构性改革的现实矛盾和可行路径进行系统分析。

土地整治作为优化土地利用结构、提高土地利用效率的一项政策工具，在保障国家粮食安全、城乡统筹发展、推进生态文明建设中发挥着重要作用[10]。随着经济发展方式转变，国家战略格局的调整变革赋予了土地整治新的历史使命[11]，《全国土地整治规划（2016—2020年）》要求土地整治应坚持5大发展理念，以提升粮食产能为目标，以促进城乡统筹发展为导向，加快土地利用转型，落实藏粮于地与节约优先战略。可见，在全面深化供给侧结构性改革的基调下，土地整治需更多承担稳发展、调结构、促改革、惠民生的时代责任[11]，这无疑要求土地整治在思想、理念、目标上升级重塑。鉴于此，本文以促进区域协调发展为出发点，以供给侧结构性改革为切入视角，梳理转型期中国土地整治面临的现实需求和关键问题，探讨土地整治的基本内涵、转型方向及其制度构建，以期为新时期土地整治实践及其机制创新提供参考。

2 供给侧结构性改革视角下的土地整治内涵重构

理清供给侧结构性改革与土地整治的内在联系是避免土地整治转型简单照搬经济领域“三去一降一补” 5大任务实现路径的重要前提。土地整治与供给侧结构性改革的内在联系应具有更丰富的外延，即如何以土地整治为平台，破解区域发展中的人、地、资本等要素配置的结构性矛盾，满足区域协调发展的多元目标需求。如图1所示，一方面，供给侧结构性改革的政策背景根源于中国传统经济增长模式所带来的现实不足[3]，集中表现为城乡的非均衡发展，聚焦为“三农问题”；另一方面，土地整治是统筹城乡发展的主要抓手，是供给侧结构性改革下统筹区域协调发展的有效结合点。因此，土地整治能否通过制度改革和技术创新，以促进区域土地利用效率、劳动要素质量和资本边际报酬的提高，是其“三去一降一补”落实与否以及“价值”释放高低的基础。

在供给侧视角下，土地整治的本质是以资源利用效率为落脚点，通过人地关系转型，满足区域协调发展的多层次需求；土地整治的功能是以政府主导供给为主，通过治理结构的创新，满足区域各利益主体的核心需求。由此，土地整治的内涵可定义为：在确定权籍的时空区域范围内[12]，针对土地利用现状与社会经济发展对土地需求的矛盾所在，以区域综合整治为平台，以土地利用调控为基本手段，以要素优化配置为重要方式，以“三生空间优化”为功能载体，以制度机制创新为核心动力，满足区域内公众对生产发展、生活提升、生态保护的诉求，支撑区域协调发展的系统性活动。

图1 土地整治与供给侧结构性改革的内在联系Fig.1 The interlink between land consolidation and supply-side structural reform

（1）逻辑定位。厘清土地整治的理论逻辑是明确新时期土地整治功能及其要素结构的前提。综观国内外已有研究，对土地整治的功能定位基本一致，即调整不合理的土地利用和空间组织关系，提高土地利用效率，实现土地要素与其他生产要素的合理匹配[10]。资源利用效率是土地整治的逻辑起点，是资源有效配置所实现的帕累托最优状态。资源利用效率具有配置效率和生产效率两重含义[13]，要求土地整治在资源配置中协调好不同地类、不同空间、不同要素的需求关系，实现整体效益的最大化。土地利用格局是人类活动驱动下土地在不同用途和需求中多宜性和限制性的竞争结果，反映了人类对土地需求的冲突性。“人”具有自然和社会双重属性[14]，不仅是土地资源利用的主人，也是保障资源利用效率的主体要素。人地关系转型则是土地整治的逻辑演绎。因此，新时期土地整治不仅要优化人与土地的直接关系（即区域经济社会要素与土地资源的配置和互动关系），更要协调好由此引起的人与人之间的土地利益关系[14-15]。土地整治是实现区域功能的有效途径和工具[10]，促进城乡协调发展是转型期土地整治的逻辑向度。城乡协调发展具有强烈的现实性和高度的概括性，是土地整治“核心功能”和“叠加功能”[16]有序实现的统筹目标。

（2）价值定位。价值定位是了解利益相关主体的需求，确定如何提供响应各主体独特偏好的产品与服务的筹划[17]。正确的价值定位是土地整治有效供给的支点，也是整治模式创新的基础。土地整治作为一项长期性、基础性的民生工程，也是一项战略性公共物品的供给工程。公共物品属性是土地整治供给的价值起点，供给需求均衡是土地整治的价值向度。土地整治通过工程、权属调整等综合措施，为整治区内的公众提供更为完善的土地利用、农业基础设施、生产生活条件和配套设施，旨在增加区域整体福利[18]。但就各级政府而言，土地整治具有多重政策目标取向，单纯依赖政府主导“自上而下”的运行模式，缺乏有效的社会响应和沟通机制，使得参与主体的价值取向之间存在错位，导致土地整治供给初衷与现实际遇之间的矛盾。而合理的公共产品供给机制是调整土地整治供给适应区域发展需求及其变化的制度保障，其有赖于土地整治治理结构的创新[18-19]。因此，根据不同区域土地整治的特点，围绕各参与主体的利益均衡点，构建土地整治公众参与平台，强化政府引导、市场配置、公众参与的“上下结合”，创新土地整治运行模式以保障土地整治的有效供给。

（3）路径定位。通过土地整治促进土地利用转型、要素配置优化以及功能空间重构，是保障土地整治供给适应区域协调发展需求及其变化的可行路径。其中，促进土地利用转型是土地整治实现有效供给的起点。土地利用转型不仅涉及土地在多宜用途及地域空间上的权衡与优化，也涉及要素投入与流通过程中的流转增值及权益保障[14，20]，这对土地整治的对象、内容和目标提出了新的要求。即土地整治的对象不应禁锢于耕地、建设用地等单个要素，应推进“田、水、路、林、山、村、城”等多要素的综合整治；土地整治的内容不应局限于土地平整、农田水利等工程建设活动，应加强土地权属关系的调整和土地利用方式的组织；土地整治的目标不应束缚于耕地资源保护，应重视对地域空间结构的整合与功能的优化。功能空间重构是土地整治促进区域协调发展的“终端”路径，要求土地整治应是城乡生产要素整合与再配置的过程。即以“三生空间”为承载，以土地要素为纽带，以土地整治为平台，通过有效的制度供给，推动人、地、资金、产业、技术等各类要素向有利于土地利用转型的方向有序流动，实现城乡之间多要素的整合与重组，促进区域的协调发展。

3 供给侧结构性改革视角下的土地整治关键问题分析

3.1 土地整治系统的要素构成

土地整治是一个由整治主体、整治对象、整治目标和整治环境等多要素交互作用构成的复杂系统，要素的组合形态和结构状况，决定了土地整治的功能属性和供给效率。其中，整治主体、整治对象和整治目标是土地整治供给的关键要素，而制度、资金、意愿和技术等构成了土地整治供给的影响环境。以整治环境为纽带，联结整治主体、整治对象和整治目标等关键要素，构建不同的整治模式，实现土地整治供给对“利益主体—资源要素—功能空间”等多维需求的互动、协调和反馈体系。

（1）整治主体是指在土地整治的运行和实施管理过程中，能够影响土地整治目标实现或者受土地整治决策和行为所影响的参与主体，主要包括各级政府（部门）、农村集体经济组织、农户和企业。土地整治的参与主体亦是土地整治的受益者，根据利益相关者理论，各主体差异化的价值取向使得土地整治过程的治理性特征日益凸显，集中表现为整治需求的层次性和政策制定的博弈性[18-19]。同时，土地整治的公共属性和基层治理决定了土地整治的“提供”与“生产”应实现分离，即由政府主导供给，企业、集体经济组织或具备规模生产能力的农户等多元经营主体共同参与“生产”，以落实治理理论强调的“多元复合共治”。因此，政府作用、市场机制与公众参与这三方动力在土地整治过程中的有效衔接，在于实现政府供给与各方需求之间的均衡，也在于有效拓宽土地整治的融资渠道及引入社会资本的共投共建。

（2）整治对象是指在利用过程中存在限制性要素，已经不适应当前社会经济发展的土地或目前利用基本合理，但存在潜在不利要素的土地[10]。就待整治的土地类型而言，可分为农用地、城乡建设用地和其他未利用土地三大类。土地具有资源、资产与资本（要素）的综合属性，在土地利用形态上表现为显性形态和隐性形态，涵盖数量、结构、质量、产权、经营方式、投入和产出等多重利用属性[20]。区域土地利用形态的演变反映了社会经济发展对土地的需求变化，而整治对象即是利用现状与目标需求之间的矛盾体。作为协调这一冲突的重要举措，根据资源优化配置理论，土地整治应强化对整治对象再组织和再优化过程的系统性，即一方面立足区域异质性，通过资源环境诊断、需求结构调查等手段，明确整治对象在区域发展中的需求定位及其现状冲突；另一方面依托空间作用机制，通过土地载体的数量调整、结构优化、质量提升、权属管理和利用增效，推动人口、资金等要素的有效集聚与扩散。

（3）整治目标是土地整治使命和功能的具体化，反映了特定发展阶段下土地整治的价值取向和行为准则。随着中国土地整治进入4.0发展阶段，为疏解高度紧张而又敏感的人地矛盾、城乡矛盾和区域矛盾，土地整治的目标任务和战略重点日趋多元化和综合化。人地关系权籍地域时空[12，15]为人类社会经济活动提供了资源载体，也是各类矛盾的演化“容器”。受经济发展阶段和非主流价值理性影响，土地整治的现实目标往往偏离初衷，给区域协调发展带来负面影响。因此，以人地协调为引导，立足生产、生活、生态三重空间重构的需求对土地整治的多元目标进行重置和具化，可为土地整治助推区域协调发展提供有力的空间导向。于此基础上，围绕“三生空间”的功能定位及其时空特征，确定与之相适应的土地整治类型、整治重点和运作模式，保障整治行为供给与实际需求的有效匹配。

3.2 基于区域协调发展的土地整治供给矛盾

作为实现区域协调发展的突破口和新平台，农村土地整治是检视土地整治供给与区域协调发展需求是否匹配的重要“窗口”。城乡地域协调发展对土地整治的供给需求在于综合土地利用转型、资源要素调控及其“三生”空间重构等供给路径，最终实现农民、农业、农村以及城乡关系的“四重”转型。基于整治要素解析，当前整治供给侧的矛盾及其障碍主要表现在以下方面（图2）：

（1）整治主体错配所反映的资金融合短板和公众参与短板。当前土地整治“自上而下”政府主导的运作机制，存在市场引入缺失、农民参与脱节、集体组织弱化、部门联动低效等特点，在实践中暴露出交易成本较高、利益纠纷频发等弊病[10，18]。一方面，农民是土地整治的服务对象和终极受益者，但由于农民利益诉求分散、土地权属调整不当以及政府行为约束失范等原因[21-22]，农民在土地整治的需求表达、过程参与、收益分配等方面上均处于弱势地位。农民参与积极性低、组织化程度弱且缺乏相应的制度保障等现实障碍，导致土地整治中农民的无序参与、土地整治供给与农民实际需求难以对接、土地权属冲突等系列问题，弱化了土地整治改善公共福利的效用。另一方面，土地整治投资主体和资金来源的单一性，不利于市场机制的引入与社会资金的有效利用，造成整治资金短缺、资源利用低效、利益分配不均等普遍问题。转型期，承接多项国家战略的土地整治，既缺少中央专项资金扶持，地方政府又无积极性进行稳定财源的筹措，增加了层层加码的“十三五”整治规划落实的难度。

（2）整治对象错配所反映的资源利用短板和要素整合短板。顺应工业化、城镇化进程中产业结构调整、城乡人口流动和各类资源要素重组的趋势，以土地利用转型倒逼区域发展转型迫在眉睫。而当前工具理性主导下的土地整治[16]，作为解决土地利用问题的“突然”途径，囿于土地本身，在整治理念、整治对象等方面已难以满足人地关系调控下对土地整治“应然状态”的整体要求。在整治过程中，往往存在耕地提质不足、农宅退出无序、生态用地破坏、设施配套滞后、经营管理乏力等突出问题，资源利用和要素整合效率低下，难以支撑农业现代化和美丽乡村建设。一方面，强调“标准化”的项目整治，轻视产业经营和生态共生，致使农地细碎化、基础设施不配套和土地粗放利用问题严重。加之农地产权制度缺陷，耕地并未有效摆脱小农式的分散土地经营模式[22-23]；另一方面，过度追求“粮食生产”的整治，轻视地力建设、生态修复和良法种植，引发优质耕地过度利用、生态环境破坏、水土污染加重等多重潜在风险。此外，建设用地整治在制度机制方面尚不健全[21]，土地整治易变相为“卖地工程”和“上楼工程”，侵害农民利益的同时，造成农村生产要素的流失，不利于扭转“人减地增”、“外扩内空”的用地态势。

图2 基于区域协调发展的土地整治供给矛盾诊断Fig.2 The supply contradiction diagnosis of land consolidation based on the regional coordinated development

（3）整治目标错配所反映的全域规划短板和动态监管短板。“三生空间”重构是土地整治供给满足区域内公众对生产发展、生活提升和生态保护诉求的根本路径。现阶段，土地整治在规划、建设和管理中缺乏前瞻性和协调性的战略引导[10，14]，“同质同化”的整治模式未能充分考虑地域功能的差异性及其时间变异性，难以适应转型期“三生空间”重构的需求变化。整治类型单一、空间重构混乱、公共服务倒挂以及后期管护欠缺是“三生空间”重构中的主要问题。一方面，当前土地整治规划存在目标定位偏低、范畴相对狭隘等通病[24]，固化于“项目承载”思维，偏重农用地整治，综合整治和全域规划相对不足，生态整治规划谋而未动[25]；另一方面，土地整治在建设和管理过程中，缺乏坚实的技术体系支撑和完善的运行机制保障，尤其缺乏生态整治技术和建后管护长效机制[26]，导致生产空间无序低效、农居建设“贪大求洋”、生态空间割裂萎缩等突出问题。农村“三生空间”的无序发展，不利于缩小城乡间的“剪刀差”，加之长期土地整治对城乡要素激活机制的缺失，难以支撑城乡公共服务“等值化”的目标实现。

4 供给侧结构性改革视角下的土地整治制度创新

以转型期区域协调发展对土地整治的需求为导向，围绕“土地利用转型—要素调控优化—功能空间重构”的发展主线，结合供给侧“激活市场—激活主体—激活要素”的发展诉求，从人地关系调控入手，通过制度完善、机制创新、政策配套等方式，构建“需求评估—规划引导—权益保障—融资共建—标杆管理—科技服务”为一体、联动、协调的区域土地综合整治制度体系框架（图3）。

（1）多维度需求评估体系。构建以“资源环境诊断机制”为前提、以“社会利益表达机制”为保障、以“社会需求识别机制”为核心的土地整治多维度需求评估体系。①完善资源环境诊断机制。针对“同质同化”整治模式所带来的的供需错配问题，一方面应围绕区域协调发展对土地整治的实际需求，强化土地整治基础调查，识别本区域土地整治的障碍性要素；另一方面，应结合自然资源资产产权制度改革的需求[27-28]，积极推进土地整治资源环境的效应评判与监测预警，为土地整治规划和模式优选提供基础依据。②健全公众利益表达机制。针对公众诉求表达不畅所带来的“高交易成本”问题，推进土地整治法治建设，创新集中、深入、定期、互动的公众利益表达形式，培育基层社会组织，重视农村精英力量，加强社会协商与民主监督，引导公众以理性合法的方式进行诉求。③构建社会需求识别机制。针对千差万别的利益诉求所带来的“最后一公里”难题[19]，建立多区域层次、多主体层次的土地整治需求评估制度, 从需求的合法性、重要性、影响性和迫切性等维度，统筹地方政府、集体、农户以及相关企业的核心需求，提升土地整治供给绩效。

（2）多目标综合规划体系。构建以“国土空间整治规划”为导向、以“高标准基本农田建设规划”为主线，以“低效建设用地整治规划”为关键，以“区域生态整治规划”为基础的土地整治多目标综合规划体系。①推进国土空间综合整治规划。在规划定位上强调全域协同，适应需求差别整治；在规划内容上紧扣问题导向，融合要素优化“三生”。即以国土综合整治规划为抓手，对区域内相关规划进行“高位统筹”和“多规合一”，协同推进各项国家战略目标的落实；立足“人地协调”的价值关怀，以“三生空间优化”为主要目标，以土地利用转型为基本路径，确定各类要素整治的目标、内容、方式以及制度配套。②提升高标准农田建设规划。在规划导向上，树立全面的耕地质量观，把建设生态良田提至首要任务，强化农田多功能复合利用；规划内容上，持续推进耕地质量保护和地力提升行动[26]，提高农业基础设施配套标准，落实高标准农田建设、管护、利用、服务4位一体的长效机制，重点培育新型农业社会化服务体系。③加强低效建设用地整治规划。在规划导向上，以优先补齐发展短板为突破口，以城乡低效建设用地综合整治为破“两难”促“双保”的基础平台[11]；在规划内容上，注重整体政策设计和综合平台搭建，完善城乡建设用地增减挂钩政策，推进节地型新居、公益性基础设施等建设，实施工业用地减量化项目试点。④落实区域生态整治规划。在规划导向上，以“山水林田湖”生命共同体为规划理念，尊重土地整治的的“共生文化”[16]，促进国土生态安全屏障建设；在规划内容上，设置生存线、生态线和保障线作为国土空间整治的基础，加强景观生态型土地整治规划设计，营建区域绿色基础设施，推行生态污染“零容忍制”。

（3）多层次权益保障体系。构建以“土地承包经营权流转”为重点、以“宅基地有偿转让与退出”为关键，以“土地权属管理”为核心，以“户籍与公共福利制度”为保障的土地整治多层次权属保障体系。①创新土地承包经营权流转机制。推进农村集体土地确权登记工作，创造条件让农民依法享有土地流转自主权、土地市场收益权；加强土地流转市场的法制化和规范化建设，创新土地使用权股份化和经营专业化模式，调动农民耕地规模经营和生态良田建设的积极性。②推进宅基地有偿取得与转让机制。出台农村集体建设用地流转与与收益分配办法，盘活集体建设用地使用权和宅基地使用权[27]；探索有偿取得农村闲置建设用地使用权的制度，创新新农村宅基地确权流转市场化模式，鼓励宅基地保障性功能转化为农民工市民化就业安置模式。③健全土地整治权属调整机制。明晰土地权属纠纷调处办法和土地利益分配政策，运用市场化手段实施产权互换，营造公正的权属调整制度环境；推进公众有效参与，完善农地价值评估，构建农户的利益驱动机制[22]，引导其自发进行权属调整及调整后的经营模式创新。④完善城乡户籍与公共福利制度。加速推进户籍制度改革，以及与土地整治相配套的公共福利制度改革，构建城乡均衡的公共服务体系；重点健全农村社会保障体系，加强农民组织化程度和生产技术培训，同步“两区共建”解决农民就业安置问题。

图3 供给侧结构性改革视角下的土地整治制度重构框架Fig.3 The institutional restructuring framework of land consolidation from the perspective of supply-side structural reform

（4）多元融资共建体系。构建以“政府部门统筹共建机制”为基础，以“社会共投共建机制”为核心，以“土地整治财政补偿机制”为保障的土地整治多元融资共建体系。①推进政府部门统筹共建机制。建立国土整治部门统筹平台，解决土地整治主导权多部门分割的问题，强化部门联动，有效整合国土、农业、水务、财政、建委、经委等涉农资金，加强专项资金的使用管理与跟踪审计。②健全社会共投共建机制。明确引导社会资本参与土地整治的政策导向，创新项目融资方式，规范社会资本准入和退出机制，拓宽土地整治资金筹措渠道；确定市场投资主体的责任和利益分配机制，通过“先建后补”、“民办公助”等形式，引导投资主体向有整治需求的新型农业经营主体的“多元化”转变。③构建土地整治财政补偿机制。将新型农业经营主体纳入财政补助的范围，通过授权、参股和补助等方式，激励其根据经营需求实行自我供给；设立耕地保护基金，制定合理的低效建设用地补偿标准、基本农田保护补偿标准、生态保护补偿标准等，理清权属关系，通过财政转移支付等方式，落实利益分配。

（5）弹性标杆管理体系。构建以“典型模式示范机制”为核心，以“后期管护与运营机制”为保障，以“动态监测与评估机制”为支撑，以“公众全面参与机制”为动力的土地整治弹性标杆管理体系。①推行典型整治模式示范机制。制定“项目遴选、精细整治”的地方激励政策，通过资金倾斜、财政补贴、指标置换等方式，促进地方典型模式的培育、试点、示范和推广，助力城乡统筹型、生态良田型、乡村复兴型、景观生态型等土地整治模式的集成与创新。②健全后期管护与运营机制。制定土地整治建后管护与运营办法，由政府统筹安排建后的权属转移、权责分配和监督考核，设置管护专项资金；创新管护模式，培育农民合作协会、专业管护公司等新型主体，在法律框架内积极稳妥地推进多元主体参与下的“建管合一”。③完善动态监测与评估机制。建立监测评估结果与土地整治绩效的挂钩制度，推进土地整治监管向质量、生态和效益监测发展；以土地“大数据”为依托[11]，整合多源异构数据，综合信息化技术手段，实现土地整治全面全程可追溯的监管。④强化公众全面参与机制。对政府、市场、社会三元共治的运行模式进行具体化和制度化，建立集体决策和共同参与制度，加强社会资本及社会组织的培育；构建“线上互动、线下体验”的土地整治传播平台，推进新型组织、智力团队、市民、农民等“被动”主体在整治过程中的“众筹众治”。

（6）科技创新服务体系。构建以“理论文化体系”创新为基础、以“工程技术体系”创新为主体、以“学科人才体系”创新为动力的土地整治科技服务创新体系。①夯实土地整治理论文化体系。通过多门类、多学科的知识融合，重点探究土地整治在土地利用转型、资源要素整合、生态景观建设、社会协同治理等方面的理论创新；强化“生命共同体”理念，建构土地整治的“共生文化”和“软环境”[14，16]，从物质形态、文化认同等多个维度同步提升土地整治的理论厚度和文化韧性。②健全土地整治工程技术体系。重点开展城乡低效建设用地整治技术、生态综合型土地整治技术的研究，着力推进土壤环境修复、农田地力提升、建设用地挖潜、水体污染防控、乡村景观风貌营造等方面的工程配套、装备研发、工艺改进与技术集成，提升现有工程技术标准的能级。③完善土地整治学科人才体系。以土地整治工程技术人员“入典”为契机，以特色工程学科的创建和产学研示范基地的发展为支撑，推进土地整治在专业培育、人才输送、平台建设、合作交流等方面的“系统建设”，为土地整治转型提供智力支持。

5 讨论

土地整治的功能与转型期社会经济发展的需求具有高度的一致性，供给侧结构性改革可从制度层面为土地整治转型提供重要思路，为统筹土地整治与新农村建设、精准扶贫等区域发展战略的协同提供战略落脚点。本文认为，新时期土地整治需将政策机制和模式技术的创新作为核心驱动力，坚持土地整治的价值理性与工具理性的有机统一，以土地利用为基础，以要素整合为核心，以制度供给为保障，加快土地整治市场化和社会化，以搭建统筹区域协调发展的综合战略平台。具体实践中，应牢固“1+N”的整治理念，统筹区域多元发展诉求，在完善现有整治手段的基础上，有机融合新业态、新主体、新技术等要素整合方式，实现从“以地为本”的单一要素整治到“人、地、物”多元要素综合整治的模式转变。

当前，土地整治的转型提档机遇与挑战并存，本文认为以下问题亟待跟进研究：（1）在战略定位上，如何实现土地整治的“高位统筹”和“全域协同”，即如何将土地整治上升至国土综合整治的范畴，重点明晰其在国土空间规划等国家战略体系中的角色与作用，量化其在社会经济发展中的贡献与影响；（2）在转型方向上，如何实现土地整治的“以人为本”和“优化三生”，即如何将土地整治打造为统筹区域协调发展的核心平台，重点探索区域“利益主体—资源要素—功能空间”的“共轭、互生、协调”机理，践行“山水田林湖生命共同体统一整治和管护”，完善以土地制度改革、整治管理创新、规划建设配套、资金技术保障、公众有效参与等为主体的要素与制度供给，创新“土地整治+”的新模式。

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（本文责编：陈美景）

Institutional Innovations of Land Consolidation from the Perspective of Supply-side Structural Reform

XIANG Xiao-min1, JIN Xiao-bin1，2, WANG Wen-xin1, HUANG Xian-jin1, ZHOU Yin-kang1，2
（1. School of Geography and Ocean Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, China; 2. Natural Resources Research Center, Nanjing University, Nanjing 210023, China）

The purpose of this study is to discuss the basic connotation, transition direction and institutional innovations of China’s land consolidation from the perspective of supply-side structural reform. Research methods include literature research and systematic analysis. The results show that 1）the functions of land consolidation are highly consistent with the developmental needs of economic and social transformation in China, and the supply-side structural reform can provide important ideas for land consolidation transformation from the institutional level. 2）There exist obvious shortcomings in many aspects of land consolidation, including the financial integration, public participation, resource utilization, element integration, entire region planning, and dynamic monitor. The effective institutional supply is the fundamental way to support land consolidation transformation. It is concluded that 1）the essence of land consolidation is to meet the multilevel needs of regional coordinated development and to increase the overall regional welfare by coordinating human-landrelationship, the foothold of which is the efficiency of resource utilization. 2）The comprehensive institutional system of land consolidation proposed can provide a theoretical reference for its transformation in the new period, which organically combines demand assessment, planning guidance, rights and interests protection, financing construction, benchmarking management and technology service as a holistic system.

land consolidation; supply-side structural reform; institutional innovations; coordinated development; resource elements

F301.2

A

1001-8158（2017）04-0012-10

10.11994/zgtdkx.20170420.132417

2017-02-07；

2017-03-29

国家科技支撑计划项目（2015BAD06B02） 。

项晓敏（1991-），女，浙江温州人，博士研究生。主要研究方向为土地资源管理。E-mail: xxmnju@163.com

金晓斌（1974-），男，甘肃兰州人，博士，副教授，博士生导师。主要研究方向为土地资源管理。E-mail: jinxb@nju.edu.cn