大学生纪律处分条例的合法性规制

郭子沫　仇阳　颜旭

摘 要 关于大学生纪律处分条例的合法性规制研究，自“田永案”起受到各方关注，相关理论层出不穷。但是笔者在收集并研读了数十所高校的纪律处分条例文本后发现，仍有许多与法律规定相违背，侵害学生合法权益的内容存在。本文总结关于纪律处分条例的相关学理论著，以“内容瑕疵的同质性”和“侵害权利的同类性”为标准，进行分类，探究大学生纪律处分条例适用现状，并从法理学和教育学角度，以学生为本，提出相关合理化建议。

关键词 纪律处分 条例 高校自治 学生权益

基金项目：“江苏省2016年高等学校大学生创新创业训练计划重点项目（项目号 201611117005Z ）。

作者简介：郭子沫、仇阳、颜旭，扬州大学法学院。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.420

随着社会主义法治的日益健全与教育体制改革的不断深化，依法治校逐渐成为我国高等教育体制改革的重要内容。法律赋予高校一定的权力，同时也赋予大学生以权利，如何平衡权力与权利，在保障学生合法权益的基础上尊重高校的自治，成为近年来讨论的热点。

一、大学生纪律处分条例概述

（一）高校纪律处分条例的制定权

《教育大辞典》将校规定义为“由学校制定的学生必须遵守的各项规则的总体”，其目的在于“维护学校教学秩序，保证学校工作顺利进行，培养学生遵守公共道德和集体纪律的习惯”，纪律处分条例作为体现校规性质的核心内容，被视为狭义校规。我国法律对高校纪律处分条例制定权的规定十分有限。《教育法》第二十八条规定：学校及其他教育机构具有一系列的权利，包括按照章程自主管理，组织实施教育教育活动，招收学生或者其他受教育者，对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分，对受教育者颁发相应的学业证书等。《高等教育法》第三十四条规定：高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。上述二者均未明确规定高校具有制定纪律处分条例的权利。目前我国学界普遍认为高校纪律处分条例在本质上属于高校自治的产物，制定纪律处分条例是高校的隐含权利，国家现有的法律法规只是对其进行确认，并非创设。高校对于纪律处分条例制定与实施的高度自治性，是造成高校与学生之间“权益纠纷”的根源之一。

（二）高校与学生的法律关系

合理有效地解决大学生与高校之间的权益纠纷，我们需要厘清高校与大学生之间的法律关系。对此学界存在三种观点：一是纯行政法律关系说，从行政授权的角度出发，认为学校有教育权，并根据高校在学籍管理、学位授予和教育教学方面的明确授权认定高校与学生之间的关系属于行政法律关系。二是纯民事法律关系说，将国家调控的学籍管理、学位授予和招生入学等方面的问题交由合同法规制，提出了“特殊形式的教育消费合同关系”。三是双重法律关系说，其是在否定上述两种学说的基础上提出来的，但未能对行政法律关系和民事法律关系作出明确的界定与区分。

高校享有行政权、内部事务管理权和学术自由权；作为民事主体，也享有广泛的民事权利。其中，高校在行使行政权时，与作为行政相对人的学生之间形成的是行政法律关系，除此之外的其他法律关系，交由民法来调整。高校作为民事主体，与学生之间形成的民事法律关系主要有三种：合同法律关系、侵权法律关系与物权法律关系。高校作为行政主体，其与作为行政相对人的学生之间所形成的行政法律关系是一种可诉的行政法律关系，当高校因不合理行使内部事务管理权而侵害了学生的合法权益时，若高校行使行政权力的程序不正当，或者行使学术自由权的程序不正当，学生可以提起行政诉讼以寻求救济。

早年轰动一时的“田永案”，最高人民法院于2014年发布了涉及教育行政领域的指导案例38号“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”。这一指导案例对于高校大学生纪律处分条例的规制具有引导作用，明确了高校与学生之间行政法律关系的可诉性，有利于健全高校校规校纪的制定与实施体系。该案例认可高校有制定校规校纪的自主权或职责，同时强调高校制定的校规校纪和据此进行的教学管理和违纪处分，必须符合法律法规和规章的规定，必须尊重和保护当事人的合法权益。也就是说，高校对于校规校纪的制定与实施具有高度的自治性，但这种自主权是建立在符合国家立法的规定的基础之上，高校自主制定的校规校纪必须接受国家的监督。

（三）对纪律处分条例监督的原则

国家对高校校规校纪的监督应当遵循三大原则：合法性监督、行政性事务监督与程序性监督。合法性监督中的“法”包括了法律、行政法规、规章、地方性法规、自治条例和单行条例，这些规范均属于校规校纪的上位法范畴。除了与上位规则一致的原则外，大陆法系国家中的法律保留原则也对“合法”进行了限制，其核心在于只承认法律的效力，对于重要事项，即使一所高校的校规校纪与行政法规和规章的规定一致，没有明确的法律授权，仍然可能是无效的。我国有学者主张，凡是涉及到学生身份的取得与丧失的事项，都属于法律保留的范畴，应由立法机关制定法律来规范，而高校内部规则无权予以规定。就国家对高校校规校纪监督的内容而言，应限于行政事务，对于学术性事务应尽量避免审查。就国家对高校校规监督的角度而言，应坚持程序性监督，除非高校濫用权力，否则应尽量避免实体性监督。

二、大学生纪律处分条例适用现状

随着高等教育体制改革的不断深化，其在我国经济建设、文化发展和社会进步的过程中扮演着越来越重要的角色。可以说，高校的发展在一定程度上取决于其与社会的联系程度。而大学生作为接受高等教育的主体，必然会受到诸多社会因素的影响，因此，各高校为加强校风学风建设、维护正常的教学、工作和生活秩序和促进学生全面发展，根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》和教育部在2005年颁布的《普通高等学校学生管理规定》，结合本校实际，分别制定了“适合”本校的学生纪律处分条例。条例实施后，基于现实的复杂性和思维的有限性，许多新问题、新情况在学生管理工作中接踵而来；另外，2017年初教育部颁布了新的《普通高校学生管理规定》（以下简称《规定》），该《规定》涉及校园秩序、奖励与处分、学生申诉等多方面内容。笔者在分析研究了我国现行有关高校教育管理的法律法规和规章之后，对多所高校现行的纪律处分条例进行了对比分析，同时对多所高校的在校学生进行了问卷调查，认为各高校的“大学生纪律处分条例”暴露出了一系列的合法性问题。

（一）大学生纪律处分条例部分内容存在疏漏，缺乏规范性

各大高校制定的大学生纪律处分条例属于其内部的规章制度，应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有规范性、科学性与可操作性。而事实上，笔者在对部分高校的纪律处分条例进行文本分析和比较之后，发现几乎所有高校的纪律处分条例在内容上都存在不同程度的疏漏，其规范性的问题具体体现为：

第一，用语过于空泛、模糊，缺乏可操作性。在各高校的纪律处分条例中频频出现“情节严重”、“造成恶劣影响”等概括性词语。而学校在实际操作中认定学生的违纪行为的性质时并没有一个客观明确的标准和规定，由于学校在行使“自由裁量权”时往往会加入过多的管理者的主观因素，甚至可能“为了处分而处分”将一个普通的违纪行为认定为“性质恶劣”，可以说，后果严重与否或影响恶劣与否，皆在执“法”者“心”中，这样的主观随意性在没有客观统一标准的情况下是不可避免的。纪律处分条例应当发挥其应有的评价、指引、教育、预测和奖励的综合功能，而不應单纯强调惩罚和预防的功能。

第二，条文之间存在冲突、自相矛盾。北京某高校《学生违纪处理办法》中规定：“受处分者，应同时取消当年参加学校和学院级各种奖励、各类奖学金评定、国家助学贷款的申请资格。”该《办法》随后又指出“对于受到警告、严重警告和记过处分的学生，在一年的考察期内若获得学校‘优秀学生称号或党、团组织授予的各类先进称号，可以申请解除处分”。这两个条文的内容之间存在着明显冲突，后者的规定看似是赋予了在一年的考察期内表现良好、获得各种先进称号的学生申请解除处分的权利，但实则形同虚设，因为依据前者的规定，在这一年的考察期内，受过处分的学生根本没有获得学校和学院各种先进称号的资格，又何谈解除处分呢？类似的规定在其他高校的纪律处分条例中也屡见不鲜。

（二）大学生纪律处分条例部分内容与法律法规相悖，侵犯学生的合法权益

高校是学生接受教育的场所，但也是教学、管理活动的组织者、实施者，肩负对学生进行教育管理的职责。因此，依法治校对于各高校来说是十分必要的。高校制定的校规必须明确、清晰，不得与法律法规规章相抵触，不得违背法律法规的原则和精神。 但为了学生管理工作的顺利开展，各高校在制定纪律处分条例时，不同程度地存在法律上的瑕疵，侵犯着学生的合法权益：

侵犯学生的受教育权。在五种纪律处分类型中，开除学籍会直接导致学生丧失受教育权。2017年新修订的《规定》中对于开除学籍处分的规定相较于旧《规定》增加了对学生学术不端行为的规制，更加强调学生应恪守学术道德，高校应开展诚信教育，建立起对失信行为的约束和惩戒机制。此外，《规定》对于这八种违纪行为仅规定为“可以”给予开除学籍处分，而并非“应该”。“可以”意味着在学生违纪时，学校可以视情况选择对学生给予开除学籍或其他处分，但笔者在查阅了多所高校的纪律处分条例后，发现几乎所有高校都忽视了《规定》中“可以”的字眼，均直接规定为“应该”，即学生的行为只要符合了《规定》中所列举的可以给予开除学籍的情形时，一律以开除学籍处理，这样的规定看似合法，但其合理性有待商榷。另外，《规定》以列举形式穷尽地规定了八种可以给予开除学籍处分的情形，其他任何情形学校均不能也无权给予学生开除学籍的处分。但现实中各高校对开除学籍的情形均做出了过于严厉的扩大化规定，例如北京某高校和山东某高校的纪律处分条例中均有：“旷课达50学时及其以上者，给予开除学籍处分”的规定。学生数十次旷课的行为，视为放弃学籍，应按自动退学处理。退学并非处分，而是一种学籍处理方式，相较于开除学籍来说其内容不计入学籍档案，对学生的意义也会大有不同；另外，江苏某高校《考场规则与考试违纪处分规定》中规定，“学生作弊两次，给予开除学籍处分”；而《规定》第五十二条第八项规定，“屡次违反学校规定受到纪律处分，经教育不改的”，可以开除学籍。虽然都规定了作弊多次可开除学籍，但是，两者学生违规违纪受到处分达到开除学籍程度的次数不同。《规定》规定的是“屡次”，即多次（至少三次），而该校规定为“两次”，并未达到给予开除学籍处分的标准。很明显，这些行为并不属于《规定》所列举的八种“可以给予开除学籍处分”的情形，但此类处分条款都会直接剥夺学生的受教育权，并且违背了法律保留的原则。所以，对学生受教育权的剥夺，可以说是对学生影响最为深远、性质最为严重的侵权行为。

侵犯学生的自主权。所谓自主权，即个人对自己的事情所具有的自行支配的权力，是不受他人的干涉和影响的。随着社会管理由人治向法治的转型，一切秩序的建立都必须以尊重宪法赋予每个人的自由和权利为前提。《教育法》和《高等教育法》都明确规定了学校享有的各项权利包括内部管理的自主权；另外，在教育部2007年印发的《教育部办公厅关于进一步做好高校学生住宿管理》的通知中强调，“原则上不允许学生自行在校外租房居住，若确实有特殊原因需要在校外租房的学生，要履行相关备案手续，加强信息沟通，严格教育管理。”“禁租令”成为各高校禁止学生私自外宿的法律依据。因此，各高校的纪律处分条例中也出现了“未经批准在校外居住的，给予严重警告处分”的规定。而事实上，高校与学生在住宿方面是平等的民事法律关系，双方基于自愿平等而签订住宿合同，学生不再是被管理者，其对自己的住所应该有自主选择的权利，因此，学生作为消费者，可以根据自己的意愿选择住宿舍或在校外住宿。我国的《民法总则》和《合同法》中也明确规定平等的民事主体之间从事民事活动、签订合同应遵循平等自愿的原则。《宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由，不受任何侵犯。另外还明确规定，严禁非法拘禁或以其他形式的非法手段限制、剥夺公民的人身自由权。那么，学校采取“禁租令”方式来限制甚至禁止大学生校外住宿，虽然其目的在于避免出现治安安全的问题，但在行使自主管理权时却侵犯到了学生对于住所的自主选择权甚至是人身自由权。大学生作为一个公民群体，已具有完全的民事行为能力，其个人事务应不受他人干预和影响，拥有自主选择居住地的权利。因此，各高校纪律处分条例中的“禁租令”有侵犯学生自主权甚至违背宪法的嫌疑。

侵犯学生的平等权。学生在校期间平等地享受权利履行义务，而学校在对学生进行处分时更应当一视同仁，避免“一事不同罚”。而北京某高校《学生违纪处理办法》规定：毕业生在毕业离校阶段违反校规校纪者，加重一级处分。仅以学生的在校阶段作为处分依据，而并不考虑其违纪行为的性质和严重程度。试问，一名新生与一名处于毕业离校阶段的毕业生存在性质与严重程度相同的违纪行为，难道仅因为后者处于毕业离校阶段就应该对其加重处罚吗？另外，对于即将踏入社会的毕业生，在即将毕业之际受到加重处分，学校不应仅仅为了达到惩戒的目的，更重要的是“以人为本”，为毕业生的就业之路创造有利条件，而加重处分的规定对毕业生来说是显失公平的，于情于理于法，都不应对违纪的毕业生加重处分。除此之外，笔者的问卷调查结果也显示，学生干部违纪，处分轻；普通学生违纪，处分重的情形在不少高校也屡见不鲜。同样的违纪行为就应受到同样的处分，处分畸重畸轻，没有做到在纪律面前人人平等。

侵犯学生的隐私权。隐私权主要包括生活安宁和私人秘密两个方面。 部分高校的纪律处分条例中有“处分决定视情况及时在全校、学院或班级范围内公布，由学生所在学院书面通知学生家长”的规定，但很少考虑到涉及学生个人隐私是否公布的问题。一个学生因其违纪行为而受到处分后，不愿意泄露其个人信息是理所当然的。但如果学校任意公示学生处分的情况，在公示的方式、内容等方面欠缺斟酌的话，不可避免的会泄露学生的个人身份信息，造成对其隐私权的侵害。虽然我国现行法律中没有专门的隐私权规定，但在《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则若干意见>》（试行）（1998）第 140条中规定：“以书面、口头等形式宣扬他人隐私……应当认定为侵犯公民名誉权的行为。”由此可见，隐私权是从属于名誉权的基本人格权利。惩罚学生，在实质上是对该生的一种负面评价，如果学生违反学校的规章制度，学校对该生给予一定程度的处分本应无可厚非， 但是部分高校仍然存在的这种指名道姓张榜公布处分决定的行为不仅侵犯了学生的隐私权，更有可能造成学生精神上的痛苦和困扰，而且会影响其社会形象、职业生涯乃至未来的发展。

侵犯学生的财产权。高校大学生作为成年人，有权利支配和管理自己的财产，当然学校也不能侵犯学生的合法财产。但在不少高校的纪律处分条例中都存在着侵犯学生财产权的规定，大多数是以罚款或没收物品的形式。北京某高校《学生宿舍管理规定》中有“对违反以上规定的学生，将根据情节轻重给予批评教育、罚款直至纪律处分”的规定。河北保定某高校规定，如发现学生在宿舍私自使用插排和违规电器等物品，每人均罚款20元，宿舍长罚款40元。根据我国《立法法》的相关规定，任何人身性、财产性的处罚都必须由法律授权的机关在法定权限内做出。而罚款作为财产性的行政处罚，是依据《行政处罚法》的规定设立的，要有明确的法律依据、经过法定程序才能做出，能够做出处罚的主体只能是行政机关、法定授权组织及法定受委托组织，其他组织无权罚款。“法无授权不可为”，学校作为事业单位，没有任何法律授予其做出罚款决定的权力。因此，学校开“罚单”的行为没有任何法律依据。另外，江苏某高校的《宿舍管理规定》中强调住宿生严禁使用劣质电器和大功率电器（如电热毯、热得快等），同时又规定对违反者将没收违章电器及有关物品。更有北京某高校的《宿舍管理规定》中强调“虽未在学生公寓内使用但存放电饭煲等违章电器，将予以没收，并视情节轻重给予通报批評或警告以上处分。”一方面，学生存放违章电器而未使用的行为本身并没有妨害宿舍管理秩序，学校出于“防患于未然”的目的，将学生拥有的合法财产予以没收，明显侵犯了学生合法的财产权益；另一方面，对存放但未使用违章电器的学生进行纪律处分，其合理性有待商榷。值得一提的是，中国青年网2015年12月20日还刊登了这样一篇报道：为提醒学生住宿安全，西安科技大学高新学院对这些禁用电器进行了集中销毁。校方收缴的烧水壶、电火锅等违规电器有数百件，在教学楼前摆了有百米长，销毁现场，学校领导用榔头砸毁了收缴来的禁用电器。诚然，高校作为事业单位享有管理其内部事务的权利，出于保护公共安全的需要，制定禁止学生使用违章电器的规定是合法的，但学校在行使内部管理权时不能恣意妄为，必须在程序、方式上具有合法性。而事实上，不少高校往往会滥用权利，对学生进行罚款并随意没收甚至销毁学生的合法财产，严重侵犯了学生的财产权。

（三）大学生纪律处分条例部分内容缺乏法律依据，恣意扩大管理范围

高校依据法律授权制定纪律处分条例，进行内部管理，其管理范围法律虽未明确规定，但仍有一定界限。实践中经常出现高校的自主管理行为超出其管理范围的情况，集中体现在对于学生私生活领域的干涉。这种干涉是将原本由道德规范调整的内容，出于塑造学生人格，管理学校风气的目的，强行规定在纪律处分条例中，作为惩罚依据，约束学生行为。大连某高校在纪律处分条例第十八条规定，学习期间发生未婚性行为者，给予记过以上处分。贵州某学院更是出台了“十大禁令”，其中就包括“严禁未婚同居，学校一旦查实，将严肃处理，直至开除学籍”。“凡对他人无害的行为皆为自由”。 一方面，“法无禁止即可为”，除《刑法》和《治安管理处罚法》禁止的性行为以外，年满14周岁的公民有权支配自己的性自由。我国《婚姻法》也并没有禁止大学生未婚同居的规定；另一方面，我国法律法规甚至已经不禁止高校在校大学生结婚，举重以明轻，大学生恋爱同居或出于主观意愿与他人发生性关系也应该是自由的。上述处分规定造成对学生私生活的过度干涉，严重侵犯了学生的隐私权，在一定程度上，也侵犯了学生的性自主权。

虽然不少高校的纪律处分条例中没有涉及禁止学生未婚同居或发生未婚性行为的内容，但在需要的时候，任何“不良”行为都会被纳入“有损大学生形象、有损社会公德”这一模糊的条款中。 学校恣意扩大其自主管理权的范围，于法无据，于情无理。

三、大学生纪律处分条例的合法化路径

一国之法律的实施分为立法、执法、司法、守法四个方面，完善法律，就是要完善科学合理的立法体制、依法透明的执法体制、公正独立的司法体制和全民参与的守法体制。对于一校之规定的纪律处分条例的完善建议，也应从这四个方面进行思考和提出。纪律处分条例内容的确立是否符合法律，执行程序是否符合规定，申诉程序是否保障学生权利，从“田永案”至今，许多学者都提出了合理的建议，本文就不再赘述。仅从纪律处分条例的遵守层面，依据现实，提出建议。