城市规划编制与实施体制的必要性

曹高宇　刘晓辉

摘 要：城市规划编制对于城市功能的更好发挥，现代化建设的发展有着重要的作用，经过数十年的发展，我国城市规划取得了令人瞩目的成就，然而随着城市化进程的推进与社会主义市场经济的不断发展，已有的城市规划管理与实施体制已经不能适应新的挑战，因此，从宏观方面客观评价我国現行城市规划管理体制十分必要。该文主要对我国当前城市规划编制与实施体制中存在的问题进行了讨论，对近年来我国城市规划实践过程中的新尝试和存在的问题进行研究，从探讨城市规划编制与实施体质的必要性与操作方法。

关键词：城市规划编制 实施体制 必要性

中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）04（c）-0061-02

城市规划编制是城市发展、建设的蓝图，在协调城市发展中各方利益与关系时有着十分重要的地位，城市政府也将城市规划编制与实施作为调控的重中之重。然而自进入21世纪后，城市规划的地位与作用受到前所未有的挑战，不少城市在进行总体规划时相继发现了我国城市总体规划中存在的问题，因此，对城市规划编制与实施体制进行研究，并探讨科学合理的调整措施成为城市管理者与学术界需要思考的问题。

1 城市规划编制的相关概念

城市规划指的是通过明确城市未来发展目标，并为了实现这些目标而制定具体的途径、步骤与行动纲领，其目的是为了通过引导和控制社会实践来对城市发展进行干预，常见方式有对城市空间发展提供战略，对城市土地的变化与使用进行控制。城市规划编制则是城市规划的实践方法之一，主要内容是制定土地利用规划政策与城市空间发展战略[1]。城市规划编制不仅是形成城市发展与土地利用公共政策的过程，同时也是对影响规划方案因素、制定的目标和各方利益集团不断协调的一个过程。城市总体规划自身为法定规划，必然有相关的法律法规作为其保障，我国目前关于城市总体规划的法律法规有1979年实施的《中国人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》、2005年实施的《城市规划编制方法》。20世纪90年代初，全国范围内的大中城市依照《城市规划编制办法》来进行城市规划与布置，投入大量的人力和物力，凝聚了城市规划工作者的心血与智慧，然而近年来这一成果由于不能适应国内城市规划的发展需求，被束之高阁。

2 我国城市规划编制的特点

我国现在的城市规划编制具体特点表现在以下几个方面：（1）作为专项命题研究，目前我国政府部门充分重视城市规划编制的重要性，并专门成立了业务部门和城市职能部门共同协商编制，主要的研究项目有城镇体系、城市发展的性质与目标、道路交通、形态结构、人口与用地规模、防洪、环境保护、水资源等。（2）更加细化与系统化，经过数十年的发展，大多数城市已经完成了多次规划编制，然而受到习惯及固定思维的影响，常以“概况”与现状图的调查作为切入点，将大量的社会经济及区域发展分析的内容编入，并从宏观到微观建立了系统的地域发展的“理想”模式，图纸数量明显超出了编制方法的规定[2]。范式化问题严重。虽然国家已经认识到实践的重要性，并明确提出了从实践角度来进行总规编制，然而由于编制完成的标志由法定程序批准，而可批准性的标准反映了国家与区域对城市发展的宏观调控，因此，政策性与法规性较强，城市规划编制的目标也就包含了符合这一范式的要求。总体而言，我国城市总体编制的用意是好的，并且也取得了一定的成功，然而这些特点造成编制周期过长、形式化严重和内容过于繁琐等问题，与当今社会城市规划的现实有着一些差距，因此，需要进一步改进。

3 我国城市规划面临的外部环境

自改革开放以来，我国城市规划事业发展迅猛，无论是地位还是作用，均得到了很大程度的提高，近年来随着城市化进程推进的快速发展与社会主义市场经济体制的不断完善，城市规划面临着新的挑战与机遇，因此，只有客观地对城市规划管理体制现状进行宏观观察与评价，才能够实现城市规划管理体制的规范化与科学化，然而在实际的规划过程中，我国城市规划管理体制仍然存在较多的问题，具体如下：（1）城市规划管理体制不完善，关于城市建设发展中规划编制的法律法规尚不完善，这一问题的出现一方面是由于城市政府关于城市规划行政主管部门的权利界定不清、执法主体混淆不清，另一方面由于部分城市长期缺乏规划机构、规划执法和规划编制，这些问题不仅会导致城市规划的实施举步维艰，而且导致了法律赋予规划的职能无法具体落实。（2）城市规划管理发展落后于城市发展与规划职能发挥的需要，不能满足市场经济的发展，人是城市规划实施的最终执行者，要组织集合人参与工作就需要有专项机构来管理，因此，要保证城市规划管理的良好实施，就必须有统一的城市规划管理机构。目前我国城市规划存在的问题主要有机构的设置主体不明确、设置名称不规范、网络不健全、机构管理人员素质较低等[3]。（3）法律未明确确定城市规范权限，而且不同法律法规之间的规定也存在着一些矛盾，规范部门的管理权限被严重削弱，导致城市规划编制的统一性和实施被阻碍。（4）城市规划实施过程中存在较多问题，如规划管理部门未能够足够重视专项规划的重要性，将重点放在分区规划、土地利用规划等具有经济效益的规划上，忽视了低端、基本公共服务的规划等；规划管理部门与实施部门之间关系未协调好，而对规划所需要的基础设施建设投入更少，导致设施无法满足规划需求；规划审批存在较大的管理漏洞，目前城市规划的实施者不问规划管理者，而管理者也不问技术人员，导致了城市规划无法顺利实施。

4 改善城市规划编制与实施体制的思考

现有的城市规划编制与实施体制仍然存在较多的问题，要解决这些问题就需要从多方面来思考问题。（1）城市规划编制工作严格依照法律进行，依法加强规划编制与审批管理，严格按照城市规划规的规定来执行程序，创新规划理念，改进规划方法，在城市规划过程中坚持以人为本、传承历史、尊重自然、绿色低碳等原则，坚持从城乡、区域整体协调的高度来谋划城市发展；在从城市规划的具体实施中，要严格依法执行规划，强化规划的强制性，对于违反规划的行为要严肃追究其责任[4]。（2）在规划中塑造具有特色风貌的城市，在规划编制时要依据本地的风俗习惯等统筹城市空间建筑布局，使城市景观风貌体现民族特色、地域特征和时代风貌等；同时要注意对历史文化的保留。（3）在未来相当长时间内，土地利用问题仍然是我国城市规划的核心问题，因此，国家相关部门与城市政府要积极开展细致、深入的研究工作，同时认清城市空间现代化与社会经济现代化之间的关系，促进城市规划更好地服务于人民。

5 结语

城市发展过程中，规划编制与实施体制之间有着一定的偏差，造成这种偏差的主要原因有经济因素、区域交通环境、规划的合理性等，因此，要实现城市规划的良好实施，国家政府部门与地方城市必须要从实际出发，积极应对所要面对的问题，从而促进我国城市化进程的推动。

参考文献

[1] 戴慎志，刘婷婷.面向实施的城市风貌规划编制体系与编制方法探索[J].城市规划学刊，2013（4）：101-108.

[2] 巩建国，戴帅，刘金广，等.城市道路交通安全管理规划编制与实施策略研究[J].交通信息与安全，2014（3）：78-82.

[3] 崔博.城市专项规划编制、管理与实施问题研究——以厦门市海沧区环卫专项规划为例[J].城市发展研究，2013（8）：12-14.

[4] 林盛均.城市规划体系中“三规”协调的综合平台构建——江西省贵溪市年度实施计划编制[J].规划师，2013（S2）：181-185.