行政事业单位内部控制的现状及优化路径

彭黎

新时期，我国行政事业单位体制改革不断推进，强化内部控制建设提上日程，国务院也先后下发了多部规章政策，如《行政单位财务规则》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》等，这在一定程度上规范了行政事业单位内部控制。然而，财政资金浪费、资产管理不规范等情况依旧存在，如账外“小金库”、国有资产流失等。由此，对我国行政事业单位内部控制的现状进行分析，剖析存在的问题，有针对性地提出优化路径对于提升国有资金使用效率、加快行政事业单位内部控制意义重大。

所谓内部控制，就是单位内部实施全过程管理，旨在保证机构运转的经济性、效率性，旨在实现既定的管理目标。在制度体系中，包括制约和调节的计划、程序、方法，以及约束与激励措施等，旨在促进资源的优化配置，实现运转效率的提升。对于行政事业单位而言，内部控制的实施水平直接决定着履行服务职能的效率，这是由其在社会活动中具有的特殊地位所决定。优化行政事业单位的内部控制，有助于风险把控、提升管理水平，更好地履行社会职能。

我国行政事业单位内部控制的现状分析

对当前我国行政事业单位内部控制的现状进行剖析，主要暴露出以下几方面的问题：

内部控制环境薄弱，专业技术人才队伍匮乏。随着国家相关政策的颁布与实施，内部控制的重要性已逐步被行政事业单位所认可。大多数领导干部意识到内部控制建设的重要性，并着手实施，如建立财务管理制度、重大事项议事机制、设置不相容岗位等。内部控制是全员性的工作，需要全体职工意识并着力推进。但目前，行政事业单位还存在决策“一言堂”、公职人员的内控意识不足、未设置独立的监督审计岗等问题。特别是基层行政事业单位人数较少、机构设置简单的单位，未严格实施议事决策制度，导致整体内部控制环境薄弱，使内部控制的作用无法发挥，甚至还存在极大的风险。例如陕西省安康市仅事业单位编制就缺编2489人，其中还有很多人员为复员退伍军人，内部控制专业知识匮乏，专业胜任能力不强。从专业人才结构来看，主要集中于36-45岁这一年龄层级，专科及以下学历居多。近年来，人才流失现象也很严重，2004-2016年共考录、引进270人，但流出就有39人。缺乏完善的岗位责任制，导致权责不分，部分财务人员只局限于记账、报销工作，缺乏内部控制的专业知识，整体专业人才队伍匮乏。

风险意识不强，应对措施缺乏科学性。行政事业单位不同于企业，且内部控制建设发展相对滞后，大多数单位只停留于制度体系的建设，上级部门的检查主要局限于财务、审计，缺乏过程控制，也就更谈不上实时跟进内控建设并及时改进。行政事业单位不以营利为目的，资金来源于财政拨款，财务工作相对简单，日常工作偏重于服务职能的履行，风险意识不强。目前，我国行政事业单位实行国库支付系统，部分费用金额、标准已经定死，如“三公”费用。但在实际操作中很多单位都会变相违规换成国库支付中未严格限制的费用，如办公费、劳务费、制作费等其它费用。大多数行政事业单位未构建完善的风险评估机制，也就更谈不上全面推进内部控制建设并跟踪实施风险点监控。尽管近几年推进廉政风险防控建设，如要求预算信息公开透明、内部公开财务支出等，但在具体的执行过程中，因缺乏有力的监督体系以及出于部门利益的平衡，预算计划、财务数据并未实现透明化，导致风险防控未落到实处，应对措施缺乏科学性。尽管近几年行政事业单位私设“小金库”行为已有所好转，但部分单位依旧存在着截留国家资金不入账、账外设账、公款私存等现象。如2016年广东省开展“小金库”专项治理，发现“小金库”78个，涉及金额近3000万元。主要集中于执收、执罚权相对集中的行政执法单位，资金主要来源于截留、乱收费、乱罚款，以会议费、培训费套取财政资金，使用在挥霍享受、请客送礼，甚至依法挪用、集体私分等，严重扰乱财政管理秩序。

内部控制制度不健全，业务流程简单。规模较大、人员较多的行政事业单位中，内部控制制度相对健全，设置了业务操作流程，内设独立审计、监察岗，规范和约束公职人员的行为，避免领导权力膨胀而引发的内部控制失控现象。但大多数行政事业单位因机构设置简单、人员较少、内部控制专业知识匮乏，使内部控制建设只停留于制度层面，未对操作流程进行分解、细化，不成系统，如缺乏有效的监督体系、科学的奖惩激励机制。如2017年1月审计署发布的医疗保险基金审计结果显示，部分定点机构骗取医保基金，15.78亿使用违法违规。纠其原因，缺乏独立性的内部审计是主要因素。2016年陕西泾阳县马家村干部在2014、2015年共截留挪用扶贫资金45.1万元。尤其是建设、对外投资等项目中，缺乏严谨的流程指导，审计岗不独立，在执行中人为可操纵空间较大，往往容易引发内部控制实施不力，甚至滋生腐败现象。

业务软件独立于内部控制体系，信息化不健全。随着互联网技术的推进，行政事业单位基本已实现了信息化办公。如财务软件、预算软年、政府采购软件等，极大地提升了工作效率。从内部控制的视角出发，这是一项全面性的工作，应该将各单项业务软件综合、链接起来，固化于信息系统中，通过可视化的界面实现信息共享、科学指导业务流程、设置权限分配，使内部控制制度落到实处，形成一套全面的风险防控体系。但目前，我国行政事业单位的各业务软件独立于内部控制体系，各自为阵，无法实时对经济活动进行有效监控，依旧存在人为操作漏洞。

我国行政事业单位内部控制的优化路径

改善内部控制环境，重视内部控制人员专业知识的培训与提升工作。良好的内部控制环境为全面构建内部控制体系夯实基础，提供有力保障。单位领导的态度决定着内部控制制度的走向，是有效实施内部控制的前提。领导干部要大力支持单位内部控制建设，在全体人员中起到牵头作用，成立内部控制领导小组，通过宣传、制度建设、激励与约束机制等，在单位中营造内部控制是工作重点、是业务指导的良好氛围，改善内部控制环境，助力打造“阳光财政”。在领导、各部门的支持与配合下，完善内部控制体系建设，实施业务流程、管理的全过程风险防范。同时，人员的专业素养是内部控制体系建设的核心要素。行政事业单位不仅要培养人员内部控制意识，更要提升人员的专业素养。鼓励人员接受继续教育，提升道德素質与业务水平，组织内部培训提高风险防范水平，招聘专业素质强的优秀人才等。重视内部控制人员专业知识的提升，为内部控制环境的持续改善提供专业人才保障。

构建风险评估机制，有效提升内部控制人员风险防范意识。行政事业单位结合其业务特点，建立适应本单位实际，参考已建立风险评估机制的单位，聘请经验丰富的专家指导构建风险评估机制，全面对风险点进行梳理，实现业务全流程监控。内部控制是基层的呼声，也是主管部门的迫切期盼，推进管理的科学化、精细化，能够有效提升全面管控水平。建立健全岗位责任制度，采取激励与约束相结合的手段，对发现关键风险点并及时采取应对措施的人员实施奖励，作为职位晋升的一项考核点，对重大决策或执行错误的人员，追究其责任。通过分工细化、职责明确的制度体系，规范人员操作行为，全面提升风险防范意识，促进业务工作推进的合法合规。

构建全面的内部控制框架体系，实施业务制度流程的全过程指导。构建全面的内部控制框架体系，除了前面谈到的风险评估体系外，还包括单位、业务层面的流程指导、监督与评价。行政事业单位应结合本单位实际，制定并完善制度汇编，形成涵盖全业务流程的系统化的制度体系，有条件的可设计相应的流程图，使其一目了然、通俗易懂，实施业务流程的全过程指导，规范人员操作。制度汇编不能只停留于书面形式，还应配备相应的监督与评价体系，约束人员行为、指导业务操作。同时，针对行政事业单位“小金库”隐蔽性强、发现难的特点，可以畅通举报渠道，借助于社会公众力量维护财政管理秩序。如广东省通过大力宣传、鼓励群众举报，在治理“小金库”中取得了成效。仅2016年就收到群众举报线索125件，经过核查情况，给予举报人3-5%的奖励，有效推进了“小金库”的治理工作。

加快信息系统建设，促进信息资源共享、风险实时监控。知识经济时代的来临，推进行政事业单位信息化办公势在必行。建立全面的内部控制信息系统，将财务管理、业务流程、审计监督、风险监控等子系统纳入其中，促进业务流程的规范实施、风险漏洞及时监控。实现各职能部门信息资源共享、畅通交流，融合各项业务管理活动，提高單位办公效率。内部监督方面设置科学的岗位责任制度，外部监管方面加大执法力度，定期互通情报，形成监管合力，提高内部控制实施效果。创新“一体化”模式，以信息化为基础，构建全面的内部控制体系，实施横向联动、纵向联动相结合的推进路线，以问题为导向，加强廉政建设、腐败治理，逐步强化公共资金绩效管理。2016年用友政务推出了专业咨询无缝对接信息系统。这也为行政事业单位内控创新奠定了基础。