山西旅游资源保护的现状及法律规制

樊敏

本文以山西大同云冈石窟和山西介休绵山两个景区为例，研究了山西省近年来对旅游资源保护的立法现状和实践情况，并以《中华人民共和国旅游法》为依据，从法律的角度，提出了切实可行的意见。

引言

随着每年黄金假期及旅游日的普及，人们对旅游的热情居高不下，各省对于景区的开发与利用也愈加重视。山西省作为国内的旅游大省，具有丰富的人文和自然景观，每年都吸引着大量游客驻足。但是随着旅游人员的增多，景区的负担与旅客的安全都成为重大的问题，逐渐引起人们的重视。尤其是在生态文明被提出之后，旅游资源的保护更是成为各省份改革的重要方向。就山西省而言，由于之前对旅游资源的保护意识不强，忽视了对自然资源和人文资源的保护，过于重视经济发展，忽略资源保护，给很多景观造成了及其严重的损失。

一、旅游资源保护的现状

（一）旅游资源立法现状

旅游资源是指具有较高历史价值、文化价值、科学价值的自然人文资源，在我国目前的发展过程中，旅游资源保护被包含于生态文明建设中。生态文明以人与自然、人与人、人与社会之间和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨，贯穿于经济建设、社会建设和文化建设的全过程。在我国2013年《中华人民共和国旅游法》颁布时，生态文明作为基本原则贯穿其中。該法第四条要求，我国未来旅游业的发展，应当遵循社会效益、经济效益和生态效益三者统一的原则，在实现经济效益的同时，依法合理利用旅游资源。

山西省人民政府于2015年6月发布了《关于促进旅游业改革发展的意见》，提出了提出了推动全省旅游业转型升级的措施。山西省旅游发展委员会以此为指导，于2016年5月30日颁布了《山西省乡村旅游景区标准（试行）》，为我省乡村旅游景区建设的管理工作提供了依据和条件。

（二）旅游资源保护现状

随着国家对旅游资源保护的重视，山西省也逐渐扩大了对旅游资源的保护力度。以山西大同云冈石窟和介休绵山为例：在建国初期，为提高经济实力，充分利用我省的煤炭资源，因此，在大同开设了大大小小的煤矿。随着煤炭的开采与运输，山西的经济得到稳步提升，但是，露天的云冈石窟邻近煤矿及运输公路，每天扬起地煤灰覆盖了美丽的雕塑，更加速了佛像的损毁。而介休绵山作为人文景观和自然景观的结合，多年来一直允许人们自驾游，每天来往的车辆行驶于盘山公路与景区之间，不仅存在危及旅客人身安全的隐患，而且也污染了环境。

近些年来，人文资源和自然资源的保护被提上日程。云冈石窟通过缜密的设计，做出了详细的保护方案，开设了防水试验、维修加固和洞窟除尘等工程。根据云冈石窟研究院的数据显示，自工程开始后，已经修建了窑檐的石窟风化速度比修缮前降低了七成，为云冈石窟的保护提供了希望。而绵山在面对旅游资源遭到破坏的问题下，采用了多数景区在山腰设置入口的做法，由景区统一运送旅客，有效遏制了汽车尾气对绵山环境的污染。

二、保护旅游资源的建议

针对山西旅游资源保护仍然存在的问题，笔者建议如下。

第一，细化旅游法律规范。旅游景点的开发涉及到地区经济的发展、人文和自然资源的保护以及旅游人员的人身和财产安全等多方面的问题，而且每个景区由于所处的地理位置及不同的旅游特色，所要求的保护条件也是不同的，因此，每个景区都应当有自己的独立的规章制度，来防范可能出现的多数问题。笔者建议首先应由山西旅游主管部门制定与旅游相关的规范性文件，各景区并以此为基础，进行旅游资源保护。对未开发的景区，应当由相关主管部门共同派员进行考察，制定开发方案和规章。对于已经开放的景区，由各景区负责部门考察景区，制定景区的规章制度，具体应当包括景区的管理制度、提供的服务、不同主体（旅行社、景区、旅游者）的责任等内容，并提交当地旅游主管部门进行审核。

第二，加强主体监管。一直以来，我国旅游管理部门对旅游景区施行分级管理，将各旅游景点根据历史背景、影响、范围等标准，区分为国家级、省级和县级景区，具体由国家行政主管部门和各景区所在地地方政府予以管理。我省采取国家所有、企业化经营的旅游资源管理模式。该模式的优点在于激励企业加强资源的开发和利用，完善对景区的管理，带动经济发展；缺点是容易引发企业的过度开发问题，引发资源的损耗，难以保护景区。因此，笔者建议，应当由当地主管部门负责，加强对旅游景点的监管，每年集中对旅游景点的开发与利用进行审核。对违反规范性文件和规章的景区主管部门及时作出相适应的惩罚，以保障旅游资源保护的顺利进行。此外，应当做好各部门之间的沟通、协调工作，在保护人文资源的过程中，与文物保护单位进行合作；在保护自然资源的过程中，加强国土、林业等部门的协调作用，共同推进山西省旅游资源保护进程。

第三，提高资源保护意识。山西省之前一直作为资源型省份，以向外输出煤炭资源作为经济发展的主要动力，但是煤炭资源的消耗殆尽与对环境的污染，表明其不是山西省发展的唯一出路，我们应当利用充分的人文和自然资源，发展旅游业。在发展过程中，应当纠正之前的以经济发展为导向的意识，而应当以长远的目光，看到旅游资源的保护问题，为实现旅游资源的可持续问题，而提高政府机关、主管部门与旅游人员的资源保护意识。

综上，笔者认为，旅游资源的保护应当在现有的基础上，以相关立法为指导，采用细化实施规范、加强主体监管和提高保护意识的方法，实现山西省旅游资源的可持续发展。

（作者单位：山西大学法学院）