绍兴市生产建设项目水土流失防治情况调查与技术评估实践

娄平平，颜 勇，刘 强，赵鹏涛

(1.杭州大地科技有限公司，浙江 杭州 310004；2.绍兴市水库管理站，浙江 绍兴 312000)

绍兴市生产建设项目水土流失防治情况调查与技术评估实践

娄平平1，颜 勇1，刘 强1，赵鹏涛2

(1.杭州大地科技有限公司，浙江 杭州 310004；2.绍兴市水库管理站，浙江 绍兴 312000)

生产建设项目；水土流失防治；技术评估；绍兴市

以绍兴市为例，开展了该市2016年度生产建设项目水土流失防治情况调查和技术评估实践，针对调查中发现的水土流失问题进行分析和评价，总结水土流失防治经验，并提出了水土流失防治情况调查与技术评估工作建议：加大宣传，组织开展行业培训，提高各参建单位水土保持意识；加强部门间沟通联系；继续强化水土保持管理；积极探索“天地一体化”的水土保持监管方式。

近年来，随着国家和地方对水土保持法律法规宣传力度的不断加大，生产建设单位的水土保持意识不断增强，水土保持方案的编报及审批率不断提高。然而，对绍兴市2016年度生产建设项目水土流失情况进行的调查发现，水土保持方案审批并不意味着最终会得到落实，审批后的水土保持方案在实施中还存在一定的问题。一是部分建设单位在取得水土保持审批支持性文件、保证按期开工后，后续对水保工作考虑较少[1]，不能及时将已批复的方案交付主体工程设计、监理及施工单位，导致实际实施的水土保持措施缺乏依据。二是一些建设项目水土保持措施布设、水保监理监测工作滞后，有些建设单位为了通过水保验收，甚至在施工后期补报监理和监测报告，这已经失去了开展水土保持监理和监测的意义；而有些建设单位按要求同步开展了监测、监理工作，但由于未按成果报送时间要求及时上报阶段性成果，导致水行政主管部门无法及时掌握项目实施过程中水土保持工作开展情况。三是监管制度不完善，监管流于形式，起不到相应作用的情况确实存在[2]，且存在监管人员配置不足的情况。四是项目实际实施情况与水土保持方案设计相比差异较大。现行审批的水土保持方案多为可行性研究深度，至实际施工时，发生征地变化、线位和平面布置调整等变更是常事[3]，如公路、铁路、风电等建设类项目，施工时取、弃土方量与方案相比常发生变化，取、弃土场的规模、位置、防护措施与方案设计差别较大。这些无法避免的客观变更给方案的落实增加了难度，也给水土保持管理提出了更高的要求。

1 开展水土流失防治情况调查与技术评估工作的必要性

开展生产建设项目水土流失防治情况调查与技术评估工作，及时参与到项目实施的各个环节，不仅可以有效地宣传水土保持法律法规，督促建设单位按照批复的水土保持方案履行水土保持法律责任，还可以规范水土保持“三同时”制度，及时总结生产建设项目水土流失防治经验，树立典型，示范推广。

(1)提高水土保持措施落实率。通过全面、规范的技术评估，促进参建单位落实初步设计中的水土保持措施，发现问题及时整改，从而有效减少水土流失的发生。

(2)为水土保持设施竣工验收提供技术支撑。及时发现项目实施过程中的重大水土流失问题，提出整改建议，对已完工项目提出技术评估意见，确保水土保持设施通过专项验收。

(3)强化水保意识。深入现场宣传《中华人民共和国水土保持法》《浙江省水土保持条例》《浙江省生产建设项目水土保持管理办法》等，强化设计、施工和监理等参建单位的水保意识，切实做好水土保持工作。

2 技术路线

水土流失防治情况调查与技术评估工作流程为：确定评估对象→资料收集与数据处理→评估准备→现场技术评估→成果整理反馈。

2.1 确定评估对象

根据水行政主管部门对水土保持管理的要求，确定纳入年度调查与技术评估计划的项目名单，并明确重点项目和一般项目。

2.2 资料收集与数据处理

收集的资料包括水土保持方案及批复文件、最新的卫星遥感影像等。对收集的卫星遥感影像进行预处理，完成水土流失防治责任范围和水土保持措施布局上图，并对选定的生产建设项目的扰动范围进行遥感解译。

2.3 评估准备

水行政主管部门印发技术评估通知至各建设单位，根据水土流失防治责任范围上图成果规划评估线路，提前7天通知拟评估项目建设单位准备相关资料，熟悉评估项目的水土保持方案及措施布局等资料。

2.4 现场技术评估

2.4.1 评估方法

采用实地调查结合室内分析的方法进行评估。调查时对照批复的水土保持方案和后续设计，查看现场各项水土保持措施规格与质量是否符合批复方案及有关水土保持技术规范和标准要求，评估是否满足防治水土流失的需要。现场出具评估记录表，保留相关影像资料。对于卫星遥感影像解译成果与实际扰动情况存在较大出入的项目，采用无人机航拍补充影像。对于其他较难确定扰动范围边界的项目，视情况可采用无人机协助调查评估。

2.4.2 评估内容

以“三同时”制度实施情况为重点，评估的内容包括水土保持措施落实情况、水土保持措施变更手续是否完备、水土保持监理和监测情况、水土保持设施验收情况等。

(1)“三同时”制度实施情况。水土保持“三同时”实施情况调查内容主要包括[4]：水土保持措施变更手续(审核或备案)办理是否及时；后续设计及施工、监理合同是否包含水土保持内容；水土保持措施是否与主体工程同步实施；水土保持补偿费是否足额缴纳；水土保持方案批复中明确要求开展水土保持监测的，是否已得到落实；已完工或即将完工项目水土保持设施验收工作进展。

(2)水土流失防治措施。水土流失防治措施落实情况是调查和技术评估的重点，现场评估以批复水保方案为依据，对扰动面积、取弃土场及水土保持措施实施情况进行重点调查和评估。水保措施落实情况检查的内容主要包括：表土剥离、堆存及防护情况，取土场、弃渣场设置及安全性，边坡防护、土地整治、防洪排导、临时防护及植被建设等。

(3)水土保持措施变更。水土保持措施的变更也是技术评估的重点之一。《中华人民共和国水土保持法》第二十五条规定：水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。《浙江省生产建设项目水土保持管理办法》中也有关于水土保持方案经批准后的变更管理规定，对于评估过程中发现的水土保持措施变更的情况，应督促生产建设单位做好变更设计，并办理报批或备案手续。

(4)水土保持监测、监理。对应水土保持方案批复关于水土保持监理、监测的要求，调查水土保持监测、监理开展情况，督促按要求提交监测成果。工程建设监理应包括水土保持监理内容，有条件的可单独开展水土保持监理。

(5)水土保持设施验收。《中华人民共和国水土保持法》第二十七条规定：生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。现场评估时，对拟完工的项目，评估各项水土保持设施完成情况，协助建设单位对水土保持设施进行自查初验，并向水行政主管部门提出水土保持设施验收申请。

2.5 成果整理与反馈

根据现场技术评估情况，对生产建设项目水土流失防治情况提出技术评估意见，出具单个项目评估记录表，帮助建设单位及时提出防治水土流失建议，记录现场影像资料，将单个技术评估成果及时上报水行政主管部门，最终汇总形成年度评估报告。针对评估过程中发现的重大水土流失问题或隐患，应及时上报水行政主管部门。

生产建设项目水土流失防治情况技术评估路线见图1。

图1 生产建设项目水土流失防治情况技术评估路线

3 绍兴市水土流失防治情况调查与技术评估实践

3.1 评估对象

绍兴市2016年度生产建设项目水土流失防治情况调查及技术评估工作的主要内容是，配合水行政主管部门对本区域内2015年12月31日前经省、市级批复的生产建设项目(含待建、在建、已建未验收项目)水土流失防治情况进行调查和技术评估，包括对在建项目梳理并反馈被检查项目存在问题和需要进一步完善的水土流失防治要点；已建未验收项目全面复查，对是否符合验收条件给出意见。全市范围内筛选20个项目列入调查和技术评估计划，其中11个为省级审批、9个为市级审批。项目类型有公路、水库、电厂、房地产等。

3.2 “三同时”制度落实情况评估

3.2.1 水土保持专项设计及变更情况

调查发现，省批公路、水库等大中型项目初步设计中均纳入了一定的水土保持设计内容，基本落实了水土保持措施和投资；市批项目中一般房建类项目直接进行建筑方案设计，未能将水土保持专项设计纳入主体工程设计中，需要引起重视；跨线较长的公路等线性项目水土保持措施变更较多，主要为弃渣场选址变更，如新昌江拔线剡界岭至拔茅段改建工程，涉及弃渣场多处，且弃渣场选址与方案设计阶段不同，建设单位虽熟悉弃渣场变更管理规定，但因工程未完工，存在不确定因素，所以没有及时办理相关变更手续。

3.2.2 水土保持措施落实及整改情况

各项目参建单位的水土保持意识逐渐提高，在项目施工过程中能采取一定的水土流失防治措施，如临时拦挡、土方集中堆置、弃渣场后期恢复治理、边坡防护、临时排水、沉沙等措施，对于技术人员现场提出的整改建议能够接纳并及时落实。但仍然有部分建设单位主观上对水土保持不重视，缺乏项目施工过程中的临时防护措施，如填方边坡拦挡、临时堆土的苫盖等，“三同时”制度落实存在偏差。

3.2.3 水土保持监测、监理落实情况

省批项目中有6个开展了水土保持监测工作，对于其他未按规定开展监测的项目，在技术评估过程中，均向建设单位提出落实水土保持监测的要求，并提供水土保持监测记录表模版。水土保持监理工作虽未单独开展，但已纳入到主体工程监理合同中。

3.2.4 水土保持设施验收

至年度评估任务结束时已有3个项目完工且具备验收条件，技术人员现场向建设单位发放《中华人民共和国水土保持法》《浙江省水土保持条例》《浙江省生产建设项目水土保持管理办法》等法律法规单行本，使建设单位了解水土保持设施验收流程，并督促其及时申请水土保持设施专项验收。

3.2.5 水土保持补偿费缴纳情况

调查项目绝大部分按时缴纳了水土保持补偿费，少数未及时缴纳的，通过技术评估单位对相关法律法规的宣传，至第二次现场调查与评估时已上缴。

3.3 评估总结

对20个项目的水土流失防治情况调查发现，水土流失发生的重点时段为施工期。存在的水土流失问题主要有：表土资源未保存、排水沉沙措施不完善、临时堆场防护措施不到位、边坡防护措施滞后、绿化等恢复治理措施不及时。

技术评估的20个项目中，房建类项目施工期间周边均已设置围墙，有效控制了项目施工期可能产生的水土流失对周边环境的影响，项目区余方按照绍兴市钻渣、弃方处置管理规定进行处置，未发现向河道、水库、湖泊倾倒弃渣，影响行洪安全的违法行为；而公路等线性多穿越项目因跨线较长，水土流失问题较为严重，尤其是涉及桥梁施工的钻孔灌注桩钻渣处理问题，因施工单位不重视，拦挡防护措施不到位，存在钻渣泥浆侵占河道的现象，对此及时向水行政主管部门进行了汇报，并下达了整改通知书。

4 结论与展望

4.1 加大宣传力度，组织开展行业培训，提高各参建单位的水土保持意识

修订后的《中华人民共和国水土保持法》已于2011年3月1日起实施，《浙江省水土保持条例》也于2015年3月实施，但通过调查发现，由于社会层面宣传力度不够，部分参建单位不了解相关法律法规及规范性文件，对水土保持无概念或认识不清，因此应扩大法律法规宣传面，开展面向生产建设项目管理人员的业务培训，根据建设、施工、监理等的工作需求，以水土流失防治措施布设、施工要点、水土保持方案变更管理与水土保持设施验收程序等为主要培训内容，制订相应的培训计划。

4.2 加强部门间沟通联系

水土保持工作涉及多个行业，应加强横向联合，积极争取各有关部门的支持和帮助，进一步加强与发改、国土、电力、环保等有关部门的联系沟通，依照有关法律法规，就生产建设项目的水土保持监管作出规定，以督促各单位或个人切实履行法定义务[5]，从源头上做好水土保持工作。

4.3 继续强化水土保持管理

生产建设项目水土流失主要发生在施工期，能否按照水土保持要求落实相应的对策措施，防治水土流失，不仅要靠建设单位的自觉行为，更要靠水行政主管部门的全过程监管[6]，应继续强化水土保持管理工作。

4.4 积极探索“天地一体化”的水土保持监管方式

绍兴市2016年度开展的生产建设项目水土流失防治情况调查与技术评估工作尚处于探索阶段，筛选的20个项目均已批复水土保持方案，分布较分散，通过调查和现场评估发现的问题仅为个别现象，不足以覆盖全局。

生产建设项目数量大、类型多、很分散，取土场、弃渣场等重点监管对象数量更多更分散，且存在建设周期不一致，扰动方式复杂，现场状况变化快等情况。现行的以人工现场定位、记录、拍照等技术手段结合室内数据处理的方式不足以适应当下的水土保持管理工作现状，尤其是对未批先建等违法行为不能及时发现，且不能实现对水土流失情况的动态监管。在当前加快水利信息化步伐的大背景下，实现监测与监管协同联动的具体要求之下，应积极推广和完善生产建设项目水土保持“天地一体化”动态监管技术[2]，其具有动态、及时、全面、有效的便利性，可实现“陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享”的目标，为水土流失防治工作提供重要的技术支撑。

[1] 田颖超.解析水土保持监督检查[J].中国水土保持，2007(3)：29-30.

[2] 亢庆，姜德文，赵院，等.生产建设项目水土保持“天地一体化”动态监管关键技术体系[J].中国水土保持，2016(11)：4-8.

[3] 王波，张宇龙.黄河流域及西北内陆河地区大型开发建设项目水土保持工作[J].中国水土保持,2006(10):42-43.

[4] 俞发康，梁灵鹏.行政审批改革下如何进一步抓好水土保持方案的落实[J].中国水土保持,2015(2):12-14.

[5] 林文莲.福建省开发生产建设项目水土保持监管情况调查与思考[J].水土保持通报，2003,23(5)：58-61.

[6] 张振师，向慧昌.加强和完善生产建设项目水土保持管理的认识与对策[J].中国水土保持，2014(7)：9-11.

(责任编辑 孙占锋)

S157.2

C

1000-0941(2017)06-0017-04

娄平平(1983—)，女，山东聊城市人，工程师，硕士，主要从事水土保持规划、工程设计等工作。

2017-04-10