京津冀人才一体化发展的合作机制与对策研究

张贵+刘雪芹

[摘 要]加快京津冀人才合作是京津冀协同发展的必然要求。在人才培养、人才交流、人才政策、人才保障体系等方面取得了一定成就，但仍存在一些深层次问题，应按照“突破瓶颈、政策引致、优化配置、开放发展、高地集聚”的一体化发展思路，从顶层设计、政策衔接、多元主体参与、搭建利益纽带、实现内外循环、法制建设等方面构建人才合作机制，从人才发展与产业、资本、教育、平台、项目、制度环境相结合方面形成一体化政策保障。

[关键词]京津冀；人才一体化；合作机制；政策保障

中图分类号：F276.44 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2017）03-0071-07

京津冀协同发展的关键是要实施创新驱动发展战略，而创新驱动的本质是人才的智力创造。归根结底，只有促进京津冀人才特别是科技人才一体化，打造创新人才高地，才能培育区域发展新动力，激发区域创新创业活力，推动区域新技术、新产业、新业态的蓬勃发展。因此，加快京津冀人才开发合作，是京津冀全方位交流与合作的重要组成部分，是优化配置人才资源、激发区域活力、支撑区域协调发展的重要保证，是京津冀协同发展的大势所趋。

一、京津冀人才一体化的历史梳理与发展现状

京津冀人才合作是随着京津冀一体化工作的展开而不断推进的。在京津冀協同发展上升为国家战略前，其人才协同工作可梳理为萌芽探索（1980 年代中期至 2003 年）、稳步推进（2004 年至 2010 年）和全面发展（2011年至2014年）三个阶段[1] ，这一时期比较标志性的成就是2005年三地政府在廊坊共同签署《京津冀人才开发一体化合作协定书》，2011 年签署《京津冀区域人才合作框架协议书》，协议书确立了京津冀人才合作的内容，提出从人才流动、人才智力资源共享、人才培养等方面加强联系、展开合作，继而审议通过了《京津冀人才一体化发展宣言》。总体来说，这一时期的人才合作与同期的京津冀一体化工作一样推进较慢，涉及面较窄，涉及主体较单一，主要还是以政府及人事部门为主，各方动力不足。

2014年，京津冀协同发展上升为国家战略后，区域合作的急速升温为人才协同工作带来发展的新契机，京津冀人才合作驶入快通道，取得了阶段性成果（见表1）。在高等教育与人才培养方面，三地成立了不同类别的高校创新联盟，开展了跨区域的校企合作，建立了三地智库交流平台等。在人才交流方面，举办了一系列京津冀区域人才交流洽谈活动和人才协同发展论坛，成立了京津冀国家级开发区产业人才联盟等。在人才政策与措施协同方面，京津冀三地党委组织部门达成了“1+9”工作共识，成立了京津冀人才一体化发展部际协调小组，启动了《京津冀人才一体化发展规划纲要》编制工作等。在高端人才协同创新创业载体方面，“首都国际人才港”、京津冀技术转移人才实训基地、京津冀人才基地、中关村分园等陆续建设。

可以说，京津冀协同发展上升为国家战略后的人才协同工作，与2014年之前相比成绩斐然。但是，从发展现状来看，由于深层次的区域合作机制尚未建立，行政体制机制的阻碍以及区域发展的不平衡等，区域人才一体化工作仍存在一些问题。

首先，深层次的人才协同机制尚未形成，三地间的政策衔接不够通畅，人才制度性障碍尚未突破，户籍和社会保障制度不能完全对接，相互间的人才政策开放力度较小，且由于利益关系部分区域或主体参与动力不足，存在协同主体职能缺位现象。目前，如讨论呼吁较多的三地跨省异地就医直接结算仍未实现，2017年1月仅河北燕郊的燕达医院开通了异地结算试点；户籍身份所给予的北京、河北之间的教育、养老、医疗、就业等社会福利和保障方面的政策差异更是难以破冰。

其次，京津冀三地科技人才之间存在“断崖”现象，人才一体化进程存在“短板”效应。河北省与京津两地，特别是与北京之间，不是简单的梯度分布，而是在人才数量、层次、创造力、结构及载体等全方位存在巨大差距（见表2、表3）。河北省的人口数是北京的3倍多，但在高层次人才数量上，2015年北京R&D人员为24.57万人，河北省只有10.70万人，北京为河北的2倍多，北京研究机构和高校的博士R&D人员更是远超天津、河北数倍甚至几百倍。人才创造力方面，2015年北京的申请受理专利数和申请授权数达到了15.63万件和9.4万件，分别是河北的3.5倍和3.1倍，其技术输出金额为3453.89亿元，为天津的6.7倍，河北的87倍，北京远超天津和河北。高校、研发机构和高技术企业是承载高科技人才的最直接载体，河北的高校数量高于京津，但质量上远远不及，113所高校中只有1所211高校，北京则达到55所；研发机构数量上，北京拥有389所，而天津和河北仅有60所和79所；在人才载体的投入强度上，北京达到了6.01，天津和河北仅为3.08和1.18。人才结构方面，以信息人才为例，《京津冀信息技术产业人才结构报告》显示北京该领域的前九大热门技能从业人员占信息类总人员的87.8%，高出天津近一倍，而河北比例仅为6.5%，其中河北产品管理技能、开发类技术、大数据三方面的人才占比仅为0.6%、2.5%和1.6%，硬件人才则是完全缺失，北京人才结构优势明显。

再次，经济及人才发展的“断崖”进一步影响了京津与河北的人才对接转移，引致了河北的人才外流。目前区域内“北京→河北”、“北京→天津”方向的人才流动仍有阻塞，而在“河北→北京”、“河北→天津”或“河北→天津→北京”方向上的流动极为活跃，协同发展中积极性最高的河北外部引才无论是“软引”和“硬引”都遭遇一定困境，高层次人才队伍缺乏。如调研显示，河北省曹妃甸的一些企业，仅近两年内的技术人才流失率就达70%。再如2015年河北省高技能人才缺口达9万人，每年净增仅6万左右，近些年在全国技能大赛中获奖的四十多名河北“金蓝领”至少有四分之一被外省挖走[2]。同时，河北省近几年的过剩产能及传统产业调整，部分区域、产业、企业有“撑不住”的风险，所释放的“富余劳动力”和“富余人才”又有可能会继续涌向京津[3]。

此外，激发区域人才发展活力关键是要通过激发企业活力和创造良好的产业经济环境，吸引大多数高层次人才进入企业，但目前京津冀地区尤其河北省科技人才多分布在党政机关和事业单位，实体领域和新兴产业对人才的吸引力不足，其人才需求得不到满足。目前，河北省虽出台了一些政策支持机关事业单位的人才离岗创业，但收效甚微。

二、京津冀人才一體化的总体思路与合作机制

京津冀人才一体化，基于当前发展现状和存在问题，积极应对不断探索，共同打破协同发展的瓶颈，形成统一明确的人才协作思路和长效可行的合作机制。

（一）总体思路

按照“突破瓶颈、政策引致、优化配置、开放发展、高地集聚”的人才一体化思路，围绕将京津冀地区打造成全国创新驱动经济增长新引擎的战略目标，着眼于解决河北省人才发展面临的实际问题，强化协同支撑，破除一切制约人才一体化发展的行政壁垒和制度藩篱，搭平台、建机制、促保障，打造高效、完善的共享、共育、共引、共用的京津冀人才生态共同体，为京津冀协同发展提供人才保障和智力支持，为京津冀加快转型升级和绿色崛起提供人才支撑。

（二）合作机制

京津冀人才一体化合作机制的构建是一个系统工程，需要多方面、多角度地展开。

第一，顶层设计——系统推进人才一体化的基础。只有做好顶层设计，才能把握人才发展的大方向，为三地人才的协同发展提供政策引导，重点是要由中央、三省市政府及相关职能部门共同建立统一的人才工作机构，制定统一的人才一体化规划，形成一定的协调沟通机制。目前应强化已经成立的京津冀人才一体化发展部际协调小组的职责，强化其在人才发展的宏观指导、政策研究、协调推进等方面的工作，同时加速区域人才一体化发展规划纲要的编制，并形成“常态化+不定期”的三地人才协调小组会晤机制，以解决人才发展中出现的诸多新问题。

第二，政策衔接——顺利实现人才一体化的重要保证。在顶层设计的基础上，主要是要实现三地的人才相关政策、社会保障体系、人才平台与信息、人才评价与资质、人才市场与服务等的衔接，为人才的协同、一体化发展铺路。重点通过实施人才政策对接工程，加快人才培养、引进、使用、安全保障等方面的法规对接[4]，形成统一的区域人才预测、预报机制；共同制定三地人才自由流动的社保转续实施办法，破除三地间社会保障体系不衔接、转续不便捷等问题；建立统一开放的政府、企业、高校以及科研院所的科技创新协作服务平台和人才信息库，实现供需的无障碍对接；加快改革三地的人才评价制度，建立市场化、统一互认的评价标准。

第三，多元主体参与——全面实现人才一体化的重要途径。区域人才一体化工作区别于一般的人才管理，单一的人力资源管理部门推动不了人才的一体化，政府也不可能独自包揽三地的人才协同工作。因此，要充分发挥政府、企业、高校、科研机构、社会、个人等在人才发展上的协同作用[5]，形成多维一体的合作机制。政府应在京津冀人才一体化部际协调小组基础上，将涉及区域人才合作的教育、科技、公安、发改委、组织部门等纳入小组范畴，形成多层次的跨省市权威性协调机构，并建立各类人才工作委员会，以协调解决人才一体化进程中遇到的问题；强化企业主体的参与，主要是变以往的“政府搭台，政府唱戏”为 “政府搭台，企业唱戏”，形成以企业为主体的人才吸纳体系；高校和科研院所主要强化它们在三地人才协同培养交流、科研技术服务方面的重要作用；人才市场及中介机构主体的参与，有助于统一开放的区域人力资源市场的建立和网络信息平台的构建。

第四，利益纽带——加速京津冀人才一体化的核心动力。京津冀人才合作，如同京津冀整体的协同发展一样，很多方面推而不动，皆因区域利益竞争。虽然从京津冀区域发展大局出发，加强区域人才合作将有利于提升整个区域的人才竞争优势，有利于推进京津冀区域长远发展，但是从短期发展和具体部门利益出发，区域人才合作也可能对部门和单位利益造成一定损害，影响利益部门和相关单位在区域人才合作中的积极性。可见，加快京津冀三地人才合作进程，就需要以利益为纽带，以利益共享为原则，不仅要从顶层推动，还要在各个层面形成成果互惠的利益关系。因此，要从总体上确立京津冀三地的人才发展目标以及利益分配格局，对积极参与区域间人才合作交流的地区和单位给予支持、鼓励和利益补偿，发挥区域人才合作基金在人才培养、引进、创新创业方面的重要作用。

第五，内外循环——实现区域人才一体化发展的新生态格局。区域人才一体化发展，既要在区域内部形成人才自由、高效流动的内循环，还要在外部形成智力流动的外循环，即打造“区域性内循环”和“区域外循环”两个循环系统，构建起开放有序、运转高效、流动畅通的智力生态体系[6]。“区域性内循环”，就是打破京津冀区域内部条块分割的人才发展障碍，形成自组织、自优化、自通畅、共生的人才生态体系。“区域外循环”依据“开放是生态系统进化之本”的生态原则，针对区域内“高精尖”人才缺乏问题，不断保持对外人才交流，参与全国及全世界的人才配置，并形成对外的梧桐树效应和势场效应，形成区域人才工作外循环。

第六，法制建设——实现区域人才一体化发展的新保障。关键要注重京津冀三地的法制环境建设，健全人才安全、人才管理、人才使用方面的法律法规，提高人才法律服务水平，保证人才平等、公开、择优的选聘评，为京津冀三地的招才引智构建高效规范、廉洁守信、公平竞争的区域软环境；同时政府应注重以法制思维推进人才一体化工作，要注重人才智库建设，凡涉及区域人才一体化的重大决策及事项，应依法行政，征求专家学者意见，并实现决策的公开民主，形成有效的决策监督机制。

三、京津冀人才一体化的政策保障

京津冀三地人才协同发展，不是简单、空洞的协同，而是与产业、技术、资本、教育、项目、平台、基地、制度、环境相结合的人才一体化，是通过产业、平台等载体的搭建，教育、资本体系等的共同完善，制度、环境的共同改善，形成京津冀三地人才一体化发展的新格局。

（一）人才与资本结合，成立京津冀人才发展合作基金

当人才和资本充分结合，区域创新创业的机会和可能性就会成倍放大[7]，碰撞出巨大的区域发展能量。资本和人才结合，一方面可以吸引区域高端人才集聚，吸引有潜力的年轻人来此创新创业，增加区域发展活力，另一方面高端人才及创新创业人才的集聚又会进一步吸引更多外部资本，实现创业企业裂变式增长、技术成果不断涌现。

将人才与资本结合，是京津冀三地政府推动人才一体化发展时需考虑的重要因素。首先，由中央或三地政府成立“京津冀区域人才发展合作基金”，并按比例列入政府财政预算，用于支持京津冀区域高层次创新创业人才、重点产业紧缺人才、民生急需人才和重点项目专业人才的共同发展，用于急需但因环境等原因难以引进的区域（如河北）专业人才的扶持和引进奖励。其次，鼓励各个区域根据自身需求建立某一专业性人才发展基金，或通过协商对区域合作共建项目和科研成果异地转化项目，从其收益中共同提取一定比例作为区域人才项目合作基金，用于合作区域共同的人才项目建设。此外，促进人才创新创业的金融支持也是人才政策的重点，三地不仅要制定整体角度改善、系統多元的金融支持政策，还要通过有目的投资引导和政府间的协作安排[8]，使金融资本能够从北京向天津和河北流动，从而带动人才向天津、河北的有序流动。

（二）人才与教育结合，完善京津冀人才培养机制

京津冀人才的一体化发展离不开教育的协同推进。一是要在京津冀三地政府的合作下共同建立人力资本投资的建设性框架，即在政府和相关部门的指导支持下，建立两市一省教育发展专用基金支持区域人才一体化建设，教育基金主要用来支持重大人才培养项目，支持三地急需的各种专业性人才培养，支持具体产业、技术紧缺的科技人才培养。二是建立由教育部牵头抓总、京津冀三地政府共同参与的人才教育交流协会，以促进三地人才培养发展的“齐步走”，交流协会主要起到在三地教育机构和企业间的人才培养规划的桥梁式指导性作用，助推三地教育资源共享、科研培训交流等，协调推进北京有规划地将教育增量向河北转移，协同河北根据其区域布局和产业需求承接北京的教育资源。三是着重推进京津冀各类高校的协同创新联盟建设，通过联合建立创新创业人才培养基地，共同组织学生开展创新创业教育及实践实习，联合构建服务区域发展的特色学科群，跨区域跨学校的学生交流与师资共享等，促进三地科技创新人才服务区域协同发展的能力及各类人力资源的开发培养。

（三）人才与平台结合，搭建京津冀人才成才平台

针对区域发展不平衡，尤其河北省知名高校少、创新创业载体少的短板，河北省内各区域应在人才创新平台建设上持续加力。重点以雄安新区、石保廊区域全面创新改革试验区、京南国家科技成果转移转化试验区、京津冀国家大数据改革综合试验区、中关村海淀园秦皇岛分园、白洋淀科技城、保定中关村科技创新中心、承德中关村协同创新中心等为支撑，通过与京津重点科研院所、科技企业、产业园区共建分校、分院、分园，通过引进建设院士工作站、博士后科研工作站、学会服务站等方式，打造一批具有影响力和虹吸效应的人才发展载体，为吸才引才育才搭建良好平台。

（四）人才与产业结合，助力京津冀经济一体化发展

推动京津冀三地人才引领、科技创新的关键在于人才和产业融合，即各类人才进入产业，形成互促互利的协同效应。一是要共同建立产业人才工作协调机构，形成产业部门和人才主管部门齐抓共管、密切配合的产业人才工作新格局。二是要根据其产业发展定位，在产业链上找到各自所处的位置，有针对性地调整人才发展规划、编制产业人才目录，并根据各自的产业优势及短板，推出一系列人才引育措施，大力汇聚以科学家、企业家、技术人员、投资家、创客帮为主体[9]，与产业发展高度契合的人才“新五军”。三是根据其当前面临的传统产业改造升级、战略新兴产业培育、生态修复及化解产能过剩的重点产业任务，三地共同培育、引进、集聚相关紧缺智力资源，并采取切实可行的破解路径增强人才发展机制与产业政策的协调配套性，促进人才与产业的协同发展。

（五）人才与项目结合，破解京津冀人才发展困境

项目是吸引人才、发挥人才作用的有效载体，是产业发展的基础和起点，是人才引用与产业发展工作的结合点。因此，京津冀三地尤其河北省要积极探索项目建设与人才培养、引进、使用有机结合的新机制，在雄安新区、环渤海区域等新开发、重点开发区域，建立发改、科技、人社等部门协调沟通机制，跟踪项目建设情况，了解项目人才需求，为重点项目配人才，为重点人才选项目，吸引更多科技、产业、技术等高端人才向企业、向项目一线聚集。同时，建立项目协调机制，加快北京、天津对河北省的科技成果转化、产业对接项目支持，尤其让北京更多的项目增量疏解到河北省，以项目的转移建设带动人才的转移和互动。

（六）人才与环境结合，营造京津冀创新创业生态

学习美国硅谷，搭建具有竞争力的育才成才生态系统。一是稳定房价，过高的房价阻碍人才的集聚；二是形成活跃的创新创业社群系统，一定要形成社群，并且是草根型的；三是开放的教育和研发；四是拥有多元和草根型的风投系统；五是提供专业化的孵化服务；六是拥有多元融合的创新创业文化系统，能够把各种各样的人容纳到这个地方的文化。

京津冀三地要重点构建创新创业的人才生态系统，首先，要重点完善“保姆式”的人才服务机制，即政府要从人才的引进培育服务、创新创业服务、生活保障服务、政策信息服务及个性化服务上下功夫，以“保姆式”的主动到位服务吸聚人才，形成良好的创新创业人才栖息地。其次，为解决人才发展长期存在的体制机制问题，京津冀三地要共同突破现有体制机制，发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，人才选用、人才评价、人才激励等政府不应再“大包大揽”，建立市场导向的人才选聘、激励制度，形成企业自主多元的人才评价机制，京津冀三地政府应协商共同出台相关文件，建立相关制度，突破人才发展的体制机制障碍。

参考文献：

[1]马 宁，饶小龙，王选华，等.合作与共赢：京津冀区域人才一体化问题研究[J].中国人力资源开发，2011，（10）.

[2]关于近年来河北省高技能人才流失的追问[DB/OL].[2017-03-02]. http：∥he.people.com.cn/n/2014/1229/c192235-23376470.html.

[3]京津冀一体化到底路在何方？[DB/OL].[2017-03-02].http：∥business.sohu.com/20161115/n473251506.shtml.

[4]陈书洁.京津冀人才资源开发及合作策略[J].北京社会科学，2011，（4）.

[5]侯文鑫.京津冀人才一体化路径探析[N].光明日报，2016-10-09.

[6]京津冀人才一体化的困境与破局[DB/OL].[2017-03-02].http：∥www.walre.com/bj/news/2016/1208/32501.html.

[7]打造“人才+资本”复合创业模式[DB/OL].[2017-03-02].http：∥www.paigu.com/a/211869/35118026.html.

[8]赵曙明. 泛长三角人才培养、开发和流动机制研究[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2009，（3）.

[9]让改革释放人才发展“红利” 宁波打造人才生态市[DB/OL].[2017-03-02].http：∥zjnews.zjol.com.cn/zjnews/nbnews/201608/t20160824_1867977.shtml.

责任编辑：王 篆