城市化困局与集体土地入市

王蓓蓓　甄增水

摘 要 我国城市化所需土地供应应区分公共利益需求和非公共利益需求，分别对待：征收是解决公共利益需求土地供应的主要路径，耕地保护在此是一个伪命题；对后者，集体土地“同权”、“入市”仅仅提供了可能性，要使可能变为现实，需要“市场”和“政府”联手方能成功。

关键词 城市化 集体土地 入市

基金项目：2014河北省哲学社会科学基金项目“河北省破解城乡一体化进程中土地瓶颈研究”（项目编号HB14FX015）；2014河北省教育厅项目“环北京卫星城建设用地来源研究：困境、方向、路径”（项目编号SZ141005）。

作者简介：王蓓蓓，华北电力大学硕士，研究方向：民商法；甄增水，华北电力大学法政系教授，民商法博士，研究方向：民法、公司法。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.219

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城市化本身不是目的，在一定程度上，可以视为一种手段。“城市化的本义或目的，是通过城乡协调发展、实现城乡平等和城乡共同富裕”。“城市化的推进并不必然导致村庄的终结，推进城市化也替代不了农村的发展”。这一点，对我国这样一个幅员辽阔、人口众多的国家而言，尤其如此。

一、城市化之争：学科的不同视角

（一）经济学者对城市化的洞见

经济学者对城市化的见解离不开城市效益。综合其关于城市化的学术观点，主要有两种：

1.大城市论，即主张发展大城市来实现中国的城市化

其主要立论的基础是效益：“规模在100万至400万人的大城市，净规模收益最高，达到城市GDP的17%-19%。超过这个规模区间，净规模收益逐渐递减，而规模小于10万人的城市，则无法发现净规模收益”。

2.小城镇论，即主要依托县、市城镇来实现城市化

其立论是城镇化的发展是自我发展的过程，而不是什么规模效益。“我国采取‘城镇化发展战略的決策理由，显然不是理论界讨论的规模效益或者其他经济理性，而是对县及县以下城镇在国家没有投资的情况下仍然大量增加的客观情况的认可”。

对于城市化过程中产生的建设用地需求，经济学者几乎普遍噤声，似乎这根本不是一个问题。相反，土地供应问题是法学研究的重心。

（二）法学研究者对城市化的牌底

对于城市化所需要的土地供给，法学家给出的答案之一是征收。征收本身是合法的，只要确实是为了公共利益且补偿合理，征收就不宜受到排挤或歧视。真正要反对的是商业目的的征收，应“严格区分公益性和商业性用地，并分别建立不同的供地体系。禁止为商业目的的征收”。征收仅能解决城市化过程中的部分土地供给，受限于公共利益的目的限制，对非公共利益目的的建设用地，不能通过征收来解决。对这个问题，法学家给出的方案是“市场”，即通过市场自由交易来解决土地供给。不过，这一手段的使用，取决于一个前提：解禁我国法律对集体土地用途的不当限制。

我国土地法中的主要问题在于集体土地的不当用途管制。在我国，违反比例原则、对不同所有制下的土地适用不同搞得用途管制是既成事实。土地供应的一级市场就此被政府垄断，土地征收补偿金和土地出让金之间的巨大利差，极大刺激地方政府的征地冲动，“土地财政”一时遍地开花。

二、我国城市化的困局：土地供给短缺

当前我国城市化的主要困局是建设用地存量严重不足，影响城市发展。

从功能角度区分，一座城市坐落的建设用地，有两种目的：一是用于公共利益。公园、广场、公立医院、学校、公权力机关、城市道路等，均属于此类；二是用于非公共利益。工商业、城市居民、私立学校、私立医院等用地，是个人利益用地。对第一类用途的建设用地，不存在土地供应短缺问题，因为，为了公共利益，征收可以解决一切。城市化中真正意义上的建设用地短缺，来自第二类用途的建设用地：城市扩张和新建中的居民住宅、工商业用地等需求，因土地的不动性和不可再生性，国有建设用地存量很小，根本无法满足其需要。集体土地数量巨大，但因“建设必须使用国有土地”之法律限制，集体土地在法律上不能直接供其所用；因非属公共利益，其所需土地又不能通过征收变性为国有土地，短缺就这样形成了！

三、解决建设用地短缺的路径

（一） 集体土地征收中的问题与对策

1.公共利益标准的可操作性

作为大陆法系国家中的一员，我国法律对征收中的公共利益采取概括条款，什么是公共利益，法律并未给予列举式解答。其问题是：该条例属于行政法规，其适用范围仅限于国有土地上的房屋，集体土地的征收并不适用。笔者认为，在对集体土地的征收中，公共利益的认定完全可以借用《国有土地上房屋征收和补偿条例》的规定，其中第1款第5项可以参考适用对城中村的征收。《国有土地上房屋征收和补偿条例》第8条中的“转引条款”表述为“法律、法规规定的其他公共利益的需要”，其作用如同一个“插口”，使得法律或其他行政法规中关于公共利益的不同列举事项，可以凭借这个“插口”，成为征收的依据。

2.征收补偿的适当性

美国宪法第五修正案确定的征收标准有二：一是公共用途；