南海海难搜救合作的制度困境及其出路

翟仲

囿于南海国家加入构成当前国际海上搜救合作的国际条约法律体系的各项国际条约的情况各不相同，以及各国尚未形成统一的针对海难搜救合作的区域性条约的现状，南海海难搜救合作国际法律制度面临着较为严峻的困难亟待解决。对此，应当加快制定南海海难搜救合作区际性条约和双边条约，并坚定推进南海国家间的国际合作。而在这之中，中国作为在南海海域具有重要地位的大国，理应发挥积极的作用。

南海海难搜救国际合作法律制度国际条约

基于海难事故频发的现实，南海海域沿岸国和周边国家确有必要就该海域的海难搜救开展国际合作，从而为该海域的航行安全提供充分的、可靠的救济途径。不过，尽管《联合国海洋法公约》、《国际海上搜寻救助公约》和《国际海上安全人命公约》等国际条约构成了当前国际海上搜救合作的国际条约法律体系，并且，南海国家单独或共同加入了上述一项或几项国际条约，但是，由于各国加入上述国际条约的情况各不相同，并且，在各国之间也未形成统一的针对海难搜救合作的区域性条约，因此，南海海难搜救合作国际法律制度仍然面临着较为严峻的困难亟待解决。

一、南海国家加入国际条约的情况各不相同

在南海搜救领域，由于南海国家所参与缔结的国际条约并不一致，因此国家间的权利义务难以统一。虽然中国、新加坡、越南、菲律宾、泰国、印度尼西亚、马来西亚、柬埔寨八个国家是1974年《国际海上人命安全公约》的缔约国，但泰国和菲律宾没有加入该条约的1978年议定书，而泰国、菲律宾和印度尼西亚三国不是该条约1988年议定书的加入国。除此之外，南海沿岸国中的菲律宾、文莱和马来西亚并没有加入1979年《国际海上搜寻救助公约》，因此也难以受到该条约中具体规定的约束。南海周边国家加入的国际条约互不一致，使得南海沿岸国对于搜救合作的权利义务严重不对等，加剧了南海周边搜救态势仍旧保持各国各行其是，缺乏相互配合的局面，影响了区域间搜救合作水平的提升，同时也限制了条约在区域合作实践中的具体发挥。

国家选择是否加入条约的权利是一个国家行使主权的范畴，也是一个国家的内政问题，因为国际法上并没有关于国家必须加入国际条约的国际义务，因此属于国家可以自由处理的事项。非缔约国拥有拒绝加入国际条约的权利，任何其他国家不能干涉，但相关国家可以共同制定一项区际性条约或建立多项双边协定从而代替或进一步深化该条约所规定的权利义务，并与该条约的非缔约国一起合作推动双边或多边协定的立法工作。中国应与所有东盟国家一起加快建立南海搜救合作的区际性条约，或与南海沿岸国之间达成一系列双边协议从而建立地区性质的搜救合作模式，以确保南海沿岸国之间有一套统一的行动模式和操作指南，确保南海国家之间关于搜救合作方面的权利义务处于一致而对等的状态。

二、缺乏统一的针对南海海难搜救合作的区域性条约

2014年“3·8”马航H370失联搜索是中国首次在境外海域组织的如此远距离、大规模的海上搜救行动，事发海域的周边国家也纷纷参与到了本次寻找失事客机的搜救任务中。然而，这次搜救合作本质上只是一次临时合作，因为事发地位于印度洋而中国并没有缔结相关搜救协议，因此导致相关国家之间配合不足，各方仅靠信息发布来协调合作，使得搜救工作进度缓慢。虽然“3·8”马航客机搜救的涉及海域并非南海，但对于南海搜救合作同样具有借鉴意义。无机制下的临时合作，无论是从信息通报、搜救协调等方面都暴露了很多不足，如果有搜救合作协议，无疑可以提高境外搜救的效率，对于解决一些敏感问题也很关键。

而在南海海域，周边沿岸国家并没有签订专门适用于南海搜救合作的区际国际协议，从而极大地延缓了南海搜救合作的发展进程。南海国家间的区际国际协议，属于区际国际法的范畴。没有区际国际法规则的支撑，单凭普遍国际法是很难与地区实际情况紧密结合的，相关国家只有通过建立区际国际法对上述问题予以详尽补充，制定专门适用于本海域开展搜救合作的国际法规范，才能够真正建立属于本海域搜救合作的具体模式，从而使得搜救合作贴合海域实际，更好地维护本海域的航行安全与航行秩序。而目前，在南海搜救合作领域中并没有一项可以专门适用的区际国际法，导致南海周边国家的海上搜救合作欠缺地区法律基础，从而无法适应南海地区巨大的航行安全需求和安全保障需求，不利于地区的政治稳定和经贸发展。2002年中国和南海周边国家签署的《南海各方行为宣言》成为了稳定南海国际秩序的基石，然而对于该文件的效力问题，学者们的观点不一致，有学者认为其不属于法律文件，而只是南中国海有关国家间的政治承诺书，有的学者认为此宣言是兼具政治与法律性质的文件，从而属于国际法规范。不仅如此，该文件也并未涉及国家间在搜救合作领域的权利义务规定，因此《南海各方行为宣言》不能规范南海各国间具体的搜救合作，只有通过签订有关海上搜救合作的国际法协议才能够从根本上促进当事国之间的海上搜救合作。而在双边条约和区际性条约的比较中，双边条约仅局限于条约签订方，而且多项双边条约的存在又加剧搜救合作问题的复杂性，难以促进南海搜救资源的整合与合作水平的提升，因此区际性条约最能够规范海域搜救的整体情况，进而全面提升南海搜救各国的搜救能力水平。

三、加快制定南海海难搜救合作区际性条约和双边条约

国际社会有两种关于闭海和半闭海国家的海上搜救合作模式：一种是签订单一条约型，如黑海国家间签订的《黑海沿岸国关于海上搜寻与救助服务的合作协议》；另一种是签订多种双边协定型，譬如波罗的海周边国家和地中海周边国家间就以多项双边协议共同建立起海域的搜救秩序。前者是建立区际国际法，而后者则是以多项双边协定共同建立区域秩序。论效力性和统一性，肯定是建立区际国际条约最具规范力度。建立南海搜救合作的区际国际条约最能够统一南海沿岸国各方的搜救行动，方便搜救活动的联合开展，进而提高南海海域整体的海上搜救水平。而且，区际国际条约也是调整区域关系的大方向、大趋势所在，因此建立区际国际法应该是区域间国家共同努力的合作方向。然而，由于建立区域国际法的要求太高、成本太高，短期之内难以迅速实现。尤其是南海海域被多个沿岸国家所包围，且相互之间缺乏信任基础，又有領土纠纷悬而未决，因此难以就搜救合作于短期内迅速达成一致。可采取渐进式办法，先以签订双边协定的方式确立南海部分海域的搜救合作制度，进而系统整合建立统一的搜救合作规范；也可以先建立宏观的区际国际法规范，进而通过双边协议补充区际国际法中未具体规定的内容。但无论采取何种形式，都需要南海周边国家改变目前无动于衷的姿态，尽快完善南海搜救合作的国际法制度建设，早日签订南海搜救合作的国际法协议。

目前在涉及南海搜救合作的双边国际协议中，比较有代表性的是中国和越南在2003年签订的《中国防城港至越南下龙湾高速客轮线搜寻救助合作协议》，从而为中越海上搜救合作甚至南海沿海国家间的海上搜救合作机制提供了可借鉴的经验模式。在条约的基础上，双方的海上搜救相关部门也进行了高层次互访、交流和合作，从而为双边搜救合作奠定基础。在2006年12月广西海上搜救中心组织代表团赴越南，与越南海防、广宁省等海上搜救机构就中越双方北部湾海上搜救区域性协作问题广泛交换了意见，形成了会议纪要，建立了海上搜救通信联系和行动协作渠道。中国和越南通过签订双边协定的方式为双边搜救合作建立扎实牢固的法律基础，进而有效地整合了北部湾地区的搜救力量和搜救资源，共同促进了海域搜救工作效率的提升。双边协议的效力仅限于双方当事国之间，只有双方国家参与条约的制定，因此无论是从协调难度还是从规范水平上看，签订双边条约的难度都要比签订多边协议要小得多，因此更加適用于多方利益存在严重分歧，达不成一致意见的情形。目前波罗的海和地中海沿岸国家采取的是以多项双边协定建立海域搜救合作的模式，也是受制于海域沿岸国众多，难以达成统一意见的情况。因此，似乎先从签订双边协议出发，尽快建立南海地区搜救合作秩序较为符合南海海域各国的实际利益。但是，多项双边协定会破坏区域规则的协调一致性，难以促成区域内达成统一的国际法规则，且程序繁琐，协调成本极高，不利于南海海域搜救合作的规范统一。尤其对于中国这种被海洋邻国所环绕的国家，若纷纷与海洋邻国签订双边协议规范海上搜救秩序，不仅成本极大，代价极高，而且若多项双边条约之间存在冲突，则更为加剧了问题的复杂性。因此，双边协定可以作为建立区际搜救合作条约的奠基石或补充条款，但建立区际条约最为符合地区各国的根本利益，而且建立区际国际法也是国际法发展的大方向所在，中国应当在大力推动建立南海搜救合作的双边条约和区际条约的同时，正确处理好双边条约和区际条约二者之间的关系，并结合二者的优劣做出系统安排。

四、坚定推进南海国家间的国际合作

南海搜救离不开南海沿岸各国的参与，中国应大力推动国际交流合作，进而为南海国家共同签订搜救合作条约铺平道路。建立双边乃至多边合作条约的进程不是一蹴而就的，需要当事国之间建立起相互信任的坚实基础。对此，中国应在如下领域坚定不移地推进国际合作，构建南海诸国间稳定而可靠的信赖关系。具体而言：

其一，以目前南海地区的合作机制为基础，通过多边谈判与协商推动搜救合作建设。中国可依据目前已成熟的“中国—东盟海事磋商机制”和中国与东盟“10+1”交通部长会议加强与南海沿岸国之间的联系互动。其二，确立海上搜救合作的领导机构与搜救责任区域的划分。虽然受海域划界的影响，难以将搜救区域的划分工作落实到实处，但划分搜救区域是加强海上合作必不可少的中心环节。对此，应坚持1979年《国际海上搜寻救助公约》中关于搜救责任区划分时“不涉及也不影响划界”的原则，尽可能将海上搜救排除在海域划界争端之外。其三，加强人员交流与能力培训制度，提高执法人员的执法水平。可以展开相关技术合作与执法能力培训，在增进相互了解的同时提高南海周边国家的搜救能力，符合南海各方的根本利益。其四，与南海周边国家定期开展常规搜救演习。定期开展搜救演习能够在实践中促进南海沿岸国之间的相互协调和配合，也是检验南海海域搜救合作效率的最佳平台。其五，完善搜救基金制度建设。在2011年的东亚峰会上，我国提出设立30亿元的“中国—东盟海上合作基金”，为开展南海搜救合作提供了相当可观的资金保障。

五、结语

针对当前南海海难搜救合作国际法律制度所面临的严峻困难，中国作为在该海域具有重要地位的大国，理应发挥积极的作用。2002年，中国与东盟共同签订《南海各方行为宣言》，为南海地区发展互利共赢的合作关系奠定基础。在《南海各方行为宣言》的框架下，中国又与东盟国家建立了“中国—东盟海事磋商机制”，制定了《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》，并一致同意加强落实“《南海各方行为宣言》高官会议”，为构建南海海难搜救合作机制创造了良好的条件。

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