京津冀区域大气污染协同治理模式构建

郭施宏　齐晔

[摘要]京津冀区域大气污染治理的属地治理模式遭遇瓶颈，跨域大气污染的府际协同治理势在必行。京津冀区域应围绕大气污染的协同治理形成伙伴型的横向府际关系，并通过权力让渡和移交，更好地发挥京津冀区域大气污染协同治理组织的作用，使其能独立高效地开展区内的大气污染治理工作。在此基础上，通过伙伴关系的构建、府际利益的协调、法律法规的保障和治理信息的共享以构建京津冀大气污染协同治理模式。

[关键词]大气污染治理；府际关系；协同治理；京津冀

[作者简介]郭施宏，清华大学公共管理学院博士研究生；齐晔，清华大学公共管理学院教授

本文系国家发展和改革委员会基金项目“中国低碳发展宏观战略研究项目”（项目编号：20135660439）的阶段性成果。

改革开放以来，随着我国城市化和工业化的不断推进，城市人口在超速增长和过度集聚的同时也带来了严重的资源环境问题，尤其是空气污染问题。当前，我国大气污染治理仍然主要采用以行政区划为基础，由中央政府和地方各级政府负责的属地治理模式。属地主义治理模式不仅不符合大气流动的自然规律，也无法充分调动各方主体治理大气污染的积极性。鉴于属地治理的弊端，国家开始逐渐重视跨域大气污染的府际联防联控。在此背景下，京津冀地区的大气污染治理由传统的属地治理向协同治理转变已是必然。这既是京津冀跨域大气污染治理的新趋势，也是新挑战。本文基于府际关系理论视角，对京津冀区域大气污染府际协同治理模式的顶层设计作了初步设想，认为京津冀区域大气污染的协同治理首先需要重构协同治理组织，在此基础上，通过伙伴关系的构建、府际利益的协调、法律法规的保障和治理信息的共享共同构建京津冀区域大气污染协同治理模式。

一、 组织重构：跨域大气污染的协同共治

府际关系（Intergovernmental Relations）兴起于20世纪30年代的美国。美国学者Anderson总结性地指出，府际关系是指各类和各级政府机构的一系列活动，以及它们之间的相互作用。①京津冀地区虽然国土面积仅占全国的2%，但却包含了错综复杂的府际关系。近年來，府际协同成为该区域发展的主旋律之一。从1976年国家计划委员会开始京津唐国土规划课题研究以来，京津冀地区的府际协同发展已有40余年的历史。40多年来，京津冀地区的府际协同在地域、内容、形式和程度上均不断发生改变，出现了“经济圈”“首都圈”“一体化”等一系列概念，这些概念和规划都离不开府际协同的主题，也反映了不同时期、不同阶段京津冀地区的发展观和协同观。由于在经济合作、空间整合、区域治理等方面存在明显的体制性和结构性障碍，京津冀地区的合作发展几度提及又几度沉寂，府际协同发展经历了一个“启动—徘徊—沉寂—重提—蹒跚—倒逼而催生复兴”的复杂演进过程②，整体推进进程缓慢。

目前，京津冀三地在推动区域经济社会协同发展方面尚未形成完善的合作机制。而近几年大范围爆发的大气污染，更表明三地应对环境污染问题的合作效果并不明显。这首先源于三地府际合作意识的薄弱和环境治理理念的落后。我国的政府组织模式深受韦伯官僚制的影响，属于典型的科层组织。地方政府间缺少有效的沟通与交流，各地都寄希望于通过自身的力量解决辖区内的环境问题。另外，官僚制下以GDP为主导的晋升考核机制，扩大了处于政治和经济双重竞争下的地方政府之间的竞争空间，不利于府际合作的开展。③

意识到跨域大气污染协同治理的必要性，国家在京津冀区域大气污染协同治理组织的建设上做出了积极的尝试。2013年，国务院成立了京津冀协同发展领导小组以及京津冀及周边地区大气污染防治协作小组。该小组由北京、天津、河北、国家发展和改革委员会、环境保护部、中国气象局等单位组成，办公室设在北京市环保局，这对于促进京津冀大气污染协同治理具有一定的促进作用。但从其组织结构和运行模式来看，该机构尚不完备且权威性不强。④一方面，作为协调各方工作的重要部门“大气污染综合治理协调处”却隶属于北京市环保局，这一机构既不独立同时级别也低，大大降低了其应有的权威性；另一方面，该协作小组构造简单，成员庞大，且缺乏有效的制度安排和联动机制，不利于工作的开展。

京津冀区域大气污染协同治理组织创立是为了打破该地区在大气污染治理中“一亩三分地”的行政思维定式，从区域整体利益出发，通过协同治理让大气污染的负外部效应内部化，进而形成府际治理的合力。从发达国家大气污染治理经验看，美国的阿巴拉契亚区域委员会、跨州空气质量控制区、臭氧传输评估组等区域性的环境协同治理组织都在跨域污染治理中发挥了积极的作用。府际权力的让渡与移交是跨域协同治理组织的重要特征，即区域内参与治理的各个地方政府或政府部门将部分权力让渡于协同治理组织，并保证其不受行政干扰，使之具备独立进行区域治理的权力和能力。⑤而京津冀及周边地区大气污染防治协作小组从组织架构和运行方式上看，距离真正意义上的由行政权力让渡形成的具有独立治理权力和能力的跨域协同治理组织还有一定的差距。因此，京津冀区域大气污染协同治理组织需要重新设计。

伙伴型的府际治理模式为京津冀大气污染协同治理提供了一种组织设计思路。伙伴型的府际治理模式可以摆脱原有纷繁复杂、权力重叠的行政关系网的束缚，针对某一具体公共问题实现有效的治理，给公共行政带来一种新的思路。京津冀三地应围绕大气污染治理主题，形成伙伴型的横向府际关系，并通过权力让渡和移交，组建京津冀大气污染协同治理组织，使治理组织独立高效地开展区内的大气污染治理工作，以实现大气环境的协同共治和空气质量的整体提高。

具体而言，京津冀区域大气污染协同治理组织的运行模式包含了以下几个方面的内容：第一，京津冀三地围绕共同的大气污染治理主题形成不受行政等级束缚的府际伙伴关系，各政府主体间平等协商，协同共治。第二，京津冀三地将大气环境治理的权力以及相关权力让渡于跨域治理组织，由其全权负责京津冀区域的大气污染治理问题并接受其治理安排。第三，京津冀区域大气污染协同治理组织独立开展区内治理活动，负责京津冀区域内的大气污染治理的会商与决策，各地方政府间和政府部门间的协调，以及大气污染治理行动的执行等工作。京津冀三地在大气污染治理中对跨域治理组织进行意见性咨询和治理效果反馈。第四，京津冀区域大气污染协同治理组织的组织架构主要包括监督机构、咨询机构、协调机构和执行机构。咨询机构由大气监测部门、科研机构、环保组织等部门组成，负责为大气污染治理中的决策、协调和执行提供信息支持；协调机构负责协调区域内的各政府部门、社会组织、企事业单位的治理工作；执行机构负责京津冀区域内的大气污染治理联合行动；监督机构对组织中的各个部门及治理中的各个环节进行监督。endprint

二、 伙伴构建：府际治理关系的重新定位

京津冀区域大气污染协同治理模式的建构需要对京津冀三地的府际关系进行重新定位。由于京津冀区域协同治理实际上包含了包括中央政府在内的“三地四方”的复杂关系，中央政府的“错位”，京津冀三地由于政治地位的不对等和经济发展水平的差异所带来的各自定位和相互关系的偏误，以及既有的行政级差和固有的权力格局均阻礙了平等协商的伙伴型横向府际关系的建立，影响了京津冀区域大气污染治理的府际协同进程。

建构府际伙伴关系是京津冀区域大气污染协同治理重要的政策工具创新，也是摆脱京津冀三地纷繁复杂的府际行政关系的有效手段。府际伙伴关系作为一种公共政策工具，与原有的京津冀等级制的行政关系相互独立，二者呈现双轨制的运行模式。伙伴关系仅是围绕大气污染治理这一公共事务主题而展开，它并不会影响京津冀三地基于行政区划的权力组织架构。在跨域的大气污染治理背景下，京津冀三地的府际关系呈现为伙伴型，三地的府际工作方式表现为协商式。从功能上看，府际伙伴关系使京津冀三地政府跳出该地区复杂的权力关系网络，促使三地在大气污染治理上产生内源动力，谋求共同利益，以及实现治理政策制定、实行和反馈的整体联动。从西方发达国家的发展经验看，府际伙伴关系并不会削弱原有的行政权威，反而强化了原有的权威。其主要原因在于，府际伙伴关系大多建立在纵向政府间较少发生利益冲突的公共政策领域，而在这个领域里，中央政府可以给予地方政府一定的资源保障，地方政府间的合作利益要大于竞争利益。虽然伙伴关系运行的层面主要在各地区的地方政府之间，但其最终是为了增强中央政府对地方公共事务的影响。⑥

就目前京津冀区域的大气污染形势而言，京津冀地区应具有示范精神，勇于尝试构建府际伙伴关系。三地政府在大气污染治理问题上应形成强烈共识，更新理念，诚信协作，消除长期以来经济政治上形成的固有隔阂，通过让渡给共同信服的治理机构独立的治理权力、圆桌协商会议、基于诚信与承诺的府际公约、伙伴型联合治理行动等方式发挥伙伴关系机制的独特作用。另外，中央政府的适度引导在当前的府际伙伴关系形成中具有推动作用。中央政府应为京津冀府际伙伴关系的达成创造良好的兼容环境，在政策引导、财政协调、法治保障等方面为京津冀伙伴关系的建立提供可能。

三、 利益协调：利益输入和输出的府际平衡

京津冀三地的地方利益冲突是阻碍跨域大气污染协同治理的重要因素，这种地方利益的冲突由于缺乏三地横向的、常态化制度化的生态补偿机制以及地方保护主义的盛行而变得难以调和。协调好京津冀三地的利益关系是实现大气污染协同治理的关键。总的来说，京津冀大气污染协同治理的利益协调涉及四个方面的内容，分别是成本分担、生态补偿、利益分配、公共效益。

在府际利益协同的利益输入上，京津冀三地需明确大气污染治理成本的构成与特点，打破“小而全”的政府治理观念，根据地区实际情况，在平等协商的基础上减少府际协同的环保成本、行政成本和交易成本，实现治理成本的公平分担，避免相关基础设施的重复建设与资源浪费。同时，建立健全适用于大气污染治理的生态补偿机制，通过综合税费制度、财政横向转移、专项基金、资源支持、政策优惠等多种方式，不仅在资金上对相对薄弱的地区或环节进行补偿，而且要在人才、技术、政策等方面填补京津冀大气污染治理中的薄弱部分，以扩大生态补偿的覆盖面，加强生态补偿的效用。

在府际利益协同的利益输出上，处理好大气污染治理成果的利益分配和明晰良好大气环境带来的公共效益是关键所在。利益分配关系到各个地方政府参与主体的积极性和持续性，模糊不清的治理成果会引发利益分配中的府际矛盾并阻碍协同治理进程的推进。因此，大气污染治理成果必须具有明确性、可量性和实际性。建立科学的大气环境评价体系能促使大气污染治理的成果可评价、可监督和可视化，同时可以将可量化的治理成果落实到考核机制、激励机制、监督机制等方面，使大气污染治理成果体现实用性。与此同时，提升京津冀地方政府对大气污染治理公共效益的认识将有助于提高其治理决策的理性程度。

四、法律保障：防治立法和执法的联合协调

目前，我国尚未有成熟的法律法规保障跨域大气污染的联防联控，在属地治理为主的大背景下，大气污染治理存在着碎片化问题严重、治理效率低下、交叉污染与重复治理明显、地方政府大气污染治理积极性受挫等诸多问题。

因此，在国家层面修订《大气污染防治法》，改变属地治理的现状，京津冀大气污染的协同治理才能获得合法性的保障。在此之前，京津冀三地需要通过立法协调和联合执法来保障京津冀大气污染协同治理模式的推进。在立法协调方面，在国家出台和完善相应的法律法规之前，京津冀地区应根据本地区实际情况，在《宪法》和《环境保护法》的基本框架下，检视和更新本地区已有的相关法律法规，并建立和健全区域性的环境治理的法律体系。法制体系的建立不仅是对京津冀大气污染协同治理组织权威性的保障，也是对大气污染防治政策有效实施的保障。

在大气污染防治立法上需要注意两方面的问题：一是综合考虑区域整体的生态环境与经济环境，形成与之相配套的环境影响评价、环境审计、污染物排放控制等方面的法律，避免“头痛医头，脚痛医脚”的片面立法；二是强调跨域大气污染治理中的府际协同，京津冀地区需以立法的方式破除环境治理的行政隔阂，并指导府际协同治理行为同时协调府际协同中的纠纷与困难。

在联合执法方面，京津冀三地通过大气污染协同治理组织，针对危害大气环境的行为进行联合执法，如对机动车环保违法行为、燃煤及油品质量控制、夏秋季的秸秆焚烧等进行联合执法。同时在联合执法中贯彻“三统一，一创新”原则，即统一执法主体、统一执法标准、统一执法程序以及创新执法方式。统一执法主体是指由京津冀区域大气污染协同治理组织统一派出或任命执法团队及执法人员；统一执法标准是指对于同一环境违法行为，在京津冀三地采取一致的处罚标准，避免违法行为的空间转移和集聚；统一执法程序是指在大气污染防治的行政检查和处罚中统一行动指南和权力运行步骤；创新执法方式是指提倡京津冀地区在环境执法中，综合经济、社会、文化手段，采取行政契约、行政指导、行政奖励等柔性手段和弹性手段，避免简单执法等行为。endprint

五、信息共享：合作成本和风险的有效控制

信息的交流是一切活动开展的基础，信息交流的渠道必须为各参与主体所熟知，并尽可能成为惯例使之固定化，同时，信息传递的线路应保证直接、便捷和不中断。当前，府际信息不完全、不对称成为京津冀区域大气污染协同治理顺利开展的障碍。不完全信息下的环境协同治理不仅增加了合作成本，也增加了合作风险。从当前京津冀的大气污染治理实践来看，三地政府在治理信息的获取、处理、发布上均不协调，特别是河北，往往滞后于北京和天津。⑦与此同时，在政绩考核机制的压力下，地方政府在大气污染治理过程中会倾向于隐瞒一些对其他地区有利、或对本地区不利的信息，以保护本地区的最大利益。信息沟通机制的不完善不仅影响了地方政府之间的合作和发展，也慢慢使政府间关系出现裂痕，为府际进一步合作埋下了隐患。信息共享机制的建立与健全是京津冀大气污染协同治理的前提，也是府際合作成本和风险有效控制的保证。为此，京津冀三地的信息共享应包括以下几方面内容：

第一，实现大气污染数据的统一口径、统一处理、统一发布。首先，京津冀三地应统一规定评价和发布大气污染物的类型与方式，对大气污染数据进行统一数据口径和单位，促使大气污染数据在纵向上和横向上均具有可比性；其次，三地需综合处理和分析污染与治理信息，类似于美国大气环境治理的“泡泡政策”，将京津冀地区视为一个“大泡泡”来分析其内部的大气环境，三地政府均要对“大泡泡”内的生态环境负责；再次，在大气环境状况的发布上，京津冀三地应在固定渠道上发布大气污染与防治的整体状况与地区状况，实现信息发布的固定化和常态化。

第二，构建大气污染治理信息的支撑与服务平台。加强京津冀大气污染治理的电子政务建设，建立以云技术为核心的网络化信息管理平台，包括跨区域的地理信息系统、污染监测系统、信息服务系统、污染举报系统等，进而在京津冀区域内部实行大气污染信息的网格化管理，将信息平台覆盖至区内的每个街道社区。目前，北京市的六个区和近郊区已全面建成网格化管理系统⑧，下一步应将这个系统运用于整个京津冀地区，并将大气污染防治作为网格化管理系统内的重要内容。

第三，建立大气污染信息的联合预警通报机制。当前，北京和其他城市的预警级别存在差异，而京津冀区域内各个城市间的标准也不统一。因此，京津冀地区首先需逐步实现预警分级标准的统一，在此基础上通过电视、微博、手机APP、微信等传统和新媒体平台联合通报区域的大气污染信息，使政府与公众能够共同提前采取措施，以应对区域性、大范围的重污染天气。

注释：

① Anderson W. Intergovernmental Relations in Review[M]. Minneapolis： University of Minnesota Press， 1960：3.

②程恩富、王新建.京津冀协同发展：演进、现状与对策[J].管理学刊，2015（1）.

③周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究，2004（6）.

④高建、白天成.京津冀环境治理政府协同合作研究[J].中共天津市委党校学报，2015（2）.

⑤杨龙、彭彦强.理解中国地方政府合作——行政管辖权让渡的视角[J].政治学研究，2009（4）.

⑥张志红.地方政府社会管理创新中的伙伴关系研究[J].南开学报（哲学社会科学版），2013（4）.

⑦赵新峰、袁宗威.京津冀区域政府间大气污染治理政策协调问题研究[J].中国行政管理，2014（11）.

⑧杨宏山.城市治理绩效评估的模式比较——以北京市朝阳区和美国巴尔第摩市为例[J].国家治理，2015（15）.

责任编辑：周青

（本文发表于《中国特色社会主义研究》杂志2016年第3期）endprint