社会保险费应由社保部门统一征收

文／郑秉文

社会保险费应由社保部门统一征收

文／郑秉文

我从2006年开始就在媒体发表文章主张社会保险应该统一征缴体制，且由社保经办机构来征收。10多年过去了，根据社会经济形势发展，再反思，更加坚定地认为社会保险费应该由社保部门统一征收。理由如下：

社会保险不宜费改税

对于社会保险费应该由社保经办部门还是税务部门来征收的争议持续很久了，根子问题在于是否应该费改税，这是争议的一个基础性问题。

一是费改税基本不符合目前社保制度结构设计的本质要求，与外部社会经济二元结构存在较大冲突，必将派生出一些新的问题，弱化了供款人的责任和个人缴费积极性，割断了当前供款与未来权益之间的联系，超越了我国社保制度发展阶段，也超越了社会经济发展阶段，总体看将弊大于利。

二是我国现阶段社保制度重点应在各项制度建设，例如，完善个人账户制度、完善基金投资管理体制等各项改革应放在优先考虑之列，费改税不能为这些迫在眉睫问题的解决起作用，反而会为当前改革带来一些负面影响。

三是费改税的潜在问题是弱化供款与待遇之间的联系，不利于多缴多得和长缴多得，不利于社保制度的财务可持续性。费具有资金的专有性，而税的专有性不明显，我国社保制度在较长时期内应坚持缴费制，以坚持社保可持续性为首要原则之一，逐年增长的社保基金规模不应成为费改税的理由之一。

四是基本养老保险费改税的长期效应将有可能导致其他险种也将面临同样的改革压力，尤其是医疗和失业，还有城乡居保，它们肯定是费，不可能改成税。各项险种供款性质应是基本一致的，所以，城镇职工基本养老保险费改税之后，与其他几个险种就不一致了。

五是机关事业单位养老保险刚刚改革，它的供款显然是费。企业职工基本养老保险供款费改税，机关事业单位养老保险的供款就陷入难堪的境地，成为两种体制了。

六是费改税由此可能成为迈向福利国家的一个起点，因为社保税是构建福利国家的重要基石，国家财政兜底的福利制度就是建立在这个基础之上的一个必然结构。这也是近40年其他国家通过税改费的方式减轻国家财政负担和提高竞争力的主要原因之一，例如，拉美地区20世纪90年代以来的改革都是把税改成费。

将问卷导入“问卷星”系统，生成二维码；向调查对象解释本次调查的目的和意义，获得调查对象知情同意；指导调查对象扫描二维码，告知调查对象问卷填写方法及注意事项，嘱调查对象利用手机独立完成本次调查。共发放问卷156份，回收有效问卷150份，有效回收率96.15%。

七是福利国家的税收模式不应成为改革取向，因为我国在较长时期内不具备建立福利国家的经济基础。福利国家是一个特殊的形态，具有特定的含义，不是中国未来努力的方向。中国应建立一个与其经济发展水平相适应、有较大发展潜力和空间、财务可持续的社保制度。

八是社保制度应建立一个混合式的社保制度，这是应对人口老龄化的必然需求。比如，城镇职工基本养老保险、城镇职工医疗保险、城乡居保等都是统账结合，这样，就只能是费的性质，不可能既有费又有税，即统筹部分是税，账户部分是费，而只能选取最大公约数，就是坚持费的性质。同时发挥财政、社会、企业、个人四方的作用，不可偏废，不可走极端。

九是费的弹性比较大。比如，在供给侧结构性改革中，可以降低费率，费改税以后，调整空间就大大压缩了，税的性质具有相当的刚性。

十是养老基金投资改革已经决定，从理论上讲，一般情况下，税是不能投资的。例如，美国之所以没有投资改革，坚持全额持有国债，原因之一就是他们的供款是税，而不是费。

既然是费，那么，征缴主体最好就应该是社保部门，而不应是税务部门。

社保部门征收的优势所在

社会保险费由社保部门征收有利于城镇灵活就业人员参保：扩大覆盖面。城镇化、工业化和经济结构调整这3个因素将始终伴随我国经济改革的全过程。在相当长一个历史时期内，就业结构多元化是不可阻挡的趋势，引导劳动者转变就业观念，促进多种形式就业，鼓励劳动者自谋职业和自主创业，将是中央政府和劳动社会保障部门需要长期坚持的一个指导思想。我国非正规部门十分庞大，在互联网背景下的就业形式也呈现多样化，远程、在家办公，自雇者（网店）群体日益增加等。

面对这样一个就业多元化大趋势，与税务部门相比，在提高城镇非公经济成分灵活就业人员参保率方面，社保部门更具有优势：首先税务部门的优势在于了解企业信息，而社保部门则更了解就业人员信息。非公部门的就业特点是，相当一部分灵活就业人员和自由职业者属低收入群体，他们不缴纳所得税，没有税务登记或税号，税务管理信息系统没有包括这些人员。其次社保部门对灵活就业人员信息的了解具有天然优势，因为一般来说，社保部门在基层社区街道已基本建立起一个服务网络，负责社保等具体工作，对基层社区灵活就业人员情况比较熟悉。再次社保政策与就业政策不可分，都是制度化、专业化、社会化和人性化的公共就业服务体系的重要组成部分，是促进就业和建设和谐社会的重要组成部分。因此，完善就业管理服务组织体系，建立健全社区公共就业服务网络，与社保扩面紧密相联。最后强化政府促进就业的公共服务职能，完善公共就业服务制度，与社保制度扩面是一个问题的两个侧面，由社保部门承担征收，既有利于社保扩面，又可体现社保工作的人文关怀。

社保部门征收有利于解决“小三农”的“断保”问题。“小三农” (农民工、失地农民和务农农民)的参保难度要远远大于城镇灵活就业人员。“小三农”断保现象比较严重，政策制定者、制度设计者与征收主体越密切，就越有利于他们的连续缴费。税务部门征缴的劣势在于，征缴目标比较单一，任务比较单纯，与制度长期建设目标之间缺乏配合，部门利益追求目标不尽一致，工作重点和精力容易简单聚焦在“钱”上，属于完成任务型的工作性质，没有动力、义务和责任去考虑和追求制度的长期目标，税务部门征缴任务的完成与解决“小三农”断保问题之间难以良好地协调与配合。

社保部门征收有利于提高“制度能力”。城镇非正规部门灵活就业人员和“小三农”是实现社会保障全覆盖的两个困难群体，“断保”的群体主要就出现在这些部门。我国社会保障要实现从制度全覆盖到人员全覆盖，不只是要提高 “征收力度”，更要增强“制度能力”（吸引力），与劳动关系的细致工作联系起来。作为社保政策的制定者和操作者，社保部门负责征收将有利于解决“断保”问题。近年，“断保”现象越来越多，占比越来越大，已经成为一个痼疾。“断保”不利于制度可持续性，不利于职工参保人的个人未来养老金水平，例如，按制度规定，每少缴纳一年，未来就少一个百分点的养老金。所以，解决“断保”问题是一个十分迫切的问题。社保部门征缴，有利于解决断保问题，他们离参保人的“距离”更近，更了解参保人的心态、现状、收入和存在的问题等，更“贴近”参保人，有利于解决参保人的“断保”问题。

社保部门征收有利于促进社保发挥公共物品的作用。社保部门离企业的距离更近一些，离企业主的距离也更近一些，更了解企业主的情况和困难，这样，就更能发挥社保的公共物品作用。社保制度属于社会分配的大范畴，而社会分配政策本身就是一个公共物品；只要社保制度能够真正起到公共物品应有的作用，就必然受到社会的广泛欢迎，不管由哪个部门来征收，在征收力度和效果上不应存在较大的差异性。例如，法国的社会分摊金（cotisation sociale，即社保费）征收机构既不是税务部门，也不是社保部门，而是由一个私人立法地位的机构代征。该机构是“社会保险费与家庭补助金联合征收机构”（URSSAF），其性质是拥有私法地位但执行公共职能的自治机构，是一个NGO。多年来，其征缴力度问题从未引起过社会媒体的讨论。如果法国今天将这个自治机构换成税务部门，明天其覆盖面就会明显扩大，逃费现象明显减少，那么这个公共物品的设计就不能说是成功的。征收主体对其征收力度和征收效果产生的影响微乎其微。

社保部门征收有利于财务可持续性。如果采取税务部门负责征缴的“代征”模式，社保部门在待遇政策的拟定、待遇标准的调整和确保待遇的发放等一系列操作过程中，就因中间“隔”了一个“专管出资”的财政部门，客观上无须与税务部门沟通，其缴费收入动态状况与社保部门的支付工作在理论上和制度上将毫无关系，那么社保部门将难以兼顾制度收入的实际约束，预算膨胀将会成为待遇支付的一个常见的潜在倾向，量入为出将失去激励机制，而税务部门也无须完全配合。征缴与支付“两头不见面”，财政部门“夹在中间”处于需要不断“说服两头”的尴尬地位，甚至成为一个只管掏钱的无限兜底的“账房先生”，不利于建设社保制度的财务长效机制。这种征缴与支付相互割裂的制度安排，是典型的发达国家实行普享型和缴税制的社保财务机制，不适合我国当前和较长时期内加强缴费与收益联系的改革目标要求，不利于追求社保制度自我平衡的长效机制的财务目标。

社保部门征收有利于化解社保基金安全性风险。不管是分征、代征还是混征模式，不管是发达国家还是东欧转型国家，在社保供款征缴过程中，都多少涉及信息资源共享和相互配合协作的关系问题。在征收、传递和上解过程中出现一些脱节现象本属正常，但问题是，在“双重征缴”体制下出现的资金风险都难以消化，那么，在完全由税务部门征缴的代征模式下就更难以控制了。部门之间、中央与地方之间的博弈将与不断深入的改革如影随形。对征缴模式的选择应充分考虑到因部门摩擦而导致的资金安全性风险。

社保征收有利于整合城乡居民基本医疗保险制度。国务院颁布的《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号）关键词是“整合”，但只对两个制度的整合作出了十分明确的规定，而未对两个制度各自独立的经办系统是否整合、如何整合、啥时整合作出任何规定，反而给出弹性很大的空间，笼统地说“鼓励有条件的地区理顺医保管理体制……充分利用现有城镇居民医保、新农合经办资源，整合城乡居民医保经办机构……提供一体化的经办服务”。

这就意味着，各地可以“根据条件”自行作出选择，等于是在新农合和城镇居民医保这两个经办体制之间进行选择，或者说，从全国范围看，合并后的城乡居民医保的管理系统是归卫计委还是归人社部。目前的政策结果必将产生双重管理体制：有的选择前者，有的选择后者，甚至很可能出现第三种情况，就是文件中规定的“鼓励有条件的地区创新经办服务模式……委托具有资质的商业保险机构”。毫无疑问，经办体制上三种模式“散点式”的碎片化状态要比目前城乡分治的“二元制”管理体制还要复杂。“制度整合”越整越零碎，既不利于资源整合和提供公平性，也不利于政府的公信力和公共服务的均等化原则。

社保部门征收额外节约一笔奖金，可降低成本，提高基金的可持续性。税务部门对其完成的征缴额度获得一定比例的奖金（或称费用），大约在1%—3%之间不等。尽管没有数据支持，但这在行内已是公开的事实。这样算下来，实际当中的动态成本就很可能大于理论上的静态分析。

社保部门征收有利于医疗保险制度的长期可持续性

整合城乡居民医保划归人社部门管理更为合适，主要是基于医疗保险制度在我国城市和农村发展的长期性、可持续性、公平性的需要。主要有以下五点思考：

应符合中国经济发展历史阶段的限制与要求。我国人均国内生产总值(GDP)已接近8000美元，属于“上中等”收入国家，预计不久将进入高收入国家行列，人均GDP超过1.3万美元。但是，即使在高收入阶段，也有很多国家被公认为不是发达国家，而只是发展中国家。对中国来讲，届时顶多算是中等发达国家，离建立福利国家的目标还存在很大距离。况且，进入高收入阶段就能建成福利国家吗？福利国家适合中国国情吗？基于这样的考虑，“健康中国”的推进和建成，均应以医疗保险为主，而不应以福利制度为主。这是未来几十年的一个基本判断。基于这个基本判断，在医疗卫生方面，还应以缴费型的保险制度为主，辅之以非缴费型的卫生福利制度，二者关系要摆正，这是中国人口多、底子薄、资源匮乏等基本国情决定的。

应尽快回归城乡居民医保制度的保险性质。诚然，城乡居民医保在名义上有“保险”二字，但实际上，它越来越多地更像非缴费型的医疗救助性制度。本来，个人缴费比例就小于财政补贴，2009年之后，个人缴费比例的涨幅又大大低于财政补贴的涨幅，使个人人均筹资占比从40%下降到24%，即2015年个人缴费仅上升为120元，而人均财政补贴则上升到380元。这样的医保制度面临的财政压力会越来越大，在进入经济新常态之后，可持续性将成为巨大挑战。从理论上讲，城乡居民医保划归人社部负责管理之后，将有利于增强制度的保险性，减少福利性；增加保险因素，减少救助因素。诚然，城乡居民养老保险也越来越不像保险制度，2015年个人缴费占总收入比重与城乡医保制度十分相似，仅为25%（700/2855亿元）。但如果卫计委继续负责城乡居民医保，将有可能继续加剧这两个制度争取财政补贴力度的竞赛。在这两个制度都有福利泛化倾向的趋势下，合并管理是有利于遏制这种倾向的，分开管理则正相反，所以，不管由谁管，合并管理也是大势所趋。但让卫计委把城乡居民养老保险也管起来是不现实的，所以，只能让人社部把城乡居民医保接过来。

应遵循社会保险管理体制中规模经济的规律。社会保险项目应尽量由一个主管部门来负责。人社部负责管理社会保险，城乡居民医保划归人社将顺理成章，由其将所有的各项社会保险制度都统一管起来，将有利于社会保险制度的运转，有利于提高其行政效率和降低行政费用，因为社会保险存在规模经济问题。在分工上讲，卫计委应负责非缴费型的医疗卫生制度，人社部应负责缴费型的保险制度，这样，社会保险的管理和研究就更专业化一些。尤其医疗保险更为复杂，比如，道德风险的识别、信息不对称的克服、医疗保险组织机构的创新、精算技术的运用、控制支付风险的一些基本原则、全世界一些通行做法和惯例等。人社部长期负责城镇职工医疗保险制度改革，积累了一些经验，也有教训。人社部将所有社会保险项目归口统管起来将有利于提高和利用规模经济。

应考虑到城乡居民医保与城镇职工基本医保两个制度的缴费公式一致性。目前，城乡居民医保的缴费政策是一年一缴费，只要缴费即可享受报销待遇，即使达到法定退休年龄也是如此。但城镇职工医疗保险制度则不同，参保人达到法定退休年龄时，如果累计缴费年限达到规定年限的，退休后无须缴费即可享受基本医疗保险待遇；未达到规定年限的，可以缴费至规定的年限。从上述两个制度缴费政策来看，城镇职工医疗保险制度的财务可持续性的潜在危机肯定要大于城乡居民医保。我主张两个制度都应采取达到法定退休年龄后继续缴费的政策，这样做，既是为了实现两个制度的公平性，也是考虑到两个制度的可持续性。其实，在2015年10月29日召开的党的十八届五中全会上通过的中共中央关于制订“十三五”规划的《建议》已正式提出“研究实行职工退休人员医保缴费参保政策”。在整合医保制度进程中，如果城乡居民医保制度划归人社部管理，将有利于促进城镇职工基本医保制度缴费改革，否则，它继续留在卫计委显然将不利于这项改革，即不利于提高城镇职工基本医保的可持续性，不利于医保制度在顶层设计中的一致性。

应基于将来在农村建立长期照护保险制度的考虑。人社部已发布在15个城市《开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）。人口老龄化在中国来势汹汹，重度失能老人的数量已高达300万人之众。完全可以预见，在“十四五”或“十五五”时期，长期照护保险的制度模式必将逐渐定型并普及开来，而且很快将扩展到农村地区。如果城乡居民医保与城镇职工基本医保分立在两个不同的部委来设计和管理，其结果是可想而知的：长照保险制度必将出现两个不同制度，如同当前的两个不同的医保制度，为争取财政补贴而陷入竞赛之中。所以，为了将来中国能有一个统一顶层设计的长照保险制度，最好现在就能成功地把两个医保制度先整合起来 。

既然医保缴费必然由社保部门来征收，那么，养老保险缴费也最好由社保部门来征收。

总之，中国在较长时期内不能走欧洲模式的“福利国家”的老路，这是行不通的。如果社会保险费由税务部门来征缴，即使费不改税，但也是一个走向福利国家的开端。需要说明的是，中国不是不要福利，而是不能要“福利国家”，要的是 “福利社会”，即中国特色的“福利社会”，福利来源是多元化的、多样性的，福利供给要多层次、多功能。例如，美国就不是一个福利国家，但它是一个福利社会。福利国家与福利社会是有本质区别的。

作者系中国社科院美国研究所所长、世界社保研究中心主任