联邦制下的政党区域化导致权力碎片化

王志民

联邦制和单一制均是国家结构的实现形式，反映的是国家整体与部分、中央与地方之间的结构形式和相互关系。相对于单一制而言，联邦制则是通过中央政权与地方政权的分权来实现国家权力的运行。联邦制体现的是联邦成员之间的一种联盟关系。

实施联邦制的目的与单一制一样，都是要建立统一的国家。虽然联邦制国家的存在有其历史和现实合理性，但联邦制存在着两对无法克服的矛盾，即联邦中央与联邦成员、联邦成员与联邦成员之间的矛盾。联邦制面临着既要维护联邦统一性，又要尊重地方多样性的两难处境，特别是面对全球化和区域一体化的冲击，面临着难以摆脱的现实困境。

其一，联邦中央的权威受到上至国际组织、下至联邦成员的双重挤压。任何一个国家参与国际事务或国际游戏规则的制定，都必须以一个声音说话。联邦制国家却因多个联邦成员的存在而有着两种声音或多种声音，保守主义者一直试图限制联邦政府除国防和外交之外的权力，而自由主义者却极力主张扩大联邦中央的权力。仅以瑞士和美国为例，坚持“州权至上”者，要求防止联邦中央权力过分膨胀。联邦中央却要最大限度地防止州的权力过分膨胀;在保证各州自治的基础上避免国家的解体。印度本是由联邦中央和邦政府分别征税，而邦之间的税种、税率各不相同。2013年，印度中央政府曾试图全面废除各种地方税，实行全国统一的商品和服务税（增值税），建立全国统一大市场。而此举涉及修宪，修宪需要国会上院半数和下院三分之二多数通过，最后只能不了了之。

其二，地方政府拥有立法和行政自主权，增加了国家层面重大决策出台的难度。联邦制力图做到纵向平衡带动横向平衡，横向平衡促进纵向平衡，使其相互促进和互为补充。但现实国家政治活动中却难以处理好纵向平衡和横向平衡的关系。这种中央与地方的分权经常在牵制与平衡中互相扯皮、讨价还价。联邦中央的立法和决策，在联邦成员中难以通过和执行，加之不同利益集团的干预，极大地降低了联邦中央的决策和执行效率。联邦宪法虽然对中央和地方的权力作出界定，但关于共同行使权力部分的界限十分模糊。如瑞士联邦中央与州共同行使的权力就包括农业、民法与刑法、税收、职业教育和高等教育、道路交通、贸易、工业和劳动立法、社会保险、环境保护等方面。美国宪法在列举出联邦中央的17种权力外，只要未禁止各州政府行使的权力，都归各州所有，但实际上联邦政府却不断蚕食各州的“保留权力”。

其三，联邦制国家的政党区域化直接导致权力碎片化，削弱联邦的施政能力。西方的政党是以组织和参加选举、上台执政为直接目的的。政党发展的主要动力是操纵选举、控制议会、掌握政权或影响政府。西方政党制度是集权还是分裂，完全取决于政治权力和政治资源的分配。在联邦制国家中，政党既要参加全国范围内的选举（包括总统选举、国会议员选举等），也要参与联邦成员的选举（包括地方行政官员的选举、地方立法机构的选举等），因而联邦制的国家结构经常会产生去中心化的政党，即区域化的政党。最终结果是，这样的联邦制国家因政党的分裂而无法形成统一意志和统一意见，从而削弱联邦中央政府的施政能力。

其四，联邦制难以形成统一的国家战略，对经济社会发展造成不利影响。一个国家之所以建立联邦制，是因为国家内部存在着区域差异或不同的政治经济诉求。联邦制下中央与地方的分权，无疑能够保障地方政府的自主性，最大限度地满足联邦成员的经济政治诉求。联邦制的财政平衡体制，给联邦中央，特别是给经济和财政实力强大的联邦成员造成沉重的经济负担。也正是由于联邦成员的各自为政、理念不同、诉求各异，更难以形成全国范围内的经济发展战略，这不仅影响国家经济的可持续发展，而且影响联邦成员发展经济的积极性。联邦各地区没有统一的财政和税收政策，从而很容易形成国内市场的分割局面，这极大地限制了联邦中央与世界市场的对接，与当今经济全球化趋势背道而驰。

（作者为对外经济贸易大学全球化与中国现代化问题研究所所长、教授）

【注：本文系北京高校中國特色社会主义理论研究协同创新中心（对外经济贸易大学）阶段性成果】

责编/谭峰 美编/李祥峰endprint