看守所立法不应绕开“该归谁管”的体制问题

程雷

看守所的隶属体制问题是《看守所法》起草的前置性问题，绕不过、躲不开，其决定或影响着《看守所法》中各项具体管理机制与权利保障内容的实施效果。不对管理体制做出更深入的变革，仅靠内部规范性文件的修补难以保证看守所的中立性

近期公安部再次就《看守所法（公开征求意见稿）》（下称“草案”）公开向社会征求意见，几天内社会各方意见呈井喷态势。

各界对草案提出诸多建设性意见，但焦点还是看守所的管理体制问题，即看守所到底应该归谁管——是维持草案与实践中的做法，由公安机关主管，还是交由司法部管理？这是草案最为重大、核心的问题。

以学术界和律师界为代表的主张“侦羁分离”与以公安机关为代表的主张“侦羁合一”派，两方观点不同的核心问题也正是广义上的司法体制问题。

主张“侦羁分离”者认为，侦羁分离有助于减少羁押对侦查的一味配合，并顺带解决律师会见难、看守所内非法取证以及公安机关利用其管理看守所之机深挖犯罪等问题，从而体现羁押的中立性，更为有效地保障無罪推定的权利。

公安部作为看守所主管机关反对侦羁分离，但也认同理论界所主张的看守所中立于侦查职能的观点。两种观点的争论，存在一个共识，即看守所应中立于侦查机关——这也是刑事诉讼法立法中法律精神的体现。

实际上，《刑事诉讼法》在表述“看守所”的多处条文中都将其作为独立诉讼主体对待，不少条文中看守所还与公安机关并列存在。因此，对立法者而言，刑事诉讼中的看守所是独立诉讼主体。

对于公安机关而言，着眼点是谁能更好地管理看守所，而主张“侦羁分离”者认为，问题核心是从司法规律的角度来看应当由谁来管。

两种观点的分歧在于各自使用了不同的论证逻辑，站在不同的角度讨论问题，语境不同，因而较难达成共识。

司法行政部门真的能管好看守所？

公安机关管理看守所利弊兼具。在谨慎对待公安机关管理看守所的基础上，也应看到公安机关管理的看守所系统对于改善诉讼难题做出的努力。

比如普通刑事案件（《刑事诉讼法》第37条规定的三类特殊案件之外的其他案件）会见难的问题，在2012年《刑事诉讼法》修改后有了极大改观;看守所虽然未能禁绝刑讯逼供，但经过若干制度建设和既有监管与侦查之间的分工模式，对于防范刑讯逼供也起到积极作用。

现实中，看守所的发展离不开社会资源的支撑，由于公安机关在政府序列中的优势地位，具有更强的调动、协调各种社会资源的能力。这是公安机关管理看守所的优势。比如近年来看守所解决在押人员医疗社会化、改善监所硬件、加强监管民警横向交流与人才培养机制方面都发挥了特殊优势。

将看守所交由司法部门管理，实现侦羁分离，优点显而易见。既符合国际惯例，也能更好地解决会见难、在看守所内深挖犯罪等问题。

但这种改革方案似乎也存在弊端。多年来的司法改革经验提醒我们，任何一项改革举措远比想象得复杂。对于侦羁分离方案，我们需要思考，司法部门接管看守所后能否管理好看守所？

实务界不少人士认为，司法部门管理的监狱正规化程度好于看守所，因此能管好监狱的就一定能管好看守所。这种推理需要实践的检验，看守所内的在押人员是未决犯，由于未决心理压力的存在以及刚刚进入羁押环境，管理难度更大。看守所内警囚比只有监狱的一半，司法行政机关面对半数警力的看守所，是否能做好管理与保障工作？目前监狱管理中存在着社会化程度与资源严重不足的困境，看守所转隶后或会遇到同样的问题。

解决管理归属问题的两种方案

解决争议的方案之一是参考目前正在进行的本轮司法改革的方法，通过小范围试点的方式，将个别看守所转隶司法行政机关，通过试点的实证过程验证侦羁分离方案的可行性。这种改革方法可以有效避免对转隶司法行政机关弊端缺乏预见与应对贸然改革带来的混乱。

法眼

另外一种改革方案是维持现有公安机关管理的体制，但采取省以下统管的模式，以解决市县两级地方公安机关对于看守所中立性的干扰。

主张“侦羁分离”的批评意见主要担心看守所过度甚至违法配合侦查，有违羁押场所的中立性。

看守所作为审前羁押场所，其主要职能在于执行拘留与逮捕，平等保障控辩双方的诉权，保障刑事诉讼活动顺利进行，归根结底在于实现羁押性强制措施的功能目标。除此之外，《刑事诉讼法》及相关法律并未赋予其其他使命。深挖犯罪、教育感化、强制劳动改造、配合侦查等曾经或者目前仍存的其他功能，都是违背看守所本质定位、违背诉讼规律的异化职能。

这些职能异化带来的问题主要发生在市县两级基层公安机关，后者容易受到维护地方治安的压力从而对同属于公安机关内设部门的看守所施加不当影响。

尽管在过去几年的公安监管改革中，特别是云南“躲猫猫”事件后，公安部监管局围绕着看守所中立于侦查办案的改革目标出台了一系列改革举措。比如要求地方公安机关中分管看守所与刑事侦查两项职能的公安局领导不能由同一人担任;出台一系列防止非法取证的举措，严格收押时的体检要求、提解出所的严格审批与回所时的再次体检。

这些改革举措体现了看守所中立的改革方向，但各地看守所数量庞大，落实改革政策与规范文件的严格程度差异较大。许多中立化的改革举措在地方看守所能否得到不折不扣的执行因人而异。

从目前的草案看，很多看守所中立化的改革举措并没有被吸收到法律草案中。因此，不对管理体制做出更深入的变革，仅靠内部规范性文件的修补难以保证看守所的中立性。

比较“侦羁分离”者主张转隶司法行政部门的方案与笔者主张的省级统管改革方案，在当下司法改革中均有先例可鉴。比如监察体制改革的检察机关反贪部门的转隶和检法两院的省以下人财物统管改革。

但关于看守所的两种改革方案与当下正在进行的监察体制改革以及司法改革又存在诸多不同，不能简单类比，确需谨慎论证。

省级统管的改革方案成本更低，既能有效解决地方公安机关不当干预引发的相应弊端，还能兼顾公安机关继续管理看守所具备的优势条件与支撑能力。

总而言之，看守所的隶属体制问题是《看守所法》起草中的前置性问题，绕不过、躲不开，其决定或影响着《看守所法》中各项具体管理机制与权利保障内容的实施效果。

而体制变革既可以通过立法过程实现，也可以通过司法体制改革的试点过程稳步推进，至于两种道路如何选择，是值得决策者认真权衡的重大问题。

国际视角审视草案

在押人员的权利保障与境况历来被视为一国人权保障水平的试金石，南非前总统曼德拉表示，看一个国家的监狱就知道该国的人权保障状况。

一国政府对待底层人士的态度最能反映该国的权利保障现状。正是基于此，国际社会与国际组织关于在押人员处遇与管理方面的国际公约、准则林林总总，形成了一套保障在押人员权利的体系。

草案的起草人士及社會各界对这些国际准则不能淡然处之，相反，草案既要解决中国问题，也要充满世界眼光。

2002年12月18日，联合国大会通过的《联合国反酷刑公约》（下称《公约》）任择议定书要求，各缔约国在各类羁押场所建立有效的羁押巡视制度与投诉处理机制。

中国是《公约》的缔约国，不过一直未对其任择议定书作出明确反应。此次公布的草案首次在第61条与第113条建立了投诉与巡视制度，虽然条文表述仍然是原则性的，但这两项制度标志着审前羁押领域对《公约》任择议定书的积极态度，如果法律能够获得通过，将推动中国在国际人权标准化领域取得重大进步。

事实上，上述新条文确立的投诉与巡视制度，已在看守所执法实践中开始了大范围试点，积累了较为丰富的立法基础。

当然，从国际准则视角看，草案也存在缺陷。例如，第30条、76条、85条规定的对于怀孕或哺乳期妇女予以收押以及可以在看守所内等待生产及哺乳婴儿。这一规定打破了基于人道主义、对上述两类人员不予关押的做法。2010年12月21日，联合国第71次全体会议通过了《关于女性囚犯待遇和女性罪犯非拘禁措施的规则》，简称“曼谷规则”。该规则对于女犯，特别是怀孕与哺乳期的妇女应当以非羁押措施为原则。

近年来，怀孕或哺乳期妇女正逐步成为特定类型犯罪的常习犯，少数有组织犯罪活动中，上述两类女性犯罪嫌疑人甚至成为犯罪工具，怀孕或哺乳成为逃脱法律制裁的挡箭牌。为有效打击这一特殊群体的犯罪，草案改变了原有一律不关押政策。

但是，这一立法举动也忽视了保障妇女儿童权益的国际趋势，显示出对“曼谷规则”的漠视，值得慎重考虑。笔者认为，只要存在打击上述两类特定人员犯罪的其他选项，就不应当寄希望于通过关押实现犯罪控制的目的。

（作者为中国人民大学法学院副教授，编辑：王敬恺）