生态学视域下的行政体制改革探析

摘 要 随着我国经濟与社会的发展，行政体制改革不可避免的出现了一些遗留问题以及新问题，为此，十八届三中全会上再次强调要进行全面深入的改革。本文以生态学视角为切入点，通过对行政体制改革历程的回顾，运用生态学思维与知识作出分析，认为我们应该从净化源头与终端开始，本着深入根部的原则，以实现深化改革与发展。

关键词 行政体制 改革 生态学

作者简介：单琰，中共中央党校研究生院硕士研究生。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.347

世界上任何一种行政体制都不可能是完美无缺的，即使历经改革的完善，其体制自身运行过程中也会不断产生新的矛盾和问题。也正因此，行政体制改革才会作为一个常提常新的研究专题而存在。时代的发展、环境的变迁，使每一种行政模式都会因受到来自外部和内部的阻力而陷入困境，走出困境的唯一办法就是进行自身的改革。本文将从生态学的视角来对我国行政体制改革做具体的探析。

一、行政体制改革历程回顾

研究行政体制改革的背景和历程，是深化行政体制改革的前提条件之一，只有如此，才能准确把握我国行政体制改革的定位、方向和趋势。

（一）我国行政体制改革背景

随着全球化趋势的逐步蔓延，全球化所带来的各国综合国力的竞争，来自发达国家的示范性压力，以及在国际环境中需要扮演的角色要求，使得政府原有的组织模式已无法再维持其自身良好的运行。随着人民生活水平的进一步提高，人民群众日益增长的公共服务需求也对我国现有的行政体制提出了挑战。

为改善政府管理质量，提升政府管理水平，我国于1978年正式拉开了包括行政体制改革在内的改革开放的序幕。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》、1992年邓小平同志的南方谈话等历次重要会议，使我国的经济环境不断地发生着变化，为适应这种复杂的经济环境，我国行政体制改革也必然需要不断的进行发展完善，而这也正好符合上层建筑适应经济基础的要求。

除了受到外界环境的影响之外，行政体制自我完善与发展的需要也是促使行政体制不断进行改革的原因之一。

（二）我国行政体制发展历程

改革开放以来，我国已经进行了六轮行政体制改革，分为三个阶段，目前第七轮改革已经启动。第一阶段（1982-1992），主要是对机构和人员数量的精简。第二阶段（1993-2002），主要是围绕构建市场经济体制进行政府职能调整，随着市场经济体制的发展，政府职能定位逐步清晰。第三阶段（2003至今），重点是转变政府职能，建设服务型政府。

1982年针对行政体制中机构浮肿，人员效率低下等问题，主要进行了机构和人员的精简。1988年《国务院机构改革方案》正式提出政府职能转变。1993年《国务院机构改革方案》旨在建立有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。1998年进行了新中国成立之后规模最大的一次行政体制改革。2003年的改革，以转变政府职能来提高行政效能。2008年的改革，第一次启用了大部制改革的形式，解决了当时存在的亟待解决的难题。2013年再一次强调政府职能转变，为深化行政体制改革进行了一系列的部署。

二、行政体制改革的生态化分析

（一）理论内涵

1.行政体制。行政体制是指管理国家行政事物的政府机关的设置与运行等各种制度的总称，是政治体制的重要组成部分。 行政体制是制度化的行政关系及其相关的政治关系，是有关行政的“体”（行政主体、行政客体和有关政治主体及其基本关系）和“制”（相关基本制度）的总和。

2.行政体制改革。行政体制改革是对行政体制进行改革，以适应时代的要求和挑战，从而达到增强行政组织效能目的的活动。也就是行政体制改革本质上是一种活动，活动目的是提高行政效能，活动手段是改变和符合要求的行政体制。

（二）理论基础

1.新公共管理理论。新公共管理运动兴起于20世纪70年代，是一种以管理主义为取向的公共管理新模式，有别于公共行政，并足以被称为“一种新的典范”。新公共管理主张在政府管理中运用企业化的管理方法来提高行政效率，在公共管理中引入竞争机制，通过民营化、市场化的方式降低公共行政成本、提高公共服务质量，强调以市场或顾客为导向来改善行政绩效，关注的焦点也由过程转变为结果，并要求管理者为结果的实现承担相应的责任。

2.生态学。生态学是指以生态为研究客体的科学，而生态则是指生命物质与其环境所形成的结构以及这种结构表现出来的功能关系。英国生态学家坦斯利认为，生态系统是指自然界中的生命系统与其环境系统在特定时空的有机结合。因此，我们不能脱离环境谈生命，二者是相互融合的一个整体，行政体制改革也是如此。

（三）生态化分析

1.目标。党的十七届二中全会中提出：“深化行政管体制改革的总目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。” 党的十八届二中全会中提出：“行政体制改革应以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革，并在各具体方面作出重大部署。” 十八届三中全会就行政体制改革提出了许多明确要求，强调要加快转变政府职能，优化政府组织结构，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。

2.环境制约。陈旧的思想观念。古代几千年的集权政治、建国初期计划经济的影响，使得我国在社会治理方面，深受官本位思想的制约束缚，相对的民本位思想刚刚形成不久，仍处于劣势。 行政观念的转变是改革的最大难点，同时又是行政体制改革的前提条件。

传统的行政管理方式。随着信息化、网络化时代的到来，传统的行政管理方式已不能够适应环境的要求，不能满足公众多样化、个性化的需求。

现有的内外部环境。内部环境，政府在行政体制改革中所扮演的角色，也间接的决定着我国行政体制改革必然会面临着改革动力不足的困境。同时，行政权力的自由裁量权过大以及监督和制约的缺乏，因此而产生的一些既得利益集团，成为了行政体制改革进程中最大的阻力。外部环境，改革开放以来，已经进行了六次行政体制改革，第七次也正在进行中，但是成果并不显著，效果也不够明显，使得公众对改革的信心不足。改革未能得到公众舆论的支持。公众对惯有模式和习惯的依赖性，也成为了行政体制改革的又一大阻力。一般而言，改革是破旧立新，改革往往会带来一些新事物，产生一些新观念，在尚未接受这些新事物、新观念的情况下，公众很难对改革进行支持。

3.自身努力。目前来说，深化行政体制改革、实现政府职能的转变要求我们：做到简政放权、放管结合、优化服务的协调同步推进。做到加快建设与我国国情相符的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，以期更好的实现我国政府治理能力的现代化。

转变政府职能。行政体制改革的关键是转变政府职能，而转变政府职能的关键是对政府部门权限进行合理设定，恰当合理的将非政府核心职能划出，实现政府自身职能的回归。加强宏观调控部门的建设，为社会的发展提供更加自由的空间。

继续推进政府机构改革，优化政府组织机构。政府机构改革的核心是简政放权，简政放权不仅可以释放改革红利，调动市场活力，而且还可以在一定程度上为公众提供方便。比如，简政放权中的行政审批制度改革包括，减少审批事项，并联审批，网上审批等，以此实现行政审批制度的改革。

创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力。行政管理方式的创新也是政府形象的创新，掌握先进的行政管理方式，即在公众中树立起高效、反应灵敏的政府形象。当前，电子政府和政府网络化已成为一个国家行政管理发达程度和政府发展程度的重要标志。美国是电子政府的先行者，美国政府的电子政务不仅仅作为提高行政效率的手段，同时也是赢得公众信任、为政府形象加分的工具。创新行政管理方式，必须以政策或规定的形式推行，只有保证了这条路径的畅通，政策的推行实施才会顺利，创新行政管理方式需要环境的支持，参与单位的支持，上级下级单位的支持，如果任何一个环节出现堵塞，政策也执行不下去。

三、行政体制改革的生态化启示

（一）净化源头终端

把握好入口和出口，從源头和终端处净化我国行政体制改革中的各参与要素。只有这样，才能从根本上解决问题。

1.参与要素。行政主体，是指依法行使行政权的行政机关，包括依法接受行政机关委托行驶行政权的其他组织。也可指行政职位或者行政人员，以及行政机关和行政机构的组成与产生的问题。 简单来讲，行政主体指行政机构和行政人员。

行政客体，是指行政主体的作用对象，包括经济性、政治性等教科文组织和公民。经济性组织包括一切以赢利为目的的组织。社会性组织包括一切以非盈利为目的的组织。政治性组织包括一切以政权或政治性权力为目的的组织。公民则是政府行政活动的最大量的行为对象。简单来讲，行政客体包括各类非行政组织和公民。

经济要素，里格斯所认为的经济要素主要指社会经济的运行机制及生产力的发展水平。经济要素与行政体制之间的有着千丝万缕的联系，是影响行政体制改革的重要要素之一。

政治要素，行政体制改革作为政治体制改革的重要组成部分，意味着政治要素在行政体制中所起到的重要作用。一方面政治要素决定了行政体制的性质和运行方向，另一方面行政体制的完善也可以为政治体制的巩固与发展提供支持。

2.对参与要素的控制。生态系统的可持续发展需要维持各要素之间的动态平衡，有了这种动态平衡的生态系统才是健康的，可持续的。

对主体进行审核、监督。主体在整个行政生态系统中肩负着举足轻重的作用，就目前现状以及实际需要来说，主体在执行行政行为的时候，一般具有相对的独立性，这也就更加需要我们来运用制度或者规定来对其进行行为的审核以及行动的监督。只有在最大程度上保证主体行为的公平公正性，才能为整个行政生态系统的健康运行提供保障。

对客体行为进行约束。客体在行政过程中也是可以起到一定程度的作用的，比如行政过程中的民众参与。虽然我们应该确保民众参与的权力，但是出于民众的不专业性以及利己性的考虑，我们更加应该在行政过程中对于客体的行为进行相应的约束，以保证民众参与自由的基础之上也能为行政过程的顺利运行提供保障。

保持相关要素的灵活力。相关要素对于行政体制改革提供了外环境上的保障，也正是这些相关要素的存在决定了我国行政体制改革的特殊性以及长期复杂性，政府需要提高对相关要素的重视程度，尽量放宽对于经济发展指标的硬性要求，给我国行政体制改革提供一个更好的更宽松的环境，政治上给予支持，经济上做出让步，相信可以为行政体制改革取得更好的效果提供条件和可能。

（二）深入根部、提供保障

要以系统性、循环性的眼光来看待我国行政体制改革，改革中切不可陷入“头痛医头，脚痛医脚”的误区。

1.系统性。首先，从外部环境来说，目标的制定要根据经济体制、政治体制的要求，目标的完成要朝着促进经济政治发展的方向，目标的成果要更多的促进经济政治的发展。要紧密结合并适应经济体制改革和政治体制改革对于行政体制改革所提出的要求，行政体制改革的成果是为了更好的发展政治经济，所以改革应以促进经济发展为目标，以促进人民民主为动力。其次，从内部环境来说，行政体制改革不仅要顺应市场经济及社会发展的趋势，积极推动政治体制和经济体制的发展，更要为了自身更加适应现实环境的要求，注重其自身内部的变革，致力于行政能力的提升、行政质量的改善和行政效率的提高。

2.循环性。首先，从外部循环来说，众所周知，政治体制改革滞后于经济体制改革，为了适应经济发展的需要，需要先进行相应的政治体制改革。行政体制的改革是政治体制改革中的重要组成部分，政治体制改革的策略和成果需要行政体制来具体实施，同时行政体制改革又是深化经济体制改革的关键，可直接影响并带动经济体制的发展。至此，三者构成了一个环形密闭式的相互关系。任何一个环节速度的提高和质量的改善都会带动另外两个的发展，同样的，任何一个环节速度的滞后和质量的恶化也都会累及另外两个的发展。其次，从内部循环来说，行政体制中的各个具体制度之间应该是相互促进、相互影响、相互制约的。比如，行政审批制度改革就可以在某些方面减轻行政执法体制改革的压力。

（三）深化改革，实现发展

1.顺应改革规律，确保改革之路畅通。首先，順应行政体制发展和改革的规律。注重顶层设计，因为中国政治政府系统的细枝末节过于复杂，牵一发而动全身，因此，从顶层做起，一级一级下放，循序渐进的转变政府职能，改革行政体制。

其次，确保（中央→地方→基层→民众→中央）这条循环路径通行的畅通。生态系统的结构包括形态结构和功能结构。形态结构是指群落结构，功能结构是指系统内的生物成分之间通过食物网或食物链构成的网络结构。同样的，行政体制的形态结构就是构成行政体制的各个部门组织，而功能结构就是维持体制运转的中央与民众之间的这条可循环的路径通道。

2.坚持可持续的行政战略，推进行政体制改革的绿色化、生态化发展。首先，统筹兼顾，坚持可持续的行政战略。政府行政必须树立科学的发展观，坚持统筹兼顾，促进经济社会和人的全面发展。经济发展方面，强调产业结构的转型升级，推进经济的可持续发展；政治发展方面，强调科学合理的公民参与，以保障政治的稳定与发展；社会发展方面，强调以满足人的需要为先，健全社会保障体系；文化发展方面，强调人的全面可持续的发展。 可持续的行政战略也就是以人为本的行政战略，一切为了群众，一切依靠群众，可持续的行政战略也就是注重长远的行政战略，一切以长期利益、整体利益为重。

其次，实现行政体制改革的绿色化、生态化发展。绿色化，2015年3月24日首次在中央政治局会议上提出。作为一种价值取向，绿色化已经贯彻融入到行政体制改革之中，主要通过降低行政成本，提高政府效能等途径实现。生态化，把握行政体制的发展方向，控制行政体制的发展战略，才能实现行政体制改革的良性发展，也就才能实现行政体制改革的生态化发展。

注释：

王雅琴.行政体制改革与行政法治.中共中央党校出版社.2014.

黄达强、刘怡昌.行政学.中国人民大学出版社.1988.

颜廷锐.中国行政体制改革问题报告.中国发展出版社.2004.

十七届二中全会.关于深化行政管理体制改革的意见.2008.

十八届二中全会.国务院机构改革和职能转变方案.2013.

邵桂花.我国行政体制改革与服务型政府建设.实践探索.2007.

李克强.简政放权、放管结合、优化服务，深化行政体制改革，切实转变政府职能.新华社.2015.

刘建芳.对我国现阶段政府职能“缺位”问题的思考.江西行政学院学报.2004（4）.