湖南抗洪：有没有可能一劳永逸？

徐天

在原有大堤基础上缝缝补补都财政吃紧，另建符合标准的大堤更是无从谈起，不仅建设资金不足，人员的安置费也是一大问题，所以抗洪“永远在路上”。而在农村劳动力外出以及观念变化的背景下，抗洪正在面临动员机制失效等难题。

君山是洞庭湖中的一座小岛，位于湖南省岳阳市。

7月8日，浇在湖南省境内的那轮暴雨已停歇了五六天，但君山依然是一座孤岛。

通往岛上的公路已尽数被淹，苍苍郁郁的大树仅能在水面探出个头来。洞庭湖的水位已有些回落，但眼前的大堤迎水面上残留的树枝、枯叶和刚刚露出的、因长时间浸泡而无法立刻消去的水渍，都提醒着不久前那惊心动魄的超保证水位。

往日迎来送往游客的码头，此时仅有少数官兵和一些当地人。天气晴好，无风无雨，暗黄不见底的水面波澜不惊。

相距不远的岳阳市湘阴县，则是连日不得安宁。在大堤上，最大跌窝已经形成19.5立方米的空洞，最大管涌群在100米范围内有管涌12个。更甚者，在一段6.4公里的堤坝范围里，出现土洞、跌窝、管涌、滑坡等险情80多处。一位参与抢险的人用“千疮百孔”来形容眼前所见。

汛情当前，堤坝坚固、河道清理、水库除险靠平时之功;巡查、抢险、决定主动蓄洪与否则在千钧一发之际。就算是动员普通群众上大堤，也需动脑解决。

从1998年特大洪水至今，湖南省的防洪条件发生了巨大变化，但几乎每年汛期，该省都会为洪水提心吊胆，还经常会有人员伤亡。防洪，有没有可能做到一劳永逸？

近日，《中国新闻周刊》赶赴湖南的防洪重镇岳阳，试图为此寻找一个答案。

资金的难题

堤坝加固是从1998年开始的。

那年的特大洪水发生之后，据新闻报道，中央、湖南省和岳阳市共投入37.8亿元资金、3.1亿个劳动工日，加固长江、洞庭湖大堤共1000多公里。特别是142公里的长江大堤，堤面加宽到8至12米，堤顶高超历史最高水位2米。用岳阳市防汛抗旱指挥部办公室副主任陈伟力的话说，加固后的长江大堤可抗击百年一遇的洪水，洞庭湖大堤则可抗击20年一遇的洪水。

过去，大堤多是百姓自发垒起，取材则是四处可见的沙土。水漫上来时，渗入沙土内，长时间的浸泡，使得沙土松软，冲力十足的水流从大坝的一侧渗透至另一侧，并不断外涌，沙土被水流裹挟逸出，形成大坝空洞，甚至导致大坝垮塌。

为了使得大堤迎水面能防水，在加宽加高大堤之外，加固工程还包括清基之后用水泥在大坝基底灌浆，使之牢固，用水泥块在迎水面形成遮挡，抗水防水，在背水面用草皮覆盖，以减少水土流失。

这一系列做法，使得整个洞庭湖区的堤防能力明显增强了。

另一方面，国家投入了专项资金，对位于山沟、河流上的大中小型水库进行了除险加固工程。上世纪五六十年代，各地都建设了一大批水库，但因技术落后，年久失修，这些水库在防汛抗旱过程中，并不能發挥应有的效果。陈伟力向《中国新闻周刊》介绍，以岳阳市1201座水库来说，除险加固工程往往在非汛期进行。小型水库投入200万到500万元，中型水库投入500万到1000万元，大型水库则投入2000万甚至更多。实施至今，仅剩大约六分之一的水库没有完成。“现在岳阳市这些水库的安全指数已经大大提高了。”

不过，也同样存在问题。

长江、洞庭湖的大堤进行了加固，而其他水域的一些大堤，则因缺乏资金支持，质量并未得到太大的改善。

如前文所述，不少大堤都建立于群众自发运动之中，质量参差不齐，易透水。但因国家没有相应的资金投入，地方财政又吃紧，许多大堤的除险加固工程做得并不好，迎水面、背水面仍是一片沙土。洪水来临时，一旦这些大堤长时间被浸泡，形成管涌等危机，只能临时除险，这也是每每洪水来袭时，大堤出问题的一大原因。

一名湖南省内水利部门人士告诉《中国新闻周刊》，其他加固工程暂且不论，就说水泥灌浆工程，一个孔洞就需要几十吨甚至上百吨的水泥才能灌满，各水域的大堤所需的灌浆水泥，不计其数，无论是靠湖南省财政还是地方市县财政，都有些勉强。

在原有大堤基础上缝缝补补都财政吃紧，另建符合标准的大堤更是无从谈起，不仅建设资金不足，人员的安置费也是一大问题。这也是为什么湖南省内的长江大堤可以抗击百年一遇的洪水，国家拨款少于前者的洞庭湖大堤却只能抗击20年一遇洪水的一个原因。而其他的大堤，标准更低一些。

事实上，就算所有大堤都进行了加固，汛情却仍有可能形成风险。比如白蚁做窝，使得大堤某处有了隐患。或者，河道里采沙、大堤内侧修房或造桥梁，不慎损毁了大堤的防水层，又会形成新的隐患。

因此，每年的非汛期，所有大堤都必须进行新一轮的除险。用陈伟力的话说：“除险永远是进行时，而不是完成时。”

主动蓄洪还是严防死守？

最近20年，国家的治水策略有了一定的变化，若说用大堤挡住洪水是“堵”的话，退田还湖、平垸行洪就是“疏”了。

因泥沙淤积、人类垦围等原因，古人笔下浩浩汤汤的八百里洞庭，在1825年有6000平方公里，新中国成立之初已萎缩为4350平方公里，至1995年仅剩2624平方公里。

人与水争地，古已有之。随着水流冲刷、泥沙堆积，洞庭湖畔的不少地方，经年不会被水淹没，人类逐渐在那里种植、居住，形成一个个垸子。这些垸子里的土壤是洞庭湖淤泥，营养极高，种庄稼的收成都比其他区域高出许多。纵然有的垸子会被偶尔上涨的洞庭湖水淹没，但一旦水位退去，百姓又会自发拾掇一番，重新在那里住下。

建国之后，随着人口的增长，人地矛盾突出，以粮为纲、向水要良田，成了当时的选择。洞庭湖蓄水面积的大幅度缩减，使得湖泊丧失了一部分对洪水的调蓄能力。三湘四水入洞庭，洞庭入长江却只有一个出口，来水多、出口小，一直是洞庭湖无法解决的天然矛盾。而对洪水调蓄能力的下降，使得洞庭湖面临的问题更为严重。

7月1日，湖南省浏阳市一水淹居民区，救援人员正在巡查，寻找被固居民。

1998年特大洪水之后，时任国务院总理朱镕基提出了“4350工程”，要求至2015年，洞庭湖面积应恢复到新中国建国时的4350平方公里。据媒体报道，截至2016年，湖南省对超过200处阻洪堤垸进行了平垸行洪、退田还湖的措施，扩大蓄水面积779平方公里，不过距离4350平方公里仍有接近1000平方公里的差距。

平垸行洪，是将民垸分为单退垸和双退垸，对在汛期高水位才会被淹的民垸，实施退人不退耕的“单退”，汛期来时，人转移到高处，粮食损失一季度。对于低于退湖后正常水位的民垸，则实施人田均退的“双退”，永久性地成为洞庭湖的一部分。

但前述接受采访的湖南省内水利部门人士告诉《中国新闻周刊》，因国家补偿不到位，双退垸不太多，被纳入平垸行洪措施内的垸子多数是单退垸。“他们担心，自己一旦退了，国家补偿不到位，粮食没了，家也没了，以后怎么办？”

就算是洪水来袭时可能会被牺牲的单退垸，其实也很少主动破口行洪。上述内部人士介绍，基层干部群众怀有一种侥幸心理，能抗洪的话为什么不抗？抗一抗，房子农田都保住了。

该内部人士表示，对这类小垸子，无论是主动还是被动行洪，国家在补偿标准上并无明文规定。目前不成文的做法是，国家对于洪灾会有救济款，一部分救济款会用于行洪后单退垸的后续修复，但大部分修复经费，仍要靠地方政府财政“这里挤一点，那里挪一点”，以及基层的村民自筹。

无论单退垸还是双退垸，面积都较小，大概在几百到一千亩左右。而面积更大、地理位置更核心、对水位调节有着极为重要作用的，是蓄洪垸。

按照相关标准，堤垸分为重点垸、蓄洪垸和一般垸，每种堤垸都有人居住，有农业，甚至有工业，重点垸是洪水来袭时必须保住的堤垸，一般垸在重要性上次之，蓄洪垸则是在水位过高时，可以主动蓄洪的堤垸。

洞庭湖有24个蓄洪垸，但据相关人士向《中国新闻周刊》介绍，这些年来，主动蓄洪的蓄洪垸几乎没有。

与单退垸、双退垸不同，因蓄洪垸的重要性，国家对蓄洪垸是有专项资金支持的。但据媒体2016年的报道，洞庭湖蓄滞洪区建设仍然严重滞后，有计划地分蓄洪十分困难。24个蓄洪垸中，有9个垸堤防加固尚未完成，一些堤防标准普遍不高，大部分垸子不具备主动分蓄洪条件。

洞庭湖城陵矶水位站早在今年7月1日就超警戒水位，7月3日超保证水位，湘江长沙段出现超历史最高水位洪水，资水发生超保证水位洪水，这些都达到了启用蓄滞洪区的水位控制条件。

各地的大堤也频发险情。比如湘阴县的大堤，最大跌窝形成19.5立方米的空洞，最大管涌群在100米范围内有管涌12个。在一段6.4公里的堤坝范围里，共出土洞、跌窝、管涌、滑坡等险情80多处。

但截至目前，湖南省并未下达启用蓄洪垸的指示。湖南省防汛抗旱指挥部督察专员陈文平在接受媒体采访时说，不到万不得已，一般不会实施分蓄洪水措施。“一旦分洪，尽管有部分补偿，但蓄洪垸内老百姓损失依然会十分惨重。”

上述接受《中国新闻周刊》采访的湖南省内水利部门不具名人士介绍，启动分滞洪区需要市一级防指提出要求，由省里同意，方可实施。“这需要市里和省里达成共识才能做。”过去，湖南省主动蓄洪的选择就不多，往往是被动蓄洪，即实在防不住了，才决定启用蓄洪垸。

如陈文平所说，启用蓄洪垸，垸内百姓的家园尽毁，国家会有一些补偿，但无法弥补损失，一旦决定启用蓄洪垸，恐怕会带来民心震荡，于维稳不利。

这位不具名人士说，对“严防死守”式抗洪，他个人认为存在一定的风险，需要靠机遇和运气。一旦严防死守守不住了，因大堤溃口而被动蓄洪，后续风险无法把控。如果选择主动蓄洪，从哪里破口，怎么破，皆在人为，后续修补也有迹可循。

动员难题

无论是加固大堤还是主动行洪，地方财政面临的压力都不小。而这个财政压力，在汛期的大堤巡查上，更为凸显。

根据《中华人民共和国防洪法》第五十二条规定，有防洪任务的地方各级人民政府应当根据国务院的有关规定，安排一定比例的农村义务工和劳动积累工，用于防洪工程设施的建设、维护。

以义务工来说，农村义务工主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等。按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担5至10个农村义务工，主要在农闲期间使用。

近十年来，各地陆续取消农村义务工、累积工，为农民减负。此举也带来了一些负面影响，比如，在防洪时，愿意上大堤的当地居民少了。据陈伟力介绍，每当暴雨预警时，各段大堤上都需组织人巡查，24小时不间断，每公里安排四到六个人，如果水位超保，每公里安排人数翻番。巡查人员并排向前，留神脚下的堤坝是否有渗水、管涌等现象，一旦发现，及时通知抢险。

每当汛期，全岳阳市各层级的政府工作人员、教师以及基层虽无公职但是党员的人，都被动员上大堤，接受市防指有关如何巡查的培训。但光靠他们，巡查人员的数量远远不够，仍需动员群众。目前的方法是，给每一个参与巡查的百姓发酬劳，大约150元到200元一天。

陈伟力说，仅以岳阳的湘阴来看，大堤上的巡查人员远超5000人，每人每天150元，十天就起码需要750万元。这些费用均由地方财政承担，压力很大。

一位知情人士告诉《中国新闻周刊》，虽有酬劳，但因巡查是持久战、疲劳战，仍有不少人不愿意参加。“预警来了，有的人就收拾行李去亲戚家。巡查抢险？靠政府。”

随着农村“空心化”现象日益加剧，青壮年劳动力减少，且鲜有巡查经验，现在上大堤的仍有不少上了岁数的老人，类似“79歲老人守大堤”的新闻屡见不鲜。

而另一个问题是，有的人家没有青壮年劳动力，无人上大堤，有的人家则有人上大堤，双方比较，心理不平衡。“以前是出钱的出钱，出力的出力，现在是又不出力又不掏钱，在那里看热闹。”

每到汛期，组织巡查人员成了让人头疼的问题。“他们就是在边上看着，或者觉得政府出钱，我来帮你做点事。”

也有的村子愿意巡查，通常是村干部和村民关系融洽的，动员起来相对容易一些。

每年汛期，中央会给遭遇洪水的省补贴一笔经费，但分到县一级已是杯水车薪，“所以，汛情持续时间越长，地方财政的负担就越重。”

陈伟力还记得，1998年大洪水时的湘阴，上万个劳力自发挑土修堤，一心保卫自己的家园。当时，湘阴的这股子劲在全岳阳赫赫有名。

“这是我们下一个工作目标和方向，无论是通过行政手段还是别的方法，让群众有自发意识，不能全靠国家，还应承担自己该承担的部分，扭转目前的局面。”