缅甸的警察力量：构成与矛盾

安德鲁·塞尔斯

缅甸的警察力量：构成与矛盾

安德鲁·塞尔斯

但凡触及缅甸的国家暴力机构，人们总是立刻想到军方。这并不奇怪，这个国家拥有世界上最漫长的军事独裁体制。过去50年里，武装力量带头镇压国内抗议并对各种武装组织发动反颠覆战役。不过还有一个机构一度更为重要，并且可以说正在恢复其此前在缅甸内政中的地位。这就缅甸的国家警察力量。

在英国、日本和缅甸政府治理时期，警察总是在国家行政和国家安全中心发挥重要作用。1962年军事政变以后，警察力量被军方压制，但继续发展壮大。作为缅甸警察力量（the Myanmar Police Force, MPF），其现在比缅甸历史上任何时期都更加庞大和强大，并且被视为2011年1月首次于内比都成立的文职-军人混合政府控制的主要工具。随着武装力量在某种程度上退居幕后，远离直接统治，以及新政府试图向世界展示政府的文官层面，全国警察力量可能更加重要。

这一转型将导致缅甸警察力量面临更多压力。目前，其已经面临重大挑战，其中许多始于其殖民时代的前身。目前缅甸正致力于改善警察的行为并改革其文化，但这将经历漫长的时间。改变还取决于警察首脑控制范围以外的因素，至少包括军方允许缅甸警察力量获得更多自治的意愿。即便如此，进展依旧有待观察，因为他保证增加缅甸警察力量的能力与职业化水平。这不只是缅甸人民历来的期待，也是缅甸实现向真正民主有序转型所必须的。

作者提示

缅甸武装力量于1988年9月摧毁全国泛民主起义以后，缅甸的英文官方名称从1974年以前的“缅甸联邦社会主义共和国”（Socialist Republic of the Union of Burma）变回“缅甸联邦”（the Union of Burma），也就是缅甸1948年1月脱离英国独立时的名称。1989年7月，新的军政府再度修改国名。这次Buram变成Myanmar。同时，多个地名也出现改变，以求更接近其原来的缅甸语发音。各种新名称后来被联合国及多数其他国际组织采用。不过，也有部分国家政府和反对派组织坚持原来的名字，以此表示抵制军政府侵犯人权，以及在1990年选举后拒绝向民选政府移交权力的举措。

本文中，著名的名称，比如Burma而非Myanmar，Rangoon而非Yangon，Irrawaddy而非Ayeyarwady将被保留，以便识别。引用和参照也将采用它们最初的出版形式。同时，1989年以后引入的正式名称将以现有的形式引用，比如“Myanmar Police Force”（缅甸警察武装）和“Myanmar Army”（缅甸陆军）。

武装力量从1962年起统治缅甸，但1974-1988年，它们通过表面上选举产生的“文职议会”行使权力。1988年9月收回国家直接控制权以后，武装力量废除既有的政府结构并创建“国家法律与秩序恢复委员会”（the State Law and Order Restoration Council, SLORC），通过行政命令实施统治。1997年11月，根据一家美国注册的公关公司建议，缅甸当局将“国家法律与秩序恢复委员会”的名字修改为“国家和平与发展委员会”（the State Peace and Development Council, SPDC）。2008年，该委员会举行宪法公投，随后举行2010年选举。由此产生的全国政府包含选举产生的官员和非选举产生的军方官员，首次于2011年1月履新。

在1885年英国派兵进驻缅甸王国首都曼德勒，完成其3阶段征服缅甸的工作以后，仰光成为缅甸的行政首都，并继续成为商业首都。但2005年10月，缅甸当局正式指定新建立的城市，仰光以北320公里外的内比都（Naypyidaw，或称Nay Pyi Taw）成为缅甸政府所在地。当这些名词在本文中出现时，“仰光当局”或者类似情况下的简写“仰光”将作为中央政府，包括1962年创建、1988年复兴的军政府的简称。2005年以后，“内比都当局”将指代政府，或者简称“内比都”，借以反映当年发生的政府变化。

另一个在本文中使用的术语是缅甸军方（Tatmadaw字面意思“皇家武装力量”），缅甸武装力量的俗称。近年来，这个术语在涉及缅甸的英语出版物中获得广泛采用。

一、介绍

警察部门始终是，也将永远是缅甸政府最重要的分支。

——杜敏盛（Daw Mya Sein）

逾半个世纪以来，无论何时提到缅甸这个国家的暴力组织，人们总会立刻想到武装力量（或者军方）。这毫无意外。总之，缅甸拥有世界最悠久的军事独裁体制。但是另外还有一个曾经非常重要，而且可以说，正在恢复其在缅甸内政中过往地位的机构，这就是缅甸的全国警察。目前组成“缅甸警察武装力量”（the Myanmar Police Force，MPF）。

从1962年导致奈温掌权的政变以来，武装力量主导缅甸社会生活的各个层面。此外，过去20多年来，军方大规模扩张和现代化。其目前规模庞大，对其数量的估计从500,000到不足 300,000，存在推测。无论精确数字如何，缅甸武装力量可能依旧是东南亚的第二大武装力量。50年来，它也是缅甸重要政府的主要镇压力量。其兵员不仅被用于打击农村地区的武装颠覆和贩毒军阀，也被用于镇压城市中心的市民动乱。持续的军事统治还有赖一个强大的情报体系。此外，凭借2008年的一部新宪法以及2010年的新政府选举，武装力量依旧是缅甸权力的最终仲裁者。

在这一时期里，警察没有引起足够关注。缅甸的国有新闻媒体不断提到警察打击城市犯罪以及警察参与反毒品行动，偶尔也有报导涉及警察腐败和滥用权力。不过，警察力量本身很少引起本国或外界的关注。学术文献偶尔简单提及缅甸警察力量，但是参考书中的介绍经常离题万里。同样，对缅甸警察力量规模的估计也没能紧随其发展。国际人权组织曾经曝光警察的防暴单位以及特种分局（Special Branch）在逮捕和审问异见分子中的作用。但是，即便到目前为止，人们还是很少关注作为一个全国性机构的警察力量。

这种情况目前正在改变。人们正逐步看到缅甸警察部队正在成为一支日益强大、有影响力的大型组织，可能成为缅甸新首都内比都的文职-军事混合政府控制下的关键工具。

二、发展与角色

过去180年里，缅甸警察部队的规模、结构和效率变化巨大。但是，无论其处于不列颠、日本或者缅甸控制下，始终在国家的行政和安全中举足轻重。

在殖民地时期，警察是英国统治的关键。在1826-1885年3次战争中征服缅甸的是东印度公司、英属印度和英国本土的军队。陆军同时在曼德勒易手后协助“平定”缅甸，20世纪30年代还应征参与镇压“萨耶山叛乱”（Saya San）。然而，根据仰光、加尔各答和伦敦的各种官员的决定，执行殖民统治、维持法律与秩序、保护商业活动、支持日常行政的常规任务属于省警察部队（the provinces’s police force）。警察也是遏制20世纪初期民族主义浪潮的前锋。

因此缅甸警察（the Burma Police，BP）也是殖民政府镇压机构的中坚。其正式成立于1861年，作为一支英属印度内部的省民警和巡警力量。1887年，增加“缅甸军事警察”（the Burma Military Police，BMP），1890年增加铁路警察（the Railway Police），1899年增加仰光市镇警察（the Rangoon Town Police）。1891年英属印度警察力量审核以后，缅甸警察的多数行政职务由一个以“印度帝国警察”（the Indian Imperial Police）的、新的全殖民地机构成员控制。1937年，当缅甸正式脱离印度，单独成立殖民单位以后，2/3的缅甸军事警察重组为“缅甸边境部队”（the Bruma Frontier Force）。在缅甸被“平定”以后，只有少量正规陆军单位进驻缅甸。1908年，只有9486名英国和本地士兵驻守缅甸。至1939年，数量下降到5000人，不到军事警察部队兵力的一半。

为了执行其多样化的角色，缅甸警察建立了搜集情报的巨大系统，不仅针对犯罪组织和非法活动，也指向本地的个人以及宏观的社会、政治和安全利益。在缅甸和在印度本土和其他不列颠殖民附属地一样，民警力量作为“政府的眼睛和耳朵”成为公认的实践。早在1890年，英属缅甸就在缅甸警察总部内成立了一个情报分局（Intelligence Branch，IB），致力于整理“可疑陌生人”的活动、监控国内异见分子并处理“具有政治性质的案件”。这个组织后来成为特种分局（Special Branch）。1906年，英属缅甸又成立了一个独立的“犯罪调查分局”（Criminal Investigation Branch，CIB）。该组织责任广泛，因此成为“政府监控与情报功能的基石”。

二战爆发后，英国力量于1942年撤退到印度。随后，一支缅甸本地警察部队配合日本宪兵队（Kempeitai）维持日本统治。1945年英国收复缅甸后，重建原有的民警力量，并建立了两支新的准军事部队协助恢复法律和秩序。这两支力量分别是“武装警察”（the Armed Police）和“边境巡警”（the Frontier Constabulary）。缅甸1948年独立后，新的“缅甸警察组织”（Burma Police Organisation）和联邦军事警察（Union Military Police，UMP）构成吴努总理恢复国家和平繁荣的宏大计划的组成部分。但是，面对严重的内部安全问题，警察忙于执行其最基本的功能。甚至在1958年的“看护”军政府成立之前，警察就已经压制崛起的缅甸武装力量。

1962年军事政变后，缅甸国家警察力量的独立实体地位继续受到侵蚀。军方最初直接或间接行使包括维持法律与秩序在内的各种政府职能。在1964年的一次重大重组以后，重新命名的“人民警察部队”（People’s Police Force，PPF）获得了更大的权力和正式的地位。但是，在1988年全国性亲民主起义，以及缅甸国内外对警察表现的批评以后，新成立的国家法律与秩序恢复委员会再度重组警察。目前，警察相对于军队依然处于成熟地位，但是到了20世纪90年代的改革，并改名为缅甸警察部队（Burma-Myanmar Police Force）后，警察在缅甸内政中的地位上升。

这种趋势可能至少在某种程度上伴随军队退出直接统治的进程而继续。内比都的新政权也试图通过向世界和国内展现更为文明的面孔，改变民众对政府及其权力工具的观念。

但是这类转型注定艰难，缅甸警察从未获得正面形象。1942年以前，缅甸警察被厌恶地视为殖民政权的走狗。日本统治时期的情况类似。尽管缅甸民族主义者最初欢迎日本人，但很快认为日本比英国人更具压迫性。人们普遍认为警察是一支低效、腐败、政治偏向性强的组织，这种观点在独立后，由于人们指责吴努政府动用警察，包括联邦军事警察打击政治对手后进一步强化。1962年政变后，人民警察部队成为压迫性的军事政权的伙伴。这种观念通过保安营（Lon Htein）警察在1988年起义前后的残暴行径进一步巩固。

在1997年后的国家法律与秩序恢复委员会统治时期，以及其名义上的继承组织国家安全与发展委员会执政时期，缅甸警察部队依然面临严重问题。然而，在经历一系列行政和人员改变后，警察给人留下了组织、资源供应和执行职务专业化水平改善的印象。尤其是在2004年清洗强大的军事情报组织以后，缅甸警察部队在监控缅甸的国内安全方面，获得了更大的权力。在一段时间内，警察似乎获得了更多的公共尊重，但2007年，其民望再度因警察在这一年协助镇压内政动荡而遭遇打击。部分观察家指出警察和军队行为的区别，后者遭遇更多谴责。即便如此，缅甸警察部队无论在国际还是国内层面，都未走出这个时期的阴影。

尽管命运起伏不定。但在缅甸警察部队的历史上，警察不只是中央政府司法权威的象征或者眼神。除了他们更为传统的防止犯罪、侦查和维持社会秩序功能外，警察还执行重要的准军事功能并与当时的军队密切合作。除了二战期间的3年多日本陆军完全垄断镇压权力，以及1962年政变后的几年外，缅甸始终存在武装警察。从1887年建立缅甸军事警察以来，他们的职责就包括城市内的人群控制以及对农村社区的惩罚性远征，以及打击颠覆分子的军事性行动。

在1988年军方收回直接政权以后，国家法律与秩序恢复委员会以及国家和平与发展委员会不仅视警察为维持社会秩序和执行军事统治的工具，也是经常为国家安全机构的眼神，能够执行内部和外部功能。比如在2007年黄袍革命期间，警察，特别是准军事安全营和特种分局的警察密切配合陆军。不仅协助镇压街头抗议，同时参与甄别、逮捕和询问示威者。安全营还被视为重要的战略储备，将在紧急时期加入军方。

但是还有一个领域，警察不同于武装部队。这就是警察与国际社会的关系及国际形象的水平。与通常神秘、内向的军方不同，缅甸警察部队随时准备与外界分享其组织框架的细节，至少在某种程度上是这样，并且乐于和各种外国机构合作处理跨国犯罪。缅甸境内只有两个公开的警察联络办公室，分别位于仰光的澳大利亚大使馆和美国大使馆。但是，缅甸警察部队定期与邻国同行讨论多种警务议题，特别是中国和泰国。缅甸警察部队还曾参与中国境内的训练课程。

此外，缅甸是国际刑警（INTERPOL）和东盟警察（ASEANPOL）以及联合国和其他国际组织的成员国，这些组织关注毒品贸易、人口贸易和洗钱等问题。尽管这类接触并未带来太多实际的倡议，多数国家倾向采用双边协议，但是这类接触也因此导致缅甸警察力量面对这类议题的不同观点，并使其熟悉各种警务活动流程。缅甸警察部队还派遣官员参加“雅加达执法合作中心”（the Jakarta Centre for Law Enforcement Cooperation）的训练课程。该中心2004年在澳大利亚的协助下建立。多数课程为来自东盟成员国及其他区域国家人员组成的混合班级设计。但是，至少有一个课程专为缅甸警察部队量身制作。

三、结构与组织

殖民时期及独立初期，缅甸的警务功能与能力分属多个民事和军事警察部队，还有多个特种功能单位提供辅助。20世纪50年代，缅甸警察部队获得多个“特种警察预备队”和各种民兵组织协助。1962年政变后，联邦军事警察（the Union Military Police，后来被“看护”政府改名为“联邦巡警”（the Union Constabulary））被军方吸收。所有的民事警察部队，包括单独组建的“仰光市警察”（the Rangoon Town Police）被汇编为一个中央集权化的警察结构。这种状况维持到1974年，各种劳工和学生动乱促使柰温的“缅甸社会主义纲领党”（the Burma Socialist Programme Party，BSPP）政府再度组建一支准军事警察部队。但在当时，保安营依旧处于全国警察指挥框架内。

缅甸警察部队由内政部管辖，目前由缅甸陆军中将科科（Ko Ko）领导。此前其最后职务是军方总部第三特种行动局局长（the Bureau of Special Operation 3），该局负责勃固、伊洛瓦底区和若开邦（Arakan）。内政部长直接向新总统登胜负责，并且也是“国家防务与安全会议”（the National Defence and Security Council）的成员，该会议根据2008年宪法建立。

尽管具体数量难以确定，但据缅甸内部的可靠消息，缅甸警察部队的现有兵力接近8万人。从过去10年的8000人，增长到现有水平。国际刑警公开网页显示，缅甸警察部队兵力“超过93,000人。”还有部分非官方估计高达10万，但这些说法难以获得佐证。在组织层面，缅甸警察部队至少在10年中由3个独立、但彼此关联的部分组成。其中包括：全国总部、邦与区（region，前称分区）警察部队、4个特种部门、5个训练中心、15个警察安全营和多支小型辅助部队。此外，还有多个其他单位和组织，由缅甸警察部队管理，或者以其他方式与缅甸警察部队保持密切联系。

全国总部（National Headquarters）

在内比都的全国总部层面，缅甸警察部队由警察总监领导，后者通常持有少将警衔（Police Major General）。目前在任的是前军方（缅甸陆军）仰光司令部副司令觉觉吞（Kyaw Kyaw Tun）。总监手下是一位警察副总监（the Deputy Chief of Police，DCP）。作为缅甸警察力量的副指挥官，警察副总监负责正确指挥、控制和监督缅甸警察部队的所有部门。总部框架内另外还有6名准将，管理总参谋部、犯罪调查部（Criminal Investigation Department，CID）、特种分布、附属总办公室（Adjutant General Office）、军需总办公室和警察营指挥部。

邦和区警察力量

在全国指挥部之下，现在是14支区和邦警察部队，对应缅甸的14个区和邦。每一支部队都有一名上校指挥。指挥部位于各自对应的邦或区首府。总而言之，这些部队的管辖范围等于2008年宪法规定的邦和区的行政边界。在邦和区警察力量之下，是分区（district）、市镇（township）和（在某些区）乡村层级的警察部队。目前缅甸境内共有1200个警察局。这些包括从人口密集区的大型设施到只有几名警官的小型农村哨站在内的各种类型。

“特种”部门和机构

缅甸警察部队还有犯罪调查部、特种分局、铁路警察和城市发展警察部队（City Development Polict，Force）4个“特种”部门。

犯罪调查部在内比都设有一个中央局（central Directorate），并有仰光和曼德勒两个区分局，均由上校主持。此外，在邦和区的首府，还有上尉领导的小型犯罪调查部分队。特种分局在内比都也设有总部，并在上下缅甸设立分局，并向邦和区首府派驻前哨官员。

铁路警察部队由一名上校指挥，负责列车和铁路相关范围的法律和秩序。城市发展警察部队也由上校领导。情况显示，这支部队似乎取代了仰光镇（后来的仰光市）警察，并在仰光和曼德勒部署单位，每个单位由一名少校指挥。2005年缅甸迁都内比都以后，还有一个缅甸警察部队的单位负责首都安全，首都所在区域技术上属于总统直辖的联邦领土。

缅甸警察部队还直接参与“控制吸毒中央委员会”（the Central Committee for Drug Abuse Control，CCDAC）和“反跨国犯罪部”（the Department Against Transnational Crime，DATC）两个重要政府机构的行动。

控制吸毒中央委员会建于1976年，“旨在消除麻醉性毒品和心理药物的威胁。”该组织于1997年重组，主席由内政部长担任，但其秘书长由一名警察首脑担任。该部队的（毒品组）局长出任联络秘书。此外，警察副总监和缅甸警察部队的参谋总长也是控制吸毒中央委员会会议的常务委员。委员会设有两名副主席和24名中央委员会成员。控制吸毒中央委员会领导缅甸境内所有针对毒品的执法行动，它还监督10个下属委员会，并协调缅甸警察部队的26个反毒品特勤组。

反跨国犯罪部由缅甸警察部队创设于2004年9月，时间在缅甸成为联合国反跨国有组织犯罪公约成员之后6个月。该组织由一名上校管理。其活动同时受联合国安理会1373、1276和1455号决议管辖。反跨国犯罪部拥有广泛的豁免权，并且负责恐怖主义、毒品犯罪、武器走私、海盗、网络犯罪、洗钱和贩卖人口等多种议题。缅甸警察部队经常通过这个部门与外国警察部队保持联系。

附加组织

细节信息难以获取，但是缅甸警察部队拥有一个专家级的反恐单位，由一名上校指挥。该单位似乎根据多数西方国家警察部队的“特种武器和战术单位”（the Special Weapons and Tactics，SWAT）标准训练。材料显示，专家反恐单位包括多名女性警官。曾经列席训练项目的观察员对其能力高度赞赏。

缅甸警察部队的组织图还显示其他3个“附加组织”，分别是：“边境巡警”（the Border Patrol Police）、“海巡警察”（the Sea Patrol Police）和“中央公共训练局”（the Central Institute of Public Training）。

其中第一个部门（边境巡警）可能指代“边境控制部队”（Border Control Force，缅语简称Na Sa Kha），这是一个创建于2001年的多重管辖权机构，据称权力覆盖缅甸的多数主要边境通道。该组织与后来的“边境区域贸易局”（the Border Area Trade Directorate，Na Ka Tha）不同。后者目前的行动仅限于缅甸-孟加拉国边境沿线。海巡警察的情况披露不多。但始终有警察单位负责巡逻缅甸各地的河流与港口。其位于彭基（音译，Phaunghyi），中央公共训练局提供管理课程以及旨在“保持爱国热情”的意识形态性课程。它还为公务员和其他人员提供课程，介绍缅甸警察部队的作用和职责。

训练中心

缅甸境内还有 5个警察训练中心。其中最主要的设施是缅甸警察部队警察训练中央局。1999年在曼德勒和眉苗（Maymyo，Pyin Oo Lwin）之间一处占地150亩的地点开办。据估计，2002年完工以后，训练局将具备同时接纳1800名学员进修多种课程的能力。此外，还有两个较小型的警察训练站（depot），位于唐列雍（Taungleyon，音译，掸邦南部）和耶玛星（音译，Yemathin，近曼德勒）。犯罪调查部自行在永盛（Insein）市区运营一个专业人员训练中心。

警察营指挥部

1974年创建第一支保安营单位以后，缅甸警察部队稳步扩大其准军事能力。尽管多数官方出版物声称共有16个保安营，但目前只有15个保持活动。前述单位由一名位于内比都的准将指挥。每个营的正式编制500人，但通常只有350人。营指挥官是一名中校。这些单位的关键功能在于镇压叛乱、颠覆和暴乱。7个营的基地位于仰光和周边区域，2个位于曼德勒区域，两个位于若开邦，一个位于实皆区域。两个位于勃固区，一个以蒙邦为基地。另外在仰光、曼德勒和实兑的上校手下还有3名副营级指挥官。

辅助力量

还有两支辅助部队附属于邦和区警察部队。这些部队包括由一名警察中校指挥的交通单位（或称高速路巡警），以及油田安全单位（the Oil Field Security Unit，或称炼油设施）。但在实践中，他们似乎只是由派驻这些单位的邦和区层级的警察官员组成的账面单位。根据各种报告，他们的管辖权区域极度受限。比如仅限于仰光-曼德勒高速公路，以及沙廉（Syriam，或称Thanlyin）周围的炼油设施。

四、殖民时代构成

从1962年武装部队首次夺权开始，缅甸军政府开始不懈地致力于抹黑缅甸政府和各种国家机构。尽管军方通过这些机构控制缅甸民众，作为这场运动的宣传行动部分，宣传内容涉及多项分歧议题，但始终坚持的批评目标指向殖民警察系统，它被描述为高压、低效和腐败的组织。1988年以来，缅甸警察部队曾经一再被告诫远离“殖民时代盛行的理念、观点和官僚主义习惯”。

即便如此，缅甸警察部队仍然与英治时代形成的警察部队存在多种类似性。这种情况有时会引发缅甸国内外的关注。实际上，观察1826年以来的缅甸警务，可以归纳8个关联过去与现在的宏观议题。

·缅甸政治与社会高度动荡（有时甚至具有爆炸性）；

·高犯罪率（尤其是暴力犯罪）；

·中央政府合并处理法律、秩序与更为广泛的安全议题，由此导致监狱系统压力巨大；

·警察与缅甸的广大民众的有效隔离；

·警察部队漫长的低职业化标准、腐败和滥用权力记录；

·警察分为民警和准军事单位两部分；

·缅甸历任统治者，无论是英国人、日本人或缅甸人，都把警察部队视为重要的安全组织；

·上述因素导致第八点，也就是警察部队和正规军，特别是陆军之间的密切关系。

简单研究表明，这些议题提供了现代缅甸警察及其在过去185年里，如何变化或者不变的快照。

缅甸的政治国家在各种历史影像中，始终深度分裂，面临广泛的政治、民族、宗教和社会紧张局势障碍。英国的殖民政权至少在某种程度上建立了表面的团结和秩序感。但是，英国也因为破坏了许多传统的政治、社会和文化结构，恶化了缅甸的上述潜在问题。部分源于英国的举措，缅甸成为英帝国内部犯罪问题最为严重的省份，暴力犯罪比例在帝国境内最高。这些问题由于二战造成的经济破坏和流离失所加剧，并且几乎导致新独立的联邦崩溃。

1962年以来，武装部队开始实现统一，但国家陷入颠覆与内部抗议，还有毒枭肆虐。此外，缅甸社会主义纲领党失败的社会主义独裁体制导致普遍的经济衰退。多数缅甸人依然居住在农村和村落里。但是，随着人口增加，缅甸开始面临所有涉及城市化的社会问题。然而，尽管存在上述变化，历届军政府始终坚持声称所有类型的犯罪率稳步下降。同时，官方的图表又显示逮捕和判决数量无情走高。在缅甸，少有统计能够被直接采信，多数只是为了满足公众需要和统治者的利益进行的编造，同时还受到腐败以及糟糕的记录保存工作影响。

更重要的是，由于政府经常把法律、秩序、（传统意义上的）对和平的威胁，以及更模糊的具有政治敏感性的内部安全混为一谈，因此很难掌握缅甸的实际犯罪率。对于英国和缅甸现政府而言，任何威胁社会稳定或者国家统一（根据政府对这类词的界定）的行为都构成恶性犯罪。缅甸警察部队特种分部目前的职责凸显了这种情况。该部门负责侦查“人民和政党可能危害国家安全的活动”，目标包括政党、宗教组织、工会和学生组织。特种警察还负责对“妨碍国家稳定、群体和谐以及同行法律与秩序的破坏行为”采取行动。

随着一批法律在英国殖民时代出台，以及警察力量的效率逐步提高，缅甸监狱的羁押率同时上升。1925年，一名英国狱政专员指出，当时人口约为1300万的缅甸，每年有2万人入狱，达到1:650，该比例高于英属印度的任何区域的同类数据。1940年，一份官方报告指出，缅甸监狱的日均羁押数量约为18,206人。1978年，当缅甸人口达到约3500万时，国内已经有4万名审结犯人，与人口比例达到1:875。他们分布在40个过载、不卫生、管理不良的监狱和约50个劳动营中。目前的审结犯人数字不详，但肯定更多。而从1978年到现在，缅甸监狱的条件似乎并无改善。

至少在殖民时代，政治犯的数量不多。至少在20世纪20年代的民族主义浪潮之前是如此。目前缅甸这类犯人的数量无法确定，传闻从600人到2200人不等。尽管部分只是接受短期刑罚，但其他人可能被判刑长达80年或更长。他们根据缅甸的法典被量刑，而这类法典将范围广泛的行为都视为犯罪。部分法律可以追溯到殖民时代。英国人在当时创设了全新的犯罪范畴，旨在维护殖民政治框架。20世纪50年代，吴努政府恢复了严厉的内部安全和公共秩序法“不允许任何批评，所有政府和军队的批评者将被视为国家的敌人。”1962年以来，这批法律成为武装力量领导人摧毁缅甸异见分子的工具。

英治时期，该系统奏效的部分原因在于制度的执行者，也就是民事警察、军事警察以及在极端情况下出现的武装部队基本脱离缅甸民众。在犯罪学意义上，这是一种“陌生人之间警务。”直到1948年，警察部队几乎完全由欧洲官员指挥。1893年以来，甚至存在独立的机构——印度帝国警察，该组织直接从英国招聘，并明确用于填补各省区警察部队的行政层。缅甸警察部队几乎完全由印度人（包括廓尔克人）以及缅甸境内的非缅族人组成，没有一个群体认同主体的缅族。尽管偶尔也出现“缅甸化”运动，尤其是在19世纪与20世纪之交，但民警力量同样严重偏好使用“外国人”。

这类种族区分在缅甸1948年独立后消失。独立后，缅甸籍警察数量剧增，导致非缅民族和印度人群体不满歧视。1962年政变以后，警察来源仍以缅族为主。但是，随着政府鼓励警察自视为军政权的眼神，警察也开始形成排他和特权意识。许多警察官员成为缅甸社会主义纲领党。此外，警察也经常躲在军营中，社交也仅限于其他警察家庭。随着时间流逝，由于军政府日益不受欢迎，以及驻地减少，这种区别逐渐淡化，越来越多的警察住所融入其家庭所在的社区。但也因此考验警察的忠诚度，比如1988年支持民主的示威活动中就出现警察人员。

在这一历史时期里，警察部队的专业化水平总体低下。实际上，多年来殖民地警察部队就以“世界最烂和最贵”著称。其官员多来自军队淘汰人员，或者特权性质的印度籍文官阶层。基层警员教育、训练和薪给水平低下。由于警力任务重点逐步从内部安全转向民警工作，警务工作需要更多有文化的官员。但是，招募和训练项目没能满足警力改造的需要。类似问题也出现在社会主义纲领党政府执政时期。当时的政府视警察为武装部队的穷表亲，拒绝承认警察的地位和为其提供资源。

当然，缅甸警察也有争脸的时候，但是总体而言，他们的声名不佳。1988年以前，人民警察部队被认为“尤其腐败、官僚和贪婪。”敲诈、贪污、欺骗盛行。强奸、谋杀等严重违法行为不时暴露。部分官员甚至被起诉，不过这种情况属于例外而非常态。这类滥用权力的行为导致广泛的怨恨，人民的不满表现为1988年愤怒的人群攻击警察局的行为，导致20多名警察死亡。国家法律与秩序恢复委员执政以后，缅甸警察部队（MPF）延续了这一名声。政府从那时起开始着手解决其中部分问题，但是警察的文化和形象难以改变。

英国政府视所有的犯罪为对社会稳定，乃至对国家本身的威胁，因此迅速采用武装力量打击罪犯。缅甸警察（BMP）更是执行殖民统治和对村庄执行集体惩罚的工具，后者往往被视为颠覆和动乱的根源。警察经常采取严厉的措施，有时甚至在英国引起愤怒。缅甸警察中甚至还有一个被称为“惩罚警察”的部分，专门进驻特定村庄，通常会在一段时间内进驻村庄，旨在组织公开叛乱行为或者压制内部动乱，并由村民承担驻军费用。1962年以来，军政府曾经准备在严重的内部动乱时部署军事警察单位。正如1974年、1988年和2007年的动乱情况所示，如果警察无法应付局势，军队将介入，并经常造成伤亡。

实际上，在1962年以前，警察与武装力量通常没有区别。缅甸警察（BMP）的官员经常表示警察和正规军之间区别不大。后者在一战和二战后迅速全面吸收缅甸警察。同时，殖民地警察的高级职务经常由军人担任。1958年和1964年，柰温将大批军人编入警察部队，并调整警察结构，使其更接近武装力量。1988年起义后，这类联系更加密切。多个缅甸警察部队的行政和高级职务目前由现役军官和前军官担任。几年来，这种实践有助于形成警察和武装力量之间的密切行动联系，也导致警察的文化在某种程度上反映军方文化。伴随警察本身的变化，这种情况正在改变。但缅甸警察部队的官网仍形容警察是军队的“小兄弟”兼缅甸宏观“防务领域”的组成部分。

警察始终被视为军政府的武装预备役，能够用于支持正规军。根据缅甸军方在现代环境下的人民战争观念，军方设想武装部队将构成保卫缅甸、抵御入侵的主要力量，一旦失败，政府将转向“全面人民防御”。这项战略设想动员缅甸社会的各个层面，特别是警察部队以及辅助消防旅和缅甸红十字等兵力，同时也包括农村的民兵组织、公务员、非政府组织和大型政党。鉴于其全国指挥系统、安全通讯链和准军事化的保安营，警察势必在这类紧急状态中起主要作用。

五、主要矛盾

基于上述传统，今天的缅甸警察部队与殖民时代、后殖民时代及柰温时期的警察部队之间存在多项突出的共性，具有许多类似的优点和弱点，同时获得多种类似的法律支持。这类法律反映和造成了一种共同的尴尬。1861年诞生之初的缅甸警察就必须承担两种关键但有潜在矛盾的工作。

第一项工作是保护政治秩序，包括英国的殖民地秩序、日本的军事统治，还有后殖民时代的民主体制或理解军政府。

在殖民时代，警察采取军事化的威权路线开展执法工作。部分当代学者甚至形容1948年以前的缅甸处于某种持续的戒严状态中。宏观而言，1958-1960年的军事看守政府延续了这种风格的警务工作，并且在1962年政变后得到军方的强化。此后的情况表明，警察部队，特别是特种分局和保安营在协助历届军政府侦查政治异见、应对社会动乱和消除政治秩序挑战者方面作用突出。

缅甸警察也因此在国家的内部事务中，发挥了超越传统英国警务模式的新作用。由于任何对法律和秩序的严重挑战也被视为对政府乃至国家的威胁，警察因此被直接注入高度激烈，甚至暴力化的争论。对手囊括传统主义者、民族主义分子、共产党、民族分裂分子、毒枭以及最近的亲民主活动分子。尽管缅甸政府嘴上支持，但建基于共识的、西方式的社区警务被搁置一边，转而强调控制和威慑为主的警务工作模式。

但在同时，缅甸警察部队还要负责保护社会免于犯罪及平民面临的其他威胁。这一角色要求警察获得公众的尊重以及高度的信任与合作。因为，与生活在军营构成的特殊的飞地里，而且经常在远离主要人口中心采取行动，几乎在缅甸创造了国中国的军方不同，警察在人民中工作和生活。他们是政府与公民的日常界面。对多数人而言，警察部队标志法律领域的入口。因此，迫切需要警察部队接受对公众的义务，并以反映这种社区功能的适当方式采取行动。

过去10多年里，缅甸警察部队掌握了更多的资源，其成员接受了更为丰富的训练。现在更强调社区警务以及警察的专业化及个人纪律。即便如此，政府仍然期待警察首先效忠中央政府。此外，由于低收入、纪律松散、领导不力和特权意识造成的持续问题，警察滥用权力依旧司空见惯。比如据说多数城市中心的地下商业都存在某种程度的警察保护，甚至涉及警界的高层。有关报道显示，警察官员还寻求便于寻租的职务。随着警察进驻社区，他们的问题将进一步暴露。

对警察的负面观感由于社区新闻和无处不在的电子媒介而加剧。比如，就在事件爆发的同时，缅甸境内的数千名卫星频道观众也观看了缅甸当局处理2007年示威的国际新闻报道。获释的政治异见分子也能够散布关于暴行与腐败的消息，不仅涉及监狱管理人员，也包括缅甸警察部队的官员。这都能加剧公众对警察腐败和高压的厌恶和怀疑。有如埃罗尔·曼德斯（Errol Mendes）的评论，这类局势加剧对原本旨在推动法治的社会机制的鄙视，妨碍刑事司法体系正常运作。

六、未来

也许反映了佛教经典的高度结构化特点，缅甸警察部队的官网表示，警察“始终致力于服务缅甸人民实现基于5项尺度的4项能力和4个目标，从而实现主要任务并建立和谐的机构。所声明的4个目标是确保法治、普遍的和平与安宁、区域发展，并服务于公共利益。4项能力是提升道德和团体精神、持续的训练项目、成员的福利和正确的行政系统。5项尺度是道德、纪律、忠诚、团结与称职。

鉴于缅甸滥用权力、背信和各种倡议失败的漫长历史，毫不奇怪，缅甸境内外的各种观察家对缅甸警察部队能否实现上述高远理想态度狐疑。即便如此，这在宏观和微观层面上，依旧是某种诱人的进步标志。

2011年执政以来，登盛多次公开声明，并承诺各种旨在带来开放心态和路线、从而应对缅甸诸多挑战的变革。比如，其会晤反对派首脑昂山素季，后者表示对登盛带来“真正积极变革”的意愿感到“愉快和满意”。同时，数百名政治犯获释，这项举措至少在某种程度上处理了与异见分子和外国政府的另一棘手问题。军方显然意图继续牢固控制缅甸，但目前情况显示，个人自由、合理的经济政策和对发展市民社会的宽松态度将增加。

这些发展在缅甸局势的观察者群体中引发各种反应。多位资深学者和评论员曾选择带着老生常谈的限制条件，从战略角度看待问题，寻求凸显在他们眼里构成逐步政治和解和渐进式改革的起点。国际危机组织走得更远，发布了一份报告宣称缅甸正在经历重大改革。但是，也有一批民主运动的中坚分子和他们的支持者否定目前的发展，认为只是死硬的军人政权大规模信息花招的一部分。基于政府实施持续的反人权，部分人甚至呼吁对内比都采取更严厉的制裁。

如果最近的发展真的预示缅甸政府的新路线，这将对缅甸警察部队的作用和未来的管理产生重大预示。即便最新动态没能满足每个人的期待，局势依然预示在缅甸的新“多党”有序民主体制下，警察将对法律和秩序议题发挥更大作用。

也许基于对发展趋势的预测，缅甸已经致力于提升缅甸警察部队的能力。改善其行为并改革其文化。情况显示，缅甸已经做出严肃尝试，处理警察的某些老问题，旨在创建一支更为职业化和文明的警力。缅甸警察部队的组织结构依然趋近西方警察部队。目前的警察改革强调的课程内容意在创建社区警务的职业化路线。各级别警察正在获得更多专业化讲座。中层干部现在必须持有大学学历。此外，缅甸政府已经采取部分措施处理权力滥用问题，并承诺进行更多改革。

部分怀疑者可能难以被这些改革说服。比如，目前已经有质疑观点认为，近年来警察保安营数量增加，意在强化军方的暴力机构。但是，缅甸警察部队增加准军事能力也被视为警察民政功能的扩大，这项功能过去不适当地由军方行使，比如保护使馆区。政府的举措据称还包括警察替代军队处理城市抗议行动，进行训练和装备，尽管军队仍将是动乱超过缅甸警察部队控制能力时的替代力量。随着警察规模的扩大，保安营的兵力比例实际上在下降。目前，其人员仅占警察总数的6%。

鉴于上述各种议题，也许应该牢记，2000年印尼国家警察和武装力量正式分割时遭遇的各种困难。在涉及警察正式作用、关系圈、个人身份和资金的各个领域都出现了分歧。两股力量由于各自的成员争夺预算外资源发生武装冲突。缅甸的情况不同，不仅在于军方依然严密掌握国家，因此能够决定与警察的相对关系。然而，一旦缅甸警察部队形成一种新的、独特的民政特性，其与军方的关系将变化，这一变化在权力和权威被视为禁区的缅甸，并不容易。

目前的警察改革将如何发展有待观察。这种深刻的文化转型需要时间，因此必然存在挫折和某些棘手问题。多数变化将取决于警察总长权力以外的因素，并将主要取决于内比都的变化，特别是军方领导层放弃严密控制缅甸社会，允许新政府实施某些变化的意愿。即便如此，在军方建立承诺能力更强、更专业的警察部队之余，进程依然有待观望。这不仅是民众的期待，也是缅甸实现向真正民主有序转型的关键。

（原载新加坡《当代东南亚》2014年第1期）

随 缘 编译