企业内部规章制度合法性探析

崔超+徐学伟

摘 要：在企业治理法治化进程中，企业内部规章制度发挥着不可忽视的重要作用。但目前企业内部规章制度的制定和运作还存在诸多问题，有必要对企业内部规章制度进行合法性审查，并基于《劳动合同法》对劳资双方权益平衡的要求以及它所秉承的向勞动者倾斜的立法精神来完善企业规章制度。本文从企业规章制度本体切入，分析了企业规章制度的性质及其争议，从效力角度对企业规章制度进行合法性探讨，梳理了劳动立法对企业规章制度从主体、内容、程序等方面的合法性要求，提出健全企业规章制度合法性的审查机制，以及从对惩戒权的法规规制、劳动监督救济等方面来保障企业规章制度的合法性。

关键词：企业内部规章制度；合法性；审查

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）07 — 0103 — 04

随着劳动力市场化程度的不断加深，传统缔结合约的模式已不能满足当今社会发展需求。企业制定规章制度为了统一管理内部劳动者，这样不但可以更有效地管理劳动者，还可以节省缔约成本，所以企业内部规章制度也就顺理成章地成为了规范劳资双方权利义务的最主要的依据。合法有效的规章制度能够保障企业的良性发展和经营自主权，但在实践中由于企业规章制度不合法引发一系列争议问题，使劳动者的权益受到不同程度的侵害，这引起了法学理论界和实务界对企业规章制度合法性的关注。毕竟企业在劳资双方关系体系中处于优势地位，对企业规章制度内容的制定、变更享有绝对自主权，可是实践中与企业规章制度相制约的规范又几乎是空白的，这就导致了在权益保护方面劳资双方的不平等，与企业规章制度相关的劳动纠纷自然层出不穷。

一、企业内部规章制度的性质与争议

1.企业内部规章制度的性质

学界对企业规章制度性质的讨论，主要存在着“契约规范说”、“法律规范说”两种学说。“契约规范说”源于日本法学家对企业规章制度性质的解读。企业规章制度为了统一处理多数、个别的劳动关系之便利而事先做出整体规定。按照劳动者“同意”的表达方式，该学说又可以进一步划分为“纯粹契约说”、“事实规范说”、“事实上习惯说”、“定型化契约说”等分支学说。

“纯粹契约说”认为企业规章制度作为一种事实上的存在。当劳动者就职时，如果表明愿意遵守工作规则所规定的条件，就说明以工作条件为内容的契约已经缔结成功。当然如果劳动者没有特别表明同意或者反对的意思，但事实上接受了规章制度规定的条件，也应视为契约成立。〔1〕“定型化契约说”也有学者称为“事实上习惯说”。〔2〕工作规则之于雇佣契约，就如同保险业所订立的一般契约条款之于保险契约，除非当事人明确表示反对，否则自然成为雇佣契约的一部分。〔3〕在意大利，单方面的工作规则不是法的渊源，根据《民法典》第1341～1342条，作为合同法的一般原则，合同是可以明示的，也是可以默示的，因此，单方面的工作规则也可以成为劳动合同的一部分。“契约规范说”充分体现了对劳动者意思的尊重，合乎现代劳动立法向劳动者倾斜的精神，有助于司法实践中对劳动者合法权益的保护。当企业单方变更规章制度时，只有原劳动者明确表示同意才能对该劳动者具有约束力，这对企业通过恶意变更规章制度来侵害劳动者权益具有显著的防范作用。当然，该说的缺点也十分明显：该说定位在劳动者个体视角，将企业的用工自主权剥夺一空。或许在企业规模较小的时候，劳资双方还可以通过合意协调劳动关系，可是在企业规模飞速发展的今天很难具有操作空间。美国诺贝尔奖获得者科斯认为，企业通过科层组织的协调取代市场，以达到节约交易成本的目的。〔4〕“契约规范说”过高地寄托希望于劳动者的意思参与能力与决策能力，〔5〕在实践中劳动者所谓的“同意”根本无从谈起，况且劳动者处于弱势地位，很难与拥有雄厚实力的企业管理层相抗衡，因劳动关系从属性的存在，劳动者所能发出的声音力量很薄弱，被迫接受规章制度规定的内容，这是对劳动者意愿表达的讽刺，实际效果肯定也与该说的初衷相悖。

2.化解企业规章制度性质争议的“内容二分说”

“内容二分说”从字面上就可以理解出来，该说主张以内容是否涉及劳动者的切身利益为标准将企业规章制度二分：一部分是工作条件等固有内容，只有劳动者明确表示同意才具有约束力；另一方面是劳动者在企业范围内应遵守的行为准则，只要企业对劳动者履行告知义务即可。尽管对“内容二分说”存在质疑，技术上也有些缺陷，但瑕不掩瑜，该说的合理性、优越性都十分明显：

从理论逻辑角度来看，该说对企业规章制度性质的把握非常准确。企业规章制度至少包含两部分内容：一部分规范劳动者在企业范围内进行劳动过程中应遵循的准则，还有少量规范企业劳动用工管理的准则；另一部分是与劳动者切实利益相关的劳动条件方面的设定。应该说“内容二分说”的思路、区分标准都是很准确的，与现代劳动立法倾向劳动者的基本精神相契合。

在具体制度设计方面。“内容二分说”主张对不直接涉及劳动者切身利益的行为规范类事项实行“资方单决”，〔6〕对劳动条件等直接涉及到劳动者切身利益的事项实行劳资共决的观点。如此处理解决了企业规章制度是企业单方决定还是劳资共同决定的争议，既给了企业充分自由发挥的空间，又可以满足企业生产经营的需要。基于企业规章制度“先定存在”的特征、在缔结劳动合同时采用“一对一”的模式，此时劳动者的同意只能体现为个别意思的同意。〔7〕而在劳动关系存续期间，双方劳动关系已经成功缔结，劳动者已然成为企业的一份子，其行为、意思表示不仅作用于其本身，对企业其他劳动者同样会造成影响，所以在劳动合同存续阶段的劳动者意思表示应为集体意思的表示。〔8〕

二、企业内部规章制度的合法性分析

1.企业规章制度与法律法规关联性分析

由于“即使是在一个拥有大量立法权力的现代国家，也不可能制定出有关每一件事和每一个人的法律，法律仍然留下了大量的真空领域”，这些真空领域就需要企业自行补充、细化。这也就赋予了企业拥有颁布有关调整内部劳动关系的规章制度的权力。虽然企业规章制度被称为企业内部的法律规范，但是它不具有法律规范的属性，作为一种连接劳动契约与法律法规的中间状态，它充其量只能称为“法的半成品”〔9〕。它与法律规范相比，有以下几点不同：制定主体不同；权利来源不同；调整范围不同；效力等级不同。

制定主体不同。企业规章制度的制定主体是企业，它属于私法主体，企业规章制度的制定与变更一般具有单方性，通常是由企业管理层单方制定、变更。企业规章制度的产生是为了规范劳动过程中劳动者的劳动行为，以保障勞动过程有序进行，以及劳动目的的实现。而法律法规的制定主体则是中立的国家。

权利来源不同。国家制定法律的权力源于通过宪法赋予的立法权，国家依法制定的法律一经发布就必然具有法律约束力。而企业制定、变更规章制度的权利是国家法律基于企业发展需要赋予的，所以说企业单方制定规章制度作为其单方意志的集中体现，并不必然具有法律效力，只有当其符合法定的有效、生效要件时，其效力才能被法院所认可。

调整范围不同。法律普遍适用于国家或某一地区内的所有成员，其形式一定是多种多样的，这种控制手段具有很高程度的具体性、明确性。法律是由那些旨在裁定大量行为的模式构成的，而不是那些只为处理单一个别的指令构成。企业规章制度仅仅对该企业内部员工适用，约束范围也仅限于劳动过程，劳动过程之外、与本企业生产经营活动无关的劳动者私人行为，企业不得按照自己的意愿肆意规定。

2.企业内部规章制度的合法性要求

企业规章制度合法性是其有效的前提，不合法的企业规章制度必然无效，没有任何法律地位可言。企业制定、变更的规章制度要想收到期待的法律效果，一般认为要包括制定主体合法、内容合法以及制定程序合法三个合法性要件。

制定主体合法。绝大多数国家企业规章制度的制定与变更是由用人单位行政主导。劳动立法承认企业是规章制度制定、变更的主体。但问题在于企业行政是一个多层次、多机构组成的劳动管理系统，在我国实践中，因企业规章制度制定主体多元化而引起的争议问题普遍存在。有权发布企业规章制度的应当是在企业中行政级别最高的，是可以对本企业内全体员工实行全面统一管理的机构，从而保证企业制定的规章制度在本单位内范围具有权威性。

内容合法。内容的合法性是世界各国劳动立法对企业规章制度制度的共性要求，是企业规章制度合法性的前提与基础。企业规章制度的内容范围，是指该规章制度可以规范哪些事项，针对企业规章制度内容范围，首先要明确的是与劳动有关，与单位员工有关的事项中，哪些是法律保留或专属于劳动合同、集体合同的事项，哪些又是企业可以单方规定的事项。〔10〕

制定程序合法。程序是法的生命。正当的法律程序是“法律权威的保障”。〔11〕正所谓“公正必须首先是看得见的公正”，企业作为规章制度制定、变更的主体，与劳动者存在天然的利益冲突，为了遏制企业的“规则侵权”，防止企业过分扩张其权利范围，有必要从外部加强对企业规章制度制定以及变更程序的监督与防范。

3.我国企业内部规章制度存在的问题

我国企业规章制度现存问题主要集中在企业规章制度违法上，内容违法以及制定程序违法。在内容上，有些企业规章制度内容设定过于模糊、泛泛，违反劳动基准法律规定〔12〕，如违反休息休假制度、工时制度，以及违反民法，侵犯劳动者作为公民的人身权，比如上下班搜身等。并且内容中的相关条款过于生硬，缺少张力，不够人性化，对于劳动者的要求过于苛刻，劳资双方的权利义务不对等，企业过分强调自身的权利。〔13〕至于时效性，企业规章制度常常滞后，不能及时更改与新法相抵触的部分，比如用行政处分处罚劳动者。由于我国企业长期存在着“重实体、轻程序”的毛病，程序方面主要问题主要表现为涉及劳动者权益的事项没有充分征求劳动者意见，程序上没有经过民主协商，就算经过民主协商，也只是形式意义上的协商，对劳动者实现表达意愿的权利没有实质帮助。就企业规章制度执行力而言，由于内外部监督疲软，劳动者自身的监督理论又很薄弱以及行政部门的疏于监管，导致企业规章制度的执行完全是企业单方的“一言堂”。

三、企业内部规章制度合法性审查与保障机制

1.企业内部规章制度合法性司法审查

企业规章制度不仅是企业组织生产经营、劳动管理的工具，也是劳动者履行劳动合同义务的制度基础。企业对劳动者做出的各种类型的惩戒，主要都是依据企业的规章制度进行的，遵循的也是“劳动纪律→违纪考核→惩戒”的模式，在审理有关劳动纠纷的过程中，对企业规章制度合法性的审查是不可避免的。

虽然说企业规章制度的性质并不是个事条款，可是在实然法上，由于规章制度是企业单方制定、变更，劳动者话语权有限，很难拒绝。这与格式条款事先单方拟定，相对方只能表示同意或者拒绝，而事实上往往没有拒绝的余地十分相似。〔14〕因此，在企业规章制度的司法适用过程中，除了要注意企业规章制度与法律法规、集体合同的效力冲突及适用规则外，两个格式条款的解释规则同样可以参考适用：

限制解释规则。企业规章制度是由企业单方制定、变更，必然优先表达自己的利益诉求。为了防范企业管理层滥用规章制度的制定、变更权，片面强化自身利益，甚至故意将企业规章制度制定模糊化以便日后违法操作，所以在劳动争议的仲裁、诉讼过程中，法院、劳动争议仲裁调解机构应对企业规章制度的具体条文的含义做出严格的限制性解释。

不利解释规则。这条规则源于古典罗马法中的“发生歧义者由要约者承担不利后果”〔15〕，指的是企业规章制度的条款含义模糊，存在多种解释时，应按照不利于雇主、企业管理层的解释来进行解释。因为在劳动关系存续期间企业对规章制度的变更，基于劳动关系的从属性以及现阶段劳动者缔约能力严重不足、工会软弱无能的现实，企业转嫁成本与经营风险的可能性还是存在的。所以，当企业规章制度条款规定不明确，存在多种解释，应做不利于条款制定方的雇主、管理层的解释。

正确解释企业规章制度的条文规定无疑是必要的，这直接关系到企业惩戒的合法性，以及该规章制度能否成为案件审理的依据，然而如果对企业规章制度的司法审查仅能适用于审理、仲裁的个案，而违法规章制度并未因此而被废止、矫正，那么其他司法机关在面临相似情况时，仍要重复先前的工作，这就要大量不必要的劳动，导致司法资源的“制度性浪费”〔16〕。

2.企业规章制度合法性的保障机制

（1）对企业惩戒权的法律规制

企业惩戒权行使的前提是劳动者违纪，但劳动者是否违纪的关键在于企业劳动纪律是如何规定的，现行劳动立法除了惩戒性解雇外对企业惩戒未作任何规定，只是将其作为劳动纪律的一部分，统一规定在企业规章制度中。况且法律也未规定在劳动合同中不能约定劳动纪律、企业惩戒等方面的内容，所以无论是劳动合同还是企业规章制度都可以作为劳动纪律的载体，企业可以通过惩戒措施来保障劳动纪律实施；如果采取劳动合同附件的方式，则只能通过劳动合同的变更来保障劳动纪律的实施。〔17〕

既然企业惩戒权行使的依据仅限于法律法规与企业规章制度，那么就涉及到一个问题，就是两者的分工问题，如果劳动法律未明确授权也没有明确禁止的惩戒措施，企业规章制度是否有权加以规定？《劳动合同法》仅对惩戒性解雇有所规定，至于其他企业自行设定的惩戒措施的合法性就值得思考。企业惩戒的规范依据应以规章制度为主，法律规定为辅，这种法律辅助的意义在于对企业惩戒权做出限制，禁止其越权操作。

（2）劳动者的监督与救济

对企业规章制度的监督与救济，主要手段是靠劳动者的申诉和通过法院的司法审查。司法审查主要基于案件审理的需要，针对企业规章制度的合法性由法院、劳动争议仲裁机构进行审查，该类审查一般都是因企业惩戒行为所引起的，该类审查要解决的是企业的规章制度能否成为企业惩戒的规范依据、案件审理与裁判的依据问题。借鉴我国台湾地区的立法与司法实践，以下纠纷争议要特别关注：

企业惩戒措施是否有效之诉，这是惩戒纠纷中很常见的一种诉讼。该诉讼往往涉及到对企业劳动纪律、惩戒制度是否有效的审查。对于接触劳动合同等严重涉及劳动者利益的惩戒，劳动者当然有权申请确认之诉，可是像警告、记过等精神性惩戒措施，劳动者是否有权申请确认之诉？对此，有我国台湾学者认为：“‘警告、‘记过对于劳动者的考核和将来雇佣关系的存续可能产生诸多不利影响，虽然是过去已经发生的事实，并且由于我国惩戒处分大多记载在劳动者的档案里，对劳动者可能造成一生的影响。所以此类精神性惩戒措施，劳动者也有权申请确认。

请求酌情减少罚金之诉。企业滥用罚款权利对劳动者进行惩戒时有发生，毕竟对大多数劳动者而言，工资是他生存的保障。因此，法律有必要限制企业对劳动者的罚款数额；即使罚款数额在法律允许的范围之内，但确有可能造成劳动者生活困难时，劳动者有权申请法院、劳动争议仲裁机构要求减少罚金。

请求恢复名誉或损害赔偿之诉。作为民法的一项基本原则，不法侵害他人名誉情节严重者，受害人可以请求损害赔偿，并要求恢复名誉。因此，若企业惩戒不当，企业不仅要消除对受害人的名誉损害，受害人还可以请求损害赔偿。比如前文提到的企业对劳动者档案作虚假记载，除了请求涂销或修正外，还可以要求企业采取必要的措施恢复名誉并请求损害赔偿。

要想保证劳动关系的和谐稳定发展，应从立法方面加强对企业规章制度的有效规制。劳动关系的法治化，不应停留在抽象、笼统的法律原则上，要将劳资双方权利义务落实到位，这就要求国家立法针对企业规章制度部分制定出专门的法律，以保障企业规章制度从制定、变更到执行都在法治的轨道上，要做到防患于未然，而不是等到发生劳动纠纷才对企业规章制度的合法性进行审查。企业规章制度的制定、执行都要在法律约束的范围内，最大限度地促进企业的发展，达到双方共赢的目的，只有企业规章制度按照法律规定执行，才能构建一个和谐稳定的劳动关系。

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〔责任编辑：陈玉荣〕