英、德城镇化发展经验及其对我国的启示

高宝华

中图分类号：F046 文献标识码：A

内容摘要：城镇化是我国现代化的必由之路，是未来我国扩内需、保增长、促转型的重要动力和突破口，是我国当前最大的内需和发展动能所在。本文指出了我国城镇化存在的问题，阐释了英国、德国城镇化的发展历程，分析和总结了英国、德国城镇化的发展特点，并着重从产业支撑、发展布局、市民待遇以及土地利用与环境保护四个方面提出了对我国城镇化发展的启示。

关键词：英国 德国 城镇化 国际经验 启示

城镇化是我国现代化的必由之路，是未来我国扩大内需、促进经济增长、实现结构转型的重要动力和突破口，是我国当前最大的内需和发展动能所在。2016年，我国城镇化率为57.4%，同比增加1.3%，城镇化进程进一步加快。同时，我国城镇化也存在东西部地区布局不合理、大量农业转移人口难以融入城市社会、产业尤其是服务业支撑力度不够、“土地城镇化”快于人口城镇化、自然历史文化遗产保护不力等突出问题。为促进我国城镇化的进一步发展，本文阐释、分析和总结了英、德两国城镇化的发展历程与发展特点，以资借鉴。

英国城镇化的发展历程及其特点

（一）英国城镇化的发展历程

英国目前国土面积24.36万平方公里、人口约6200万人。英国的城镇化始于18世纪中叶，是全球最早实现城镇化的国家，从其发展历程来看，主要包括三个阶段。

第一阶段，18世纪中叶至19世纪中叶初步完成阶段。随着工业革命的兴起，英国铁路、公路、运河、汽船等交通运输工具迅猛发展，有力推动了商品流通和人口流动。一些新兴工业城镇如曼彻斯特、利物浦、普雷斯顿、布莱福德纷纷建立，建筑业、商贸流通、文教卫和金融保险等服务业快速发展。城镇化率由1750年的17%提高到1801年的26%，并于1851年达到50%，比德国实现城镇化的时间早了近50年。

第二阶段，19世纪中叶至20世纪初进程加快阶段。这一时期英国的工业向规模化、集中化发展，城镇化率已由1851年的50%提高到1901年的75%，基本形成了大伦敦市、兰开夏东南部城镇群、西米德兰城镇群等六大城镇群。此外，一批新兴工业城镇的人口规模也快速增长，如伯明翰的人口从23.3万增加到52.3万，利物浦从37.6万增加到70.4万，曼彻斯特从30.3万增加到64.5万。

第三阶段，20世纪初至今高度城镇化阶段。这一时期，英国城镇化程度很高，1931、1951、1970、2000年的城镇化率分别为77.9%、78.9%、77.1%和89.5%，城市发展主题已由人口数量集中与增长转向人口布局优化、管理体系完善、城市文明提升。不过，在高度城镇化的同时，英国也出现了明显的“城市病”。

（二）英国城镇化的发展特点

第一，由大城市群发展向中小城镇发展转变。英国自1850年实现城镇化直至“二战”以前，主要侧重大城市群发展，城镇人口主要集中在以伦敦为首的六大城市群中，比重占到全国城镇人口的50%以上。“二战”以后，针对较为严重的“城市病”，英国政府实施了“城镇郊区化”战略，推动大量人口和经济活动向外迁移。目前，英国约有3000个小城镇，除伦敦人口在百万人以上、绝大多数城镇人口都在10万人以下，更小的城镇人数不足千人。

第二，工业和服务业是主要推动力量。在1801到1901年间，工业和服务业成为了英国城镇化的主要推动力量，尤以工业为主。在此阶段，工业的产值比重增幅和就业比重增幅分别为16.8%、16.6%，服务业的产值比重增幅和就业比重增幅分别为9.5%、10.6%。很明显，无论在产值比重增幅上（16.8%>9.5%），还是在就业比重增幅上（16.6%>10.6%），工业均超过服务业。在1901到2000年间，服务业、工业均成为城镇化的主要推动力量，尤以服务业为主。其中，服务业不仅在产值比重和就业比重中占据日益重要地位（产值比重由1901年的53.5%增至2000年的66%、就业比重由1901年的45.1%增至2000年的72.9%），而且这100年间服务业的产值比重增幅和就业比重的增幅都较大，分别为13.5%和27.8%。

第三，注重中小城镇的规划、区位和产业的综合发展。一方面，在统筹规划上，以米坚顿市为例，该市城镇规划着重从自主选择、便捷、公众参与、创造力、资源利用等方面进行，旨在打造一个有活力、重民主和创新的新型城市。在区位优势上，英国一直把交通、区位因素放在重要位置，不少城镇往往沿河、沿线（铁路线） 、沿路而建。另一方面，在產业发展上注重多种经济共同发展。以米坚顿市为例，该市自1967年成立以来，一直注重发展中小企业，逐步形成了中小企业为主、多种经济并存的经济结构。

第四，注重用立法推动城镇化建设和城镇文明普及。除了作为第一个实现了城镇化的国家，英国还是第一个制定了《城镇规划法》、第一个实行了城镇社会保障体系、第一个建立了“田园城镇”、第一个建设了“卫星城”、第一个实现了“郊区城镇化”的国家。在城镇现代化和旧城改造过程中，英国不仅发展了完善的景观保护技术和开发手段，还通过了完善的相关保护法规、培养了市民强烈的保护意识、建立了严格的城镇管理，通过民间团体的积极参与与多元化的资金投入机制等，来保护传统文化和历史文化遗产。

德国城镇化的发展历程及其特点

（一）德国城镇化的发展历程

德国国土面积为35.7万平方公里，全国人口约8200万，是欧洲人口最密集的国家之一。德国的城镇化始于19世纪中叶，主要包括三个阶段。

第一阶段，19世纪40年代至70年代初步发展阶段。这一时期，德国城市数量和人口快速增加，城市规模不断扩大。同时，城市功能也日益多样化，出现了一批以工矿为主的新兴城市如多特蒙德、塞尔多夫、杜伊斯堡等。

第二阶段，19世纪70年代至1910年进程加速阶段。在这一阶段，德国城镇化进程逐步加快，人口不断增长，城市行政区划也不断向外扩展。1890到1900年，德国城市化率由42.5%增至54.4%，年均上升近1.2%；1871到1910年，10万人以上城市的人口增长最快，占全国人口的比重从7.7%增至13.4%。同时，在工业大力发展的城市，交通运输业、商贸交通业也相应兴起。

第三阶段，“二战”以后至今高度发展阶段。二战之后德国实现了经济的繁荣发展和高度城镇化。德国的城镇化水平从“二战”后的69%提高到目前的89%，年均城镇化速度为0.3%左右。

（二）德国城镇化的发展特点

第一，注重政府的统筹规划与指导。早在一个世纪前，德国的柏林和慕尼黑等城镇就充分认识到，只有制定总体规划，才能合理解决城镇发展问题。此外，德国联邦宪法第106条规定：应追求区域的平衡发展和共同富裕。为此，德国政府在制定城乡规划时，提出了两项总体原则：一是在全境内形成平等的生活环境，减少各地区的差异。二是寻求可持续发展，使后代有生存和发展的机会。

第二，注重大中城市与中小城镇合理布局、均衡发展。尽管德国人口密集、城镇化程度高，但全国百万人口以上的大城镇只有柏林、汉堡、慕尼黑、法兰克福，2/3的人口均居住在郊区的中小城镇，但大中城市与中小城镇合理布局、均衡发展。一方面，为避免发展出支配性中心城市，德国形成了“卫星城”的城镇群模式。另一方面，德国遵循“小即是美”的原则，产业政策以中小城市和小城镇为主。这些城镇虽然规模不大，但经济发达、设施和功能都很完善。

第三，注重发挥城镇自身的各种优势。在德国，每个城市或城镇都有自己的特色、定位和侧重点。许多“卫星城”在每个大中城镇的周围都有相对集中的分布，一般距离大中城镇半小时到1小时的车程，交通便捷。如离柏林15到25公里的范围内，周边城镇经济都相当发达，工业集中，就业率高。此外，不少城市或城镇还有自己的产业优势，例如柏林是文化、工业中心，法兰克福是金融中心，汉堡是贸易中心，斯图加特是汽车城，海德堡是科研城、文化城和旅游城。

第四，注重市区与郊区、本地人口与外来人口的协调发展。首先，注重城乡居民享有同等权利。农民享有一切城市居民的权利，如选举、教育、就业、迁徙、社会保障等。其次，注重加强外来人口与本地人口的融合。目前，德国有近700万的外来移民，有移民背景的人有1500多万，占总人口的18.3%。20世纪90年代末以来，德国政府采用在《移民法》中增加“移民参加融合课程”的义务以及要求各级政府、宗教团体和社会团体广泛参与融合课程等做法，逐步完善了移民政策，实施了一系列法律文件和相关措施，为移民提供融入社区、融入城市、融入国家的机会，促进了外来移民的发展。

第五，注重城市和郊区的土地整理、村庄更新和产业调整。从土地整理的发展轨迹来看，德国已由20世纪70年代以来的农业利益以及自然和人文环境保护兼顾向20世纪80年代以来的农业利益、自然和人文环境保护、村镇改造转变。因此，德国虽面临城镇人口规模和用地规模扩大的压力，但其建设用地规模得以适度保持。从村庄更新情形来看，德国注重对村庄综合发展的规划。以巴伐利亚州为例，自20世纪50年代起，州政府就制定了“村镇整体发展规划”，具体包括调整地块分布、改善基础设施、调整产业结构、保护传统文明、整修传统民居等内容。在调整产业结构方面，德国注重在继承的基础上创新，将市区中的传统农业型村庄改变成第二、三产业为主的工商城镇。

英、德城镇化的发展经验对我国的四点启示

（一）加强工业、服务业的发展

在城镇化过程中，一般理论认为：工业和服务业是推动城镇化的主要力量，其中城镇化中前期主要靠工业推动，中后期主要靠服务业和工业推动。当前，我国正处在城镇化发展的中后期阶段，人均GDP超过8000美元，服务业已占GDP的50%以上。为此，我国要因地制宜，大力推进服务业的供给侧改革，通过加强服务业与工业和农业的融合发展、促进服务业转型升级、优化居民消费结构、引导大中型制造业主辅分离等方式推动服务业的发展，夯实城镇化的产业发展基础。需要注意的是，今后应避免在行业产能过剩的情况下，仍然大搞工业园区或新城建设，以免造成新一轮的过剩。

（二）注重大中城市（群）与中小城镇均衡发展、中小城镇差别化发展

今后，我国要充分运用英、德两国的均衡發展和差别化发展的思路，结合我国地域辽阔、人口众多等国情，既要注重发挥京津冀、长三角、珠三角三大城市群的引领作用，带动中西部地区城市群发展；又要以中心城市为依托、中小城市为重点、小城镇为基础，促进大中小城市和小城镇协调发展，完善以陆桥通道、沿长江通道为横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴“两横三纵”的城镇化发展格局。其中，三大城市群要以建设世界级城市群为目标，加快科技进步、制度创新、产业升级、绿色发展的步伐，逐步形成国际竞争新优势，发挥辐射带动作用。中西部地区城市群要以沿江、沿边为切入点，加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群。此外，中心城市要大力发挥辐射带动作用，推动周边的中小城市、小城镇发展。中小城市要结合人文、资源、区位、产业等优势，注重差别化发展；小城镇要在充分挖掘自身资源禀赋优势的基础上，注重个性化、特色化发展。

（三）加快农业转移人口市民化进程

众所周知，推动以人为核心的城镇化的关键在于提高城镇人口素质和居民生活质量。其中，重中之重是提高农业转移人口市民化待遇。在这方面，德国的方式值得借鉴。反观我国，尽管农业剩余劳动力在促进我国经济发展和城镇化过程中做出了重要贡献，但受户籍政策等因素的影响，农业转移人口市民化进程缓慢。今后，我国要有序推进农业转移人口市民化进程，切实提升居民素质和生活品质。一是重点对有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口给予市民化待遇，加快市民化进程。二是国家要通过开设课程和对农民工进行职业技能培训等方式，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。三是实施差别化落户政策，以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前提，合理放开大城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，全面放开建制镇和小城市落户限制。四是逐步推进农业转移人口享有教育、医疗等城镇基本公共服务。五是力争出台保护农业转移人口基本权利的法规标准，切实保障农民工的权益。

（四）加强土地的空间利用和自然、人文环境保护

在城镇化的过程中，英、德注重土地的空间利用和自然、人文环境保护，既控制了城镇建设土地规模，又加强了生态环境保护。当前，随着我国城镇化的快速推进，可兹利用的土地资源日益减少，全国现有人均农田面积不到世界平均水平的一半，生态环境、人文环境面临严重威胁。为此，我国在城镇化过程中要做到以下三点：一是按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化水平。在总量调控方面，18亿亩的耕地红线一定要严防死守，不可突破；三大城市群地区属于大城市较为集中地带，人口、交通、水等资源承载压力较大，今后不宜增量开发，要以盘活存量为主。在结构优化方面，要减少工业用地，适当增加生活用地尤其是居住用地；加强生产、生活、生态空间的内在联系，优化三者的空间布局。二是要从城镇规划和管控入手，注重保护自然和人文环境，留住城市特有的建筑风格、地域环境和文化特色。三是既要关注城镇化硬性的量化指标，如城镇化率、年均城镇化率等，更要关注城镇化软性的内涵和质量，如便利市民生活、增加市民参与度、提升城市活力、营造城市良好生活环境等，让市民更好地工作和生活，让城镇变得更加美好和更加令人亲近。