我国现行矿业用地使用权流转制度的问题与立法完善

1我国现行矿业用地使用权流转制度存在的问题

1.1矿业用地使用权和矿业权的流转关系不明确

在我国《房地产法》的规定中，“房随地走、地随房走”是最基本原则之一。《物权法》同样做出了相关规定，如建设用地使用权，其依附在相应土地上的建筑物上，并随之发生一体化流转，反之亦然。现阶段，矿业权依据《矿产资源法》进行流转，而矿业用地使用权则依据《土地管理法》进行流转，在我国现行的法律体系尚，尚未针对矿业用地使用权、矿业权问题而设立一个一体化的流转机制。我国法律目前已经放宽了对矿业权流转的限制，出售、合作勘探或开采、作价出资等都可以成为矿业权的流转方式。土地以及矿产资源是一个国家最为宝贵的物质财富，却未颁布相关法律以实现对上述二者之间流转关系的有机协调，而是放任不同地方采用不同的做法。上述两种权利依据各自对应的法律完成各自的流转，将会制造各种矛盾，不仅增加了交易成本，与此同时还降低了交易的安全系数。矿业用使用权地市场的良性运转，需要一个完备的法律基础。矿业用地使用权流转的相关法律法规的缺失以及矿业用地使用权和矿业权流转关系不明确极可能造成矿业用地使用权领域出现混乱，制约该权利的正常、高效流转。在矿业权市场得以更加健全的今天，矿业权具有的流转性得以不断加强，矿业权发生流转时，与之密切相关的矿业用地使用权有无实施一同流转的现实必要，这亟需相关法律予以保障。

1.2审批制度分离给当事人造成不合理负担

我国相关法律仅规定了矿业权也就是采矿权以及探矿权这两者转让所对应的审批制度。相关法律规定，在我国采矿权转让仅限于部、省两级进行审批，矿业权人在申请转让矿业权时，应当提交转让申请书以及转让合同等。登记机关准予转让的，转让人和受让人再行到原发证机关申请和办理相应的变更登记手续；受让人依据国家规定上缴一定的费用之后，便可依法领取勘查许可证，如此便可正式成为探矿权人。可见，我国在对矿业权转让进行审批的时候并不会对矿业用地使用权的转让进行审查。我国适用于矿业用地使用权的转让规则，详细规定在《土地管理法》以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中，对于矿业用地使用权，假若不牵扯到用途的变化，出让国有土地使用权的转让不需要经过专门的审批程序，买卖双方可直接到土地所在地的土地登记机关办理变更登记。划拨用地的转移则需要经过人民政府的批准，并对转移的价款进行处置。

1.3矿业权终止后矿业用地使用权难以流转

我国现行矿业用地主要通过划拨和出让的方式取得，通过划拨方式取得的矿业用地，在矿业活动结束后，随着矿业权消灭，政府将无偿收回划拨土地使用权，不存在土地流转的问题。以出让方式取得的矿业用地使用权，依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，非基于公共利益的需要原则上不可以提前收回，在特殊情况下有偿交回。依据我国法律规定，矿业用地使用权的最长存续期限是50年，在实践中一般都是以最高年限出让给申请人，而矿业权的最长权利期限只30年，并且在实际操作中矿业权的存续期限都很短。矿业权和矿业用地使用权的权利存续期限不同造成矿业权期限届满或者矿产资源在权利存续期间开采枯竭，矿业企业在接下来相当长的时间里仍旧拥有相应的矿业用地使用权。对矿业用地进行调研发现，其大部分位于广大的农村地区，存在于集体土地之上，区位都较偏，除了进行农业生产外利用价值不大，很难获得理想的经济效益，对于矿业企业来京通常情况下仅能用于矿产资源开发的用途。企业在矿业活动结束后必须依法复垦，虽然该地的地类属于建设用地，但是企业难以用作其他用地，若闲置的话达到期限将被国家收回，现行法律仅有对这类土地可收回国有的规定，未允许其进入二级市场流转，所以只能用于耕种，自己不能耕种的，雇佣当地农民耕种。以中煤平朔煤业有限责任公司为例，近几年投入大量资金，复垦土地55000亩。这些土地都实行了征收，为避免复垦土地的荒芜，企业只能投人大量人力、物力建设生态防护、生态农牧业种植、农牧产品加工、农业观光等项目，投人很大精力用于农业生产。

2我国矿业用地使用权流转制度的完善建议

2.1明确矿业用地使用权和矿业权的流转关系

借鉴我国《物权法》对地上附着物与建设用地使用权之间一体化流转的规定，在法律中也明确矿业权流转和矿业用地使用权流转的关系，即矿业权与矿业用地使用权二者在流转中的依附关系。在《矿产资源法》中明确规定矿业权流转时，矿业用地使用权矿业权的流转而进行流转。当矿业权尚处于存续状态的时候，不允许对矿业用地使用权予以单独转让。矿业权的取得是矿业用地使用权取得的前提，矿业用地使用权不可能单独成立，基于矿业用地使用权的附随性，在矿业权存续期间，矿业权流转，矿业用地使用权必须随之流转，否则，矿业权受让人的权利将无法实现。当矿业活动结束，矿业权终止时，矿业用地使用权也可以单独进行流转。

2.2衔接矿业用地使用权和矿业权的审批程序

在审批程序方面构建“矿地一体”的高效协调机制，对矿业权、矿业用地使用权各自对应的流转审批程序予以合理衔接，在严格审批矿业权流转的过程中，同样需要审批矿业用地使用权，避免发生矿业权无法真正实现的问题。对于矿业权流转，其审批程序相当繁琐，因而对相关制度进行设计时，建议允许当事人提前办理用地转移的相关手续。在探矿用地使用权流转过程中，主要依据《合同法》中的债务承担与转移规定进行，由当事人缔结用地合同，接下来依据这一合同，进入到探矿权流转的审批环节。在采礦权流转过程中，采矿权人可按照《土地登记办法》中的相关规定，办理土地使用权转移的预告登记。并将与之有关的诸项证明资料当作“采矿权属无争议”的有效证明。如果采矿权流转批准通过，那么便进入到采矿用地使用权的正式变更登记环节。如果采矿权流转没有通过批准，那么相关主管机构则不予办理。如此一来，能够有效保障矿业权流转的高效进行，尤其是保证矿地权属相一致，从而降低权利纠纷的发生率。

2.3设立矿业权终止后集体土地的收回制度

对于在集体土地上行使的矿业用地使用权，不论其是以划拨还是征收方式取得，在矿业活动终止后，应交回集体经济组织，把土地的使用权返还给农民。位于广大农村地区的矿业用地，其区位较偏，利用價值不大，除了用于矿产资源开发的用途，也就只能用于农业生产。若依照划拨土地收归国有，或者出让土地符合法定条件由国家收回的方式，这部分土地就由国家享有所有权，但该部分土地因其经济价值微薄，再作为建设用地进行出让的可能性就很小，大部分土地将被闲置，但与此同时，农民却失去了赖以生存的基础。按我国复垦法的规定矿业用地经复垦后应优先用于发展农业，对矿业企业来将已经失去了意义，但是其已经缴纳了土地出让金，如将土地限制就会被国家收回，自行进行耕种带来的经济效益虽小，但投入却很大，只是矿业用地成为矿业企业的负担。如此由于复垦后的矿业用地就相应的应当返还给农民继续使用。基于复垦土地的用途限制，该土地应交回到集体经济的手中，由农民继续耕种。这样不仅盘活了土地，减轻了矿山企业的负担，也更好的维护了农民的利益。另外，如以地役权的方式取得矿业用地使用权，可以比较理想地解决，矿业用地的后续问题。矿业权人可以在矿业活动结束后，依据地役权合同，将矿业用地交还给土地的原权利人。

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作者简介：

陈雪（1988.6～ ），女，汉族，辽宁沈阳人，硕士，助理工程师，研究方向：土地法。