检察公益诉讼与公益诉讼的关系

陈文娟+潘胜

摘 要：2015年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市的部分市级与基层检察院开展为期两年的公益诉讼试点工作。2017年6月27日，全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（下称《决定》），明确将检察公益诉讼写入这两部法律，标志着检察公益诉讼制度正式确立。

关键词：检察公益诉讼；公益公诉；前置程序

一、检察公益诉讼与公益诉讼的概念

一般认为，公益诉讼是指为了维护社会公共利益而提起的诉讼。笔者认为，检察公益诉讼不同于一般意义上的公益诉讼，有狭义与广义之分。狭义的检察公益诉讼是指检察机关对侵犯国家利益和社会公共利益的行为，督促适格主体提起或着自行提起的诉讼；广义上的检察公益诉讼则是除了检察公益诉讼的行为外还包括诉前程序即检察机关在提起公益诉讼之前发出检察建议的行为。在现有的法律框架之下，广义的检察公益诉讼概念更具现实意义和指导意义。

二、检察公益诉讼与公益诉讼的区别

第一，根本诉求不同。公益诉讼设立的目的旨在维护社会公共利益，是为了保护整体性利益。作为公益诉讼的提起者往往自己的损害也牵涉其中，虽然最终是为了追求利益的整体维护但还是参杂了代表个人的利益。检察公益诉讼维护的是国家和社会公共利益，不牵涉自身利益的维护，更具超然性，代表的是人民的根本利益。

第二，诉讼主体不同。由于公共利益具有普遍性，它涉及社会生活的每个方面联系着普通公民、社会团体、法人、组织等的合法权益，因而当利益受到损害时，公益诉讼起诉的主体具有多元化特点，可以是社会生活中每个成员，任何具有维护社会利益责任心的主体就都可以作为适格主体。检察公益诉讼的主体是检察机关本身。检察机关作为公权力机关，是国家的法律监督机关，维护国家利益和社会公共利益是其最基本的职能。检察机关作为诉讼主体可以充分发挥自身在法律和诉讼等方面的优势，积极采取措施避免公共利益遭受更多损害。

第三，诉讼范围不同。公益诉讼的诉讼范围较为广泛，只要是侵害了社会公共利益均可提起诉讼。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款的规定，检察机关民事公益诉讼范围为破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，检察机关行政公益诉讼范围为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益。显然，检察公益诉讼的范围是受限制的。

第四，诉讼地位不同。普通公民、社会团体、法人、组织等作为公益诉讼的主体时，法律并未明确规定被告人不得提起反诉。检察机关作为國家机关成为起诉主体，但其与与案件并不具有实际利害关系，不是法院判决所确定的权利义务承担主体，《试点方案》里对这一点有明确的规定，在检察院提起公益诉讼中，对方当事人不能提出反诉。

三、检察公益诉讼与公益诉讼的联系

第一，根本目的的一致性。公益诉讼的直接目的在于维护特定的大多数人的共同利益；检察公益诉讼的目的则是维护国家和社会公共利益。但是，无论是公益诉讼还是检察公益诉讼，从本质上、根本目的上都是为了维护人民的合法权益，都是为了维护社会的稳定。

第二，作用的强化性。检察公益诉讼是在公益诉讼基础上产生发展起来的，反过来对公益诉讼具有支持作用，检察机关作为国家机关中的专门的法律监督机关更具有专业性，能够弥补和解决公益诉讼在实践中力量相对薄弱的问题，所以在作用上检察公益诉讼是对公益诉讼的一种强化。

第三，节约司法资源的一致有效性。从制度经济学的角度来讲，合理的诉讼可以将相关诉讼资源有效整合起来，使受到损害的权利能够获得最大限度的补偿，最终实现诉讼资源和目的与社会主体利益的平衡。当今社会纷繁复杂，社会利益体呈现多元化发展趋势，人与人之间的利益冲突已经不能够用现有法律关系模式来界定。一些争议会因为涉及主体较多而影响到国家或者整个社会的利益。一般来说，传统的民事诉讼和行政诉讼都会需要较长的时间，同时还会花费巨大的人力和财力。而公益诉讼则可以改变这种现状，法院的判决对每一个相关成员都适用，这样就可以最大限度减轻当事人的经济压力和成本，并且多个案件可以合并判决，那么司法资源也获得有效节约。[1]

四、检察公益诉讼特有的诉讼前置程序

检察机关公益诉讼为国家公权力机关提起诉讼，需要更加严谨的诉前程序设置，在节约司法成本的同时达到社会效果、法律效果相统一。

（1）检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。能够提起公益诉讼的不仅仅是检察机关，相关法律规定的其他部门和组织同样拥有提起公益诉讼的权利。所以，检察机关可以采取“诉权谦抑监督优先”的原则，利用其来监督其他组织提起民事公益诉讼更为科学合理。采取这种方式主要也是因为一些相关机构对于公益起诉更具有专业化的知识，其提起诉讼更有权威，也更有效果。

（2）在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责，由此可以获知检察机关提起行政公益诉讼的主要原则就是主动性作为。在行政公益诉讼中，只有检察机关才能够作为起诉主体，其他任何个人或组织都无法提起行政公益诉讼。正因为如此，才需设置前置程序，检察机关需向行政机关发检察建议，对方不履行仍旧侵害公共利益是才能提起公益诉讼。

五、结语

公益诉讼制度自古罗马法中出现以来，发展至今天在世界许多国家已经有了较为成熟的法律制度，我国的检察公益诉讼也将步入发展快车道！检察机关作为法律监督机关，代表国家参与民事公益诉讼是实现我国依法治国的必然要求，也是完善国家执政体系的理性选择。其能够充分维护国家和人民的根本利益，切实保障社会的公平正义，为实现中国梦提供了有力的司法保障。

参考文献：

[1]李微筱检察公益诉讼制度探析法制与社会，2017.5（上）