在国际国内新形势下中国出台移民法的紧迫性之我见

摘 要 鉴于中国的改革开放、经济的高速发展及较低的生活成本，来自国外的具有外国国籍的人（一部分是外籍华侨）越来越多，中国正在成为越来越具有吸引力的移民或居住的目的国，这些外籍人口的到来，对一些城市和地区的外来人口管理的政策与法律、法规已经提出了严峻的挑战。本文从五个方面阐述出台移民法的紧迫性。一是现有外籍人口数量和分布；二是从外籍人口的构成；三是从外籍人口的移民问题；四是中国现有法律法规上；五是国际国内新形势。本文认为，当前国内外形势均是我们立法的有利时机，抓住机遇，出台移民法形成三级移民法律体系不仅弥补法律体系的空白，同时跟上改革开发，走出去，请进来的国策，是我们立法和法制建设的当务之急。

关键词 中国 移民法 入境管理法 移民 双重国籍

作者简介：单大军，澳大利亚AHL法律事务所律师，研究方向：移民法（澳大利亚、中国及其他国家）。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.257

一、从现有外籍人口数量和分布看中国出台移民法的紧迫性

随着中国的改革开放，经济的大发展，来自国外的具有外国国籍的人越来越多，由于中国经济的快速增长以及较低的生活成本，中国正在成为越来越具有吸引力的移民或居住的目的国，这些外籍人口的到来，对一些城市和地区的外来人口管理政策与法律、法规已经提出了严峻的挑战。

《经济参考报》在2009年12月24日报道：“上百万外国人在广东居住工作考验中国移民政策”。在文中，广州市社科院城市管理研究所所长黄石鼎指出：“国际经验表明，一国经济起飞必将带来大量移民涌入，我国经过三十年改革开放，经济社会正在发生全新的变化，今后进入我国的境外人士将不再限于外商、外国专家等高层次人士，越来越多的中低端外国人，以及劳动者将前来中国‘找生活”。广东省， 特别是广州、深圳， 大批的来自发展中国家的年轻人， 借势中国的改革开发吸引外资和招收外国留学生以及旅游等名义来到广东， 非法打工，俨然为成广东经济社会中密不可分的组成部分， 就像30年前中国的偷渡客到美国一模一样， 当年的美英帝国就是因为这些非法移民才出台移民法， 并逐步完善健全成为如今独立的司法体系。

（一）从外籍人口总量上看

联合国估计，2013年居住在中国境内的外籍人士为84.85万人，近十多年的年均增长率为3.9%。2015年就有100万的外籍人士在中国居住，这个数据不包括难民和非法入境的非法滞留的外国人。

（二）从外籍人口地区分布上看

1.以北京为代表的4大直辖市是外籍人的集中地

北京市常驻外国人口在20-30万（按照民间说法：韩国人在望京、日本人去酒仙桥、印度人闯中关村、欧美人工作在三里屯），已经占到北京总人口的1.5%。

2.广东是外籍人最多的省份

从各省的情况来看，外国人最多的省份是广东省。这些人多居在广州、深圳两地。

3.历史渊源地区的外籍人

由于地域或历史的原因，一些城市会吸引一些特别国家的外籍人。如山东的韩国人、大连的日本人、福建的台湾侨胞、深圳的香港人等。这些特定国家或地区的华侨与这些特定的地区有着亲缘或血缘关系，所以，一但这些华侨（外国人）回国，他们首先选择回到他们的亲缘地或血缘地。

（三）从边境城市的非法移民上看

1.广西云南是邻国最易移民的地方

数万来自越南的非法劳工长期滞留广西云南。这些人中，85%从事砍运甘蔗，其他人从事建筑、酒店等行业。崇左市日常农村劳力缺口在3万人左右，到每年甘蔗榨季，缺口达到5万人，这些缺口大多被闻讯而来的非法越南劳工填补 。

中缅边境城市瑞丽城（被称为“小曼谷”）的东南方向4公里设立了姐告边境贸易区。短短几年中，生活在这里的缅籍暂住人口竟多于本地居民，形成了典型的缅甸人社区。

分别在2009年和2013年，缅甸政府军与果敢当地武装爆发激烈冲突， 10万多人涌入中国云南寻求安全避难， 使边境地区出现40多个难民营。难民在简陋的营地内候援，还有不少人偷渡至中国境内，投靠亲朋好友， 从此不归， 成为难民。

2.辽宁丹东成为朝鲜难民的热点地区

在朝鲜半岛问题上， 朝鲜的核武器和导弹的试射是世界级的热点， 毗邻中国，金正恩的非常规出牌， 导致来自联合国和其他国际社会的粮食援助大幅减少，再加上最近几年的旱灾，朝鲜出现严重的粮食危机，大量朝鲜饥民非法越过管理相对宽松的中朝边境（丹东地区）进入中国。据联合国难民署和国际人权组织的统计数据，有多达30-50万的朝鲜饥民非法進入中国境内 。自从美国新总统特朗普上台后，朝、美关系紧张到让人窒息。笔者认为，当前这两个国家的领导人的非正常思维，导致不可预测性极大。经济制裁已经造成许多朝鲜饥民偷渡到中国。可以设想，一旦军事上擦枪走火，大量朝鲜难民无疑会涌入中国。

3.黑龙江的俄罗斯移民人数剧增

据俄新网2012年 12月报道，中国已位居俄罗斯商业移民最佳国家排行榜首位。从2011年移民中国的507人到2012年猛增至4400人， 每年还在增加中。在2014年，150万来自俄罗斯的游客到中国，虽然，旅游不代表移民，目前还没有形成大的移民潮，不过，这个数字应该在几万人是保守的估计。 这些移民的国籍问题是我们国家无法回避的。

二、从外籍人口的构成看中国出台移民法的紧迫性

（一）高端技术类

人才的竞争在各移民国中历来是非常激烈的，技术类人才的引进特别是国际高端技术人才的引进，都是各国移民的重点对象。优秀人才的流出与流入，是一国之失，同时也是他国之得 。当年二战刚刚结束，作为胜利者之一的苏联人用火车将大批军工设备和物资运回国内作为战利品和战争的补偿；而美国人看中的是人才，他们采取软硬并施的手段带走了德国数千名科学家和工程师， 使得美国成为20世纪以来人才竞争中的最大赢家， 为美国的战后的高速发展奠定了极具领先优势的科技基础。

二战50年后，苏联解体， 美国和日本又捷足先登，挖走了独联体9万名专家，仅高级核专家就被美国挖走了2000余名 。美国的移民法是保证美国能吸引到全世界的科技顶尖人才，这直接反映在美国的诺贝尔科学奖获奖数量上。从1960年至2013年，美国有72名移民科学家得奖，占美国的诺贝尔奖获得者的1/4左右 。

（二）家属团聚类（包括结婚）

世界上的发达国家从人道主义出发， 制定一些实现家庭团聚的移民条款。据有关部门统计，在2006年，广西靠近边境五县市共有5018对跨国婚姻，绝大多数属于非法移民 。据边防部门统计，仅广西“凭祥市边民与毗邻的越南边民存在不办理结婚登记的有1434对，共生育子女2190人；自1980年至2006年6月底，与越南山水相连、边界线长达184公里的龙州县，非法入境通婚的越南妇女人数达1154人，在中国成婚以后，生育子女共1441人 。这些是我们现行的出入境管理规定无法解决的问题， 需要系统完善的移民法来规范。

（三）难民类

据联合国难民署的统计， 中国在2014年以前已经接受越南、柬埔寨和老挝等国的难民30多万人。2016年6月30日中国正式成为该组织的第165个成员国。现在“中国也到了深度参与全球治理的时候了，中国希望承担更多国际责任，这里面必然要包括接收难民。”王辉耀表示，中国现在是全球第二大经济体，国际人道主义的义务，适当地， 有条件地接收难民也是我们泱泱大国的责任。

三、从外籍人口的移民问题看中国出台移民法的紧迫性

中国一直是人口净流出国， 包括高端人才， 年轻学者和低端劳动力。中国政府去年放宽了家庭出生政策， 因为老龄化国家的迹象明显，我们急需调整这种人口的流动走向， 至少向进出大致平衡努力，争取进大于出。要吸引人才，一个国家要成为人才安居乐业的地方，即要在生活环境、才能发挥、财富创造、尊严维护等几个方面对人才构成吸引力。但是从现状来看，由于中国无法可依，目前已经来中国的外籍人口自身的工作和生活中存在着许多问题，对他们的管理也同样存在着许多问题，这些问题概括起来主要表现在以下方面：

（一）“三非”入境者的管理难题

山东大学宋全成教授提到的“三非问题”（非法入境、非法居留和非法就业），现在已经不仅出现在珠三角（广东省，云南边界地区）、长三角（上海周边）和北京及东北地区（中俄边境，中朝边境，中韩边境等地区），随着国际上一些国家国内形势的恶化，“三非问题”的数量大有增长的趋势，他们来中国后的分布面也将越来越广。“入境流”之后的“三非”问题已经带来了城市监管的困扰，给流入地的社会管理和治安秩序带来了新的挑战。

2011年中国公安部副部长杨焕宁在作“中国公民出境入境管理法和外国人入境出境管理法及其实施细则”法律草案说明时表示，出境入境管理工作当前出现了一些新的情况和问题：大量外国人来华旅游、访问、从事商务活动，既给中国经济社会发展带来机遇，同时也对国家安全和社会管理提出了更高的要求；现行法律规定的签证制度、居留管理制度不够完善，管理上存在漏洞；近年来外国人“非法入境、非法居留、非法就业”问题突出，需要采取有针对性的措施进一步完善有关制度 。

（二）外籍人员子女的教育问题

目前来中国的外籍人口，不仅他们自身的身份问题没有合适的法律来解决，他们配偶及子女的身份问题同样也得不到解决。后者的影响是超现实和紧迫的，因为这些人的子女需要在中国上学、生活、工作，以及买房、买保险等，这些亟待解决的问题都与他们的身份直接相关。

如何解决这些人的身份问题，因为没有系统完整的移民法，使这些问题成了非常棘手的问题，在一定时期，可能会成为社会的不稳定因素，也许会给腐败提供一个新的温床。

（三）边境非法越境者的问题

正如刘国福教授所言，中国处理边民问题，之前多是用个案处理的方法，缺少统一的规范。中国该怎样对待那些躲避战事的邊民，目前仍缺乏法律依据。

（四）高端人才的国籍问题

中国现行的国籍法规定，中国不承认双重国籍。杨、姚两位院士均放弃了美国国籍，回到中国，这样他们两人现在应该是无国籍人士，因为中国现在没有相关法律规定能恢复国籍。谁批准他们两人重新入籍的申请？法律依据是什么？这些问题的解决，不应该因为他们是名人，是有用的人，是高端人才就可以凌驾法律之上。

（五）跨国婚姻的问题

跨国婚姻在中国尤其严重的出现在与我国有共同边界的发展中国家，也包括一些发达国家，如韩国、日本等。跨国婚姻已经不是什么新奇的事情，但是，跨国婚姻成立后，他们当事人两方的国籍问题，他们子女的国籍问题，目前在中国还处于无法可循的状态。

（六）难民的问题

中国作为大国，在世界舞台上的作用尤为重要，在古代，“万邦来朝”是王朝兴盛的标志；在当代，“万民涌来”则是一个国家成功的重要标志。一方面，中国需要吸引高尖端人才，支持国家建设，另一方面，对弱势群体、受到不公平对待的人群的接纳不仅是我们中华民族的优良传统，同时这也是大国应尽的道义责任。如何实现这种美好愿望，适度接受难民是一门崭新的法律课题，而且，“难民”身份认定本身就是一个非常复杂的法律程序，需要系统全面地考虑，是目前粗糙的出入境管理办法无法解决的问题。

四、从中国现有法律法规上看出台移民法的紧迫性

中国当前有如此多的外籍人口问题有待于解决，但是现有的移民方面的法规不健全。虽然立法机关和出入境主管部门都认为整合修改出入境管理法是紧迫的，但从立法权主体对整合修改出入境管理法进程的安排看，立法的步伐却是缓慢的 。

在2010年，中国社会科学院民族学和人类学研究所研究员、国际企业人类学委员会主席张继焦透露，中国学者和政府相关部门已经开始酝酿起草一部与国际移民有关的法规，以推动中国更好地应对由人口输出国向移民接受国的转变。

在中国国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）中提出，探索实施技术移民。以此为标志，中国的技术移民法研究工作开始受到社会的广泛关注。但是要保障这些世界顶尖人才留住中国，现有的碎片式和补丁式的法律法规，是乏力的，中国急需移民法。

2016年3月1日，北京公安局出台了包括外籍华人博士可直接申请中国“绿卡”，外国留学生可在中关村实习、兼职创业等20项出入境政策措施。这些个别地区的鼓励政策不是中国其他地区能够适用和推广的，例如，集聚了中低端外国人的广东，就不适用。这种法规不统一的现象，是急需通过立法来改善的。

从下表中可以看出中国外籍人出入境及服务与管理方面相关法律法规进程的现状与过程。

从上表的法律法规现状来看，现行的法律体系和管理体制是相当不够和不健全的，急需相关机构、部门和相关研究者尽快行动，及早完善相关法律体系。

五、从现实意义上看中国出台移民法的紧迫性

（一）出台移民法是政府反腐倡廉的需要

前述所谈及的各个地区的外籍人口的管理问题，如果没有系统完善的移民法可依，执法者就会随意主观决定这些外籍人的生杀大权，必然会出现泛用职权、徇私舞弊，重金贿赂等腐败现象。只有通过立法，并严格执法才能抑制腐败产生的土壤，保障来中国的外籍人的合法人权。

（二）出台移民法是“一路一带”政策的助力器

《携手推进“一带一路”建设》是国家主席习近平2017年5月14日在北京出席“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式时所发表的主旨演讲。最大限度调动海外6000万侨胞的爱国热情有助于推动“一带一路”基本国策。 “一带一路”所涉及的国家和地区的华侨华人在推进“一带一路”过程中具有天然独厚的优势。其一，他们与生俱来的中华血脉，对祖国具有持久不变的“母国”情怀；其二，他们中有相当多的人，目前仍在国内有亲属，他们渴求不定期地回国与亲人相聚；其三，他们相对地了解中国文化，比较容易认同国内价值观，比较容易融入中国社会；最后，他们中很多人在中国还有产业或产业基础。因此，中国应该积极发挥这些海外移民群体的先天优势，积极鼓励并创造条件让他们参与到“一带一路”的建设当中。同时，应以更开放的眼光和广阔的胸襟，构建相应的渠道，让他们感受到来自祖国的关心、帮助，以及祖国为他们创造的良机，从而更自觉地为祖国做出的发展与建设贡献。

（三）出台移民法是抓住历史机遇走科技强国之路的保证

2017年2月份，在美国特朗普总统上任后，马上签署总统行政令冻结美国难民收容项目，并暂时禁止七个穆斯林为主的国家的国民入境，还直接解除了阻挠这道命令执行的代理司法部长与移民和海关执法局代理局长的职务。随后，提出对EB5商业投资签证要重新考虑（ EB5是中国移民最为热衷的移民签证之一）。

2017年4月份，澳大利亚总理宣布了一系列对于中国的移民感兴趣的签证的改革，如457签证，永居转公民签证等。明显是要提高移民门槛，限制流入人口。

这些对中国有什么意义吗？笔者同意梁建章博士的建议：如果美国真的因为特朗普上台而进入限制移民的轨道，那么对于GDP规模仅次于美国同时在科技领域最有可能挑战美国的中国来说，又将意味着什么？中国是否有可能把握住这个历史性的机遇，通过放宽移民政策来追近乃至超越美国的科技领先地位？ 今年6月初，美国新政府正式宣布退出2015年的（法国）气候协议，引起世界哗然，各国领导人纷纷谴责，其中法国刚上台的总统马克龙说：“……这样好啊，美国所有研究全球气候的专家们，法国是你们的第二故乡，欢迎你们来法国继续研究……”。中国应该意识到机会的到来，推销中国，推销中国梦到世界舞台，有了国际顶尖人才加上中国的雄厚的经济实力，中国的大发展势不可当。

（四）出台移民法是通盘解决外国移民问题的紧迫需要

中国现行的出入境管理法规是以出入境活动为核心的出入境管理法。该法主要解决的问题，一是中国公民及交通工具出入境的审查、检查、处罚；二是外国人在中国境内的居留等问题。

而移民法应该以移民为核心，将移民管理与中国的政治、经济、文化相联系，通盘解决移民的吸收，移民进入国境后的居留、融入与归化，移民出入国境的审批与检查、非法移民的治理以及移民权利的保障等问题 。

（五）出台移民法是形成中国移民法律体系的基石

出台移民法的含义是从移民法开始建立系统完整的移民管理体系。如何构建作为移民法律体系基石的中国移民法，可考虑两个思路，一是由有关部门把中国现存的碎片式的移民政策转变为移民立法，对于不充分、不完善的地方进行系统的补充与完善；二是由全国人大或者人大常委会组织制定全新的移民法。

在移民法出台后，可由国务院制定其实施细则，由公安部、外交部等部委在其权限范围内制定规章、实施办法；其次，在不违背国家移民政策情况下授权地方政府人大常委会制定地方性法规；最后，地方政府可以针对地方特点与特色，制定相应的福利、待遇规定。

當前国内外形势均是我们立法的有利时机，抓住机遇，出台移民法不仅弥补法律体系的空白，同时跟上改革开发，走出去，请进来的国策，是我们立法和法制建设的当务之急。

注释：

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参考文献：

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[2]刘国福.中国国际移民的新形势、新挑战和新探索.山东大学学报（哲学社会科学版）.2015（1）.